歐盟財政趨同指標再考

【摘要】歐債危機再次引起了國際社會對歐洲經濟和歐盟制度設計的思考。財政趨同指標是歐盟制度設計的核心內容之一。本文考察了《馬約》中財政參考指標的含義，認為指標選取與主要歐盟國家的平均水平或融資的黃金法則有關，理論上赤字率和債務率存在著一定的邏輯關系。本文得出的重要判斷是：財政趨同指標不只是加入歐洲貨幣聯盟的門檻，而且是一種審慎的中長期目標，對成員國財政紀律構成外部約束。

【關鍵詞】馬約 赤字率 債務率 債務可持續 德洛爾報告

引言

2010年春天，歐洲主權債務危機爆發，歐洲“豬五國”（PIIGS），葡萄牙、愛爾蘭、意大利、希臘、西班牙是危機的重災區。兩年過去，危機國家的狀況更加嚴重，歐元面臨前所未有的挑戰。歐元區是區域經濟一體化的榜樣，債務危機的爆發引起了國際社會對歐元區未來經濟發展和其制度設計的質疑，尤其是對其財政趨同指標的質疑。學術界開始對財政趨同指標本身的設立和使命追根溯源，解釋指標財政紀律約束失靈的原因。當前和未來財政紀律約束是全球經濟復蘇和穩定增長的重要因素。本文旨在考察歐盟財政趨同指標設立的經驗和理論依據，分析財政趨同指標設立的實際意義。

一、《馬約》中財政趨同指標設立的主要背景和具體內容

（一）財政趨同指標設計的主要背景

《馬斯特里赫特條約》（簡稱《馬約》），即《歐洲聯盟條約》，因在荷蘭小城馬斯特里赫特簽訂而得名。該條約正式簽署于1992年2月1日，在經全體成員國議會批準后，于1993年11月1日生效，這標志著歐盟正式成立。

根據《馬約》，歐盟運行由三大支柱構成：經濟和貨幣聯盟、共同外交和安全政策以及司法和警務合作。其中構建經濟和貨幣同盟的目標是要建立歐洲央行，并統一各國貨幣，創建統一的貨幣單位歐元。1999年歐元誕生，成為20世紀世界經濟領域的最大創新。為了實現建立經濟和貨幣同盟的目標，《馬約》規定四項經濟趨同指標和標準：價格穩定、財政穩定、匯率穩定和長期利率穩定。其中財政穩定的標準包括兩項指標：財政赤字占國內生產總值的比率，即赤字率，不超過3%，政府債務占國內生產總值的比率，即債務率，不超過60%。

實際上，《馬約》中的財政紀律原則最初來源于1989年的德洛爾報告。1988年，歐洲理事會會議在德國漢諾威召開，會上成立了經濟貨幣同盟研究委員會，由當時理事會主席雅克·德洛爾領導。1989年4月，該委員會提交了關于建立經濟貨幣同盟的報告，報告將貨幣同盟的目標定義為實現完全的自由資本流動，建立全面整合的金融市場，不可逆轉的貨幣兌換和固定匯率，以及最終用單一貨幣替代主權貨幣，并提出了分三步走的思路，后來被稱為《德洛爾報告》。該報告強調沒有財政趨同的貨幣同盟將導致貨幣和經濟的不穩定，因此建議施加約束性的財政規則，以限制財政赤字的規模和融資。隨后各國在財政赤字、是否需要約束性財政規則和財政政策協調等方面進行了激烈的辯論。1991年的《馬約》最終采納了德洛爾報告中關于財政紀律的原則。

（二）財政趨同指標的具體內容

根據《馬約》的規定，財政門檻的具體要求為財政赤字占GDP比率不得超過3%，債務占GDP比率不得高于60%。這與對通脹、利率和匯率趨同指標要求不同，財政指標的限制并非硬性。

條約中對指標的說明中提到，例如，盡管某成員國赤字率超過了3%，但只要這種赤字是例外和臨時情況，并且赤字率仍然接近參考值，那么該國赤字就沒有超標；在判定赤字率過高時，還會參考該國的特定情況，如政府赤字是否超過政府投資支出。而且如果一國赤字率已經“持續、顯著”下降，并接近參考值，就不會被認為赤字超標。在債務比率方面情況也如此。如果一國債務率超過了60%，但該比率在“充分的”不斷下降，并以“令人滿意的”速度接近參考值，就不會被認為債務額超標。

盡管《馬約》對該指標做了如上解釋，但還是比較含糊，不能夠根據兩個指標直接判別成員國是否違反了財政紀律。1997年簽訂的《穩定和增長公約》又對該指標進行了進一步的解釋。Eichengreen and Wyplosz（1998）對公約中關于財政趨同指標的解釋進行了具體分析，考察了研究者提出的支持公約的各種理由，認為這確實是貨幣同盟的健康運行所需要的。而且其分析結果認為實施公約的經濟后果可能盡管不輕松，但并不像通常所說的那么嚴重。

二、對財政趨同指標測算依據和來源的質疑

20多年來，學術界一直對《馬約》中的財政風險參考標準的測算依據和來源存在質疑，總體上有兩種代表性觀點。

第一種觀點認為，這些參考值來源于當時歐盟各國財政數據的平均值。1991年歐盟有12個成員國{1}，具體國家以及各國財政赤字率和債務率見表1。由表中數據可得，僅包括12個成員國情況下，平均財政赤字率為4.2%，平均債務率為64.6%。如果考慮其他3個于1995加入的國家（奧地利、芬蘭和瑞典），則1991年底15個歐洲主要國家的平均財政赤字率為3.8%，平均債務率為60.5%。這樣看來，債務指標的選擇似乎有些道理，但是赤字指標的選擇似乎明顯的低于平均水平。

第二種觀點認為，赤字參考值的選取源于“公共融資的黃金法則”。該法則的內容是：當前支出應該由當前收入支付；只有資本性支出才能通過借款融資。數據顯示，1947～1991年間，歐盟公共投資占GDP的比重平均值恰好為3%（Buiter et al. 1993）。

這兩種觀點是學界通常采納的解釋，有一定道理。而對于選擇兩項指標水平的真實原因，《馬約》并沒有任何解釋和說明，而且財政趨同指標的具體參考值并沒有出現在正文中，而是出現在了附錄中。

三、財政趨同指標間的邏輯關系

除了對參考值測算依據和來源的質疑和猜測外，不少學者還試圖找到兩個指標之間的邏輯關系。

可知，較高的名義GDP增長率會減少債務占GDP比重，而較大的赤字率會增加債務占GDP比重。

在上述邏輯關系的基礎上，作者直接假設債務占GDP比率為不變常數，直接得出公式（3），顯得有些突兀。王寧（2005）則通過定義財政可持續性進行了理論上的銜接，如果將財政政策的可持續定義為赤字不會導致債務在國民收入中的比重持續增加，那么政府債務相對規模一旦達到最大安全極限就不應再有所增加，即債務比率的變化應為零。此時，一個穩定且能持續的最大可承受赤字率應剛好等于給定的名義經濟增長率乘以政府最大安全債務相對規模，可得：

公式（3）意味著長期中只有當經濟增長率為特定值時，參考指標中的赤字率和債務率才能協調一致。特別的，如果選擇5%為名義經濟增長率和60%的最大安全債務比率配比時，就可根據公式得到最大可承受赤字率是3%。

Pasinetti（1998）則首先假設當前債務水平為外生給定且可以接受，之后將公共債務的可持續條件定義為債務占GDP比率不斷較少，或者至少保持不變，得到公式（4）：

其中θ為公共債務增長率，g為名義GDP增長率，D為公共債務額，Y為名義GDP。

如果定義R為政府收入，G為政府非利息支出，i為名義債務利率，def為財政赤字，則有如下關系：

即政府財政赤字等于收支差額，等于公共債務增加額。

由此可將公共債務的可持續邊界和可持續區域分別定義為：

同樣，當名義GDP增長率為5%，債務占GDP比率為60%時，恰好對應3%的赤字率，可持續區域為赤字率大于等于3%。

Pasinetti（1998）根據1996年底歐盟成員國數據得出，六個歐盟主要國家{3}中，只有意大利和比利時處于可持續區域內。而兩國當年的赤字率和債務率分別為（—6.7%，124.4%）和（—3.2%，129.9%），而德國和法國的相應指標分別為（—4.1%，61.3%）和（3.0%，55.1%）。{4}

那么，債務率和赤字率是不是一個短期就能實現的趨同目標呢？Buiter et al（1993）和Pasinetti（1998）在對財政參考標準的邏輯關系推導后都指出，馬約中提出的指標只是滿足條件的所有可能中的一個特殊解，例如當債務率為120%時，根據上面得到的關系，對應的赤字率應為6%。

從表1的數據看出，無論是在《馬約》還是在《公約》制定之時，甚至在歐元區成立之時直至今日，很大部分成員國的財政指標不合格，或是赤字率超標，或是債務率過高，這兩項指標似乎沒有發揮財政約束力作用。那么財政趨同指標的真實意義又是什么呢？

四、財政趨同指標的真實意義

對《馬約》財政趨同指標意義的討論，常常認為它只是個成員國加入歐洲貨幣聯盟的“入圍標準”或“門檻條件”，而非所謂的標準。筆者認為這種觀點值得商榷。理解這一點，需要理解其標準的含糊性，并回顧各主要國家加入歐元區之前和當年的財政指標。

《馬約》對指標解釋中“持續、顯著”下降、“足夠的”的降低以及“令人滿意的”速度的含義模糊，且沒有具體的數量標準。根據表1數據可知，在各1991～2001年間，成員國中，意大利、比利時和希臘的財政狀況，特別是債務比率極高，都在100%以上，赤字率除了比利時稍低外，意大利和希臘的赤字水平不相上下。在1991～1999年間，意大利的債務比率經歷了一個先上升再下降的過程，最高時達124.9%，盡管其最終的債務率為109.9%，仍高于1991年，但還是有了“足夠的降低”；比利時的債務率從1991年的130.9%以“令人滿意的速度”降至1999年的114.9%，最終意大利和比利時都順利通過考察，成為歐元區初始成員。而希臘1999年債務比率為105.5%，這雖然比1991年的82.3%有所提高，當仍比1996年最高值111.3%的水平有所降低，且其最終債務比率絕對值要低于意大利和比利時，卻被拒之門外。可見這并不算是一個入門標準。

此外Buiter et al（1993）測算了如果歐盟到1998年底實現財政趨同，各國所需要的財政調整的幅度。結果顯示，這對荷蘭和葡萄牙來說將是非常痛苦的。只有丹麥的情況比較樂觀。對比利時來說，要實現60%的債務率指標所需要的巨大的預算盈余相當于1991年GDP的11.5%。即使將調整目標削減為原來的一半，壓力雖然比前一種情形溫和些，但對意大利、比利時和希臘來說，所需的調整依然巨大。可見，要在如此短的時期內達到標準所需要的財政調整幾乎是不現實的，目標的實現只能是一個中長期的過程。另一方面，盡管有些成員國的財政狀況不健康，甚至明顯是不可持續的，但是在現行的選舉式的民主制度下，政府是沒有實行財政紀律的動力的，加上公眾處于對政府支出減少，福利水平下降的擔心，公眾實施財政紀律約束不可能得到公眾支持，結果是“約束失靈”。

綜合來看，達到財政指標將是一個長期而緩慢的過程，而且該指標在作為一種外在約束力促使個成員國加強財政紀律。從以上分析看，對財政趨同指標更合適的定位應是一個中長期的審慎指標，是對各成員國財政紀律和財政改革的一個外在約束力和壓力。

五、結論

《馬約》作為歐洲聯盟條約，不僅確定了歐盟運行的三大支柱，而且制訂了歐洲經濟貨幣聯盟實現的路線圖。在經濟貨幣聯盟的實現上，還提出了通脹、財政、利率和匯率等方面一系列要求和相應的標準。特別的在財政趨同指標上規定了財政赤字和政府債務的參考標準，即財政赤字占GDP比率不得超過3%，政府債務占GDP比重不得高于60%。指標的選取基于歐盟主要國家的平均水平或公共融資的黃金法則，而且兩者存在著一定的邏輯關系。有些研究者進行了測算，如果要在《馬約》簽訂到1999年歐元區成立，這段時間內完成財政趨同指標，各國所需要的財政調整幅度，發現是結果將是痛苦和不可能實現的，即使將指標減半，難度依舊很大。

可見，《馬約》的財政趨同指標并非一個入門標準，也不是一個短期可以實現的目標，其最大意義是作為一個審慎的中長期的財政目標，是一個對成員國財政紀律的外部約束和推動力。

根據歐盟2012年春季最新政府統計數據顯示，從歐元區成立到這次金融危機發生前，絕大部分成員國赤字率都達標，但債務水平則參差不齊，比利時、希臘和意大利債務比率仍很高（80%～100%），還有一些國家債務水平在65%～70%間，并且危機發生后赤字率和債務率指標都明顯惡化。可見財政參考標準雖非空話，但并沒有得到嚴格貫徹。一個重要原因就是機制設計，經濟貨幣同盟雖建立了歐洲中央銀行，有了統一的貨幣政策，但財政政策（財政收支的決定權）仍在成員國手中，各國政府的財政紀律情況差異巨大，而且不救助（no bail—out）條款沒有公信力，產生了道德風險問題。解決的辦法是建立所謂的財政聯邦制度，需要成員國讓渡部分主權，特別是財政預算權利。這在很多學者看來是不可能的，因為這雖然與歐洲一體化的終極目標一致，但與現行的民族國家（nation—state）系統沖突。全球金融危機以及之后的主權債務危機給歐盟帶來了諸多挑戰，但也推到了其體制機制設計中問題的解決，盡管不可能完全、徹底的解決。一個標志性的事件就是不久前歐盟通過的賦予歐洲議會對成員國財政預算進行審議并提出修改意見。

當前，歐洲五國的債務危機還在進行中，甚至可能進一步惡化，美國經濟復蘇緩慢，失業率高居不下，世界經濟增長的不確定增加，為了保增長，全球各國中央銀行開始降息，貨幣政策再次走向寬松，如果貨幣政策的效果不明顯，那么財政政策可能會走到反危機的前沿，這將可能進一步影響各國的財政紀律，放大主權債務風險。歐元區在財政紀律約束方面的典型事實將為危機中各國政策的選擇，和危機后為實現可持續發展的制度設計提供警示。

注 釋

{1}這里提到的歐盟12個國家包括法國、德國、意大利、荷蘭、比利時、盧森堡、丹麥、愛爾蘭、英國、希臘、西班牙、葡萄牙；與陳建奇（2010）所選取歐盟12個國家是不同的。陳建奇（2010）所選取的國家為：法國、德國、意大利、荷蘭、比利時、盧森堡、奧地利、愛爾蘭、芬蘭、希臘、西班牙、葡萄牙。對比可以發現選擇國別的差異在于兩個國家的選擇：奧地利和芬蘭（陳建奇，2010），還是丹麥和英國（本文）。根據歐盟歷史記載，奧地利和芬蘭兩國同時與1995年才加入歐盟，因此不應算在1991年成員國內。

{2}關于公式（1）的來源及其問題的討論可參見劉迎秋（2001）。

{3}此處六個歐盟主要國家為意大利，德國，法國，英國，西班牙，比利時。

{4}這其實主要由于各國經濟增長率的不同所致。

參考文獻

[1]陳建奇.對馬約赤字率、債務率參考標準的反思[J].廣東商學院學報，2010年第01期.

[2]劉迎秋.論中國現階段的赤字率和債務率及其警戒線[J].經濟研究，2001年08期.

[3]羅云毅.財政赤字率和債務率：馬約標準與國際安全線[J].經濟研究參考，2003年03期.

[4]王寧.中國財政赤字率和政府債務規模警戒線初探[J].財政研究，2005年05期.

[5]Buiter，W.H. Corsetti，G. Roubini，N.，1992.“Excessive Deficits： Sense and Nonsence in the Treaty of Maastricht，”[J]Papers 674，Yale — Economic Growth Center.

[6]Pasinetti L.，“The Myth （or Folly） of the 3% deficit/GDP Maastricht Parameter”[J]，Cambridge Journal of Economics，Vol.22，No.1，1998a，pp.103—116.

[7]Barry Eichengreen Charles Wyplosz，1998.“The Stability Pact：more than a minor nuisance？”[J] Economic Policy，CEPR CES MSH，vol.13（26）， pages 65—113，04.

[8]General Government Data，Part II：Tables by Series，Autumn 2002 and Spring 2012.Economic and Financial Affairs，European commission.