對地方政府融資平臺貸款情況的調查與思考

【摘要】地方政府融資平臺是改革開放以來，隨著我國經濟體制的轉軌出現的一種較為特殊的融資現象，也是隨著我國城鎮化進程加快、投融資體制改革和政府職能的轉變而逐漸發展的。它在促進地方經濟平穩較快發展、推動城市化進程中發揮了巨大作用。但同時，地方政府融資平臺在發展過程中，也出現了一系列問題，存在著各種風險，如果不加以控制和規范，有可能形成地方政府債務危機。本文通過對地方政府融資平臺的融資現狀進行分析，指出所存在的問題，提出規范地方政府融資平臺發展的相關政策與建議。

【關鍵詞】地方政府 融資平臺 調查 思考

2008年，為應對國際金融危機，中央政府出臺4萬億政府投資計劃。其中中央政府負擔1.18萬億，其余的配套資金由地方政府承擔。由于財力限制，許多地方政府配套資金存在較大缺口，因此，融資平臺貸款成為解決缺口的重要手段。2009年3月，央行和銀監會聯合下發了《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》，要求各金融機構“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發行企業債、中期票據等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融融資渠道，隨后，地方政府融資平臺迅猛發展。但隨著國家宏觀調控政策的轉變，特別是2010年6月，國務院《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》出臺，預示著國家已經認識到急劇增長的政府融資平臺公司及貸款數量已經演變成為金融信貸風險，如果不加以控制，必將嚴重影響政府信用，引發系統風險。”

從保山的實際情況看，近幾年來，保山市在投融資領域進行了一系列改革探索，在以市場為導向的投融資管理模式方面進行了一些有益的嘗試。為拉動投資，向各類投資項目提供配套資金，保山市各級政府積極推動各類地方政府投融資平臺公司的建設與發展。地方政府融資平臺以銀行信貸為主要融資渠道，為政府投資項目提供資金，對刺激地方經濟快速回升起到了積極作用。但與此同時，這種融資模式的快速擴張也引發了地方政府的負債能力以及投資拉動效率等一系列值得關注的問題。

一、保山市地方政府融資平臺貸款現狀

近幾年來，保山市地方政府融資平臺在促進地方經濟發展、推動城市化進程中發揮了巨大作用。地方政府通過融資平臺較強的融資功能解決了自身建設資金不足的問題，在落實中央投資項目配套資金的同時，加大了地方基建項目的投資力度，在地方公益性基礎建設項目中發揮了舉足輕重的作用。據統計：截止2011年末，保山市共有地方融資平臺29家，其中地市級10家，縣級19家。從平臺性質看：公司類平臺有22家，事業類平臺有5家，機關類平臺有2家。

近幾年來，隨著保山市加快推進城市化進程，不斷擴大城市基礎設施建設投資規模，對基礎設施建設項目的資金需求也隨之增長。這在一定程度上導致了全市金融機構地方政府融資平臺貸款快速增長，貸款規模穩步擴大，貸款投放呈現出積極變化。

（一）政府融資平臺貸款穩定快速增長，保障了地方經濟發展的資金需求

2011年以來，保山市各級金融機構認真貫徹執行穩健的貨幣政策，緊密結合地方實際情況，合理把握信貸支持地方經濟發展的重點、力度和節奏，持續加大對地方政府融資平臺貸款的投放力度，不斷提高服務地方經濟持續發展的能力和水平，為促進地方經濟發展，推動城市化進程，加快基礎設施建設步伐提供了強有力的信貸支持。據統計：截止2012年6月末，保山市地方政府融資平臺貸款余額為33.89億元，比上年增加2.41億元，增長7.67%；同比增加4.55億元，增長15.52%。其中：公司平臺貸款余額為28.23億元，同比增增加2.69億元，增長10.57%。

（二）貸款以交通運輸類平臺、國資公司和城投公司平臺為主，為推動地方基礎設施建設發揮了主導作用

近幾年來，保山市在推進城市化進程中，不斷加大對地方基礎設施建設的投資力度，穩步擴大其投資規模，同時，各級地方政府通過成立公路建設投資公司、國資公司和城投公司等地方政府融資平臺，利用融資平臺較強的融資功能解決了地方基礎設施建設和重大項目建設融資與資金運作的問題。據統計：截止2012年6月末，保山市交通運輸類政府融資平臺貸款余額為12.79億元，比上年增加1.75億元，增長15.85%；同比增加1.25億元，增長10.85%。國有資產管理公司貸款余額為8.73億元，比上年增加0.16億元，增長1.83%；同比增加1.89億元，增長27.73%。城市投資建設公司貸款余額為6.78億元，比上年增加1.05億元，增長18.32%；同比增加0.78億元，增長13%。

（三）貸款投向重點突出，為地方基礎設施建設發揮了信貸支持作用

2011年以來，保山市各級金融機構認真貫徹落實穩健的貨幣政策，按照“有扶有控”的信貸政策要求，不斷加強信貸政策與產業政策的協調配合，根據國家擴大內需投資重點，結合地方城市化進程，通過地方政府融資平臺，持續強化對公路、城市建設及農村基礎設施等一系列地方基礎設施建設項目的信貸支持力度。據統計：截止2012年6月末，保山市地方政府融資平臺貸款余額較大的行業依次為土地收儲、公路及市政基礎設施。貸款余額依次為8.93億元、8.12億元和4.97億元，占地方政府融資平臺貸款的比重分別為26.33%、23.96%和14.67，占比較大。

（四）貸款以中長期項目貸款為主，貸款方式呈現多樣化

目前，保山市絕大多數地方政府融資平臺貸款都以中長期項目貸款為主，對地方基礎設施建設項目支持的持續性不斷增強。據統計：截止2012年6月末，保山市地方政府融資平臺中長期項目貸款余額為31.2億元，占政府融資平臺貸款總量的比重為92.04%，占比較大。其中：5年以上的中長期貸款余額為27.39億元，占比80.79%。同時，保山市各級金融機構在對地方政府融資平臺發放貸款的過程中，采取多種貸款方式，多元化滿足地方政府融資平臺的融資需求。據統計：截止2012年6月末，保山市抵質押貸款余額為21.77億元，占政府融資平臺貸款總量的比重為64.23%，占比較大。其中：抵押貸款余額為11.95億元，占比35.25%；質押貸款余額為9.82億元，占比28.98%。政府信用貸款余額為9.27億元，占比27.35%。

二、保山市地方政府融資平臺貸款存在的問題

隨著城市化進程加快，政府融資需求增加，地方政府融資平臺在獲得大量的信貸資金同時，也面臨著相應的政策、信貸、財政和法律風險，如果不加以規范和控制，將會形成地方政府債務危機。

（一）融資平臺貸款擔保存在著法律和政策風險

由于地方政府融資平臺承擔的基建項目主要以公益項目居多，項目本身的收益率很低，一般都不能完全通過項目自身產生的現金流償還銀行貸款，為支持這類基建項目融資，部分地方政府以擔保人的形式向銀行提供財政擔保協議，使得一些不具備還款能力的融資平臺得到銀行信貸支持。但根據我國《擔保法》和《預算法》的相關規定，地方政府和國家行政機關不得對外擔供擔保。融資平臺貸款由地方政府和財政擔保，已違反法律規定，實為無效擔保，存在法律風險。此外，部分融資平臺貸款用儲備土地使用權及部分國有資產作抵押，但受國家宏觀調控政策、土地管理政策、房地產調控政策的影響較大，一旦國家宏觀政策發生變化，貸款將面臨較大的政策性風險。

（二）融資平臺貸款的使用和管理信息不對稱，缺乏透明度

由于信息不透明、不對稱，各金融機構難以掌握融資平臺及其貸款項目的真實信息。一是無法掌握地方政府融資總量、負債規模以及財政收支的真實情況。由于地方政府融資平臺負債或擔保不公開，地方政府財務不透明，存在財政預算內與預算外分別核算，在這種財政預算體制下，銀行無法全面掌握地方政府融資總量、負債規模以及可持續的財稅收入等情況。二是無法全面評估地方政府的財力或還款能力。目前，許多地方政府主要依靠土地收入來償還融資平臺的負債，在國家密集出臺房地產調控政策和房地產價格波動的情況下，地方政府土地出讓收入存在極大的不確定性和風險，致使銀行很難全面的評估地方政府的財力狀況和預測其還款能力。三是無法有效監控平臺公司的信貸資金使用。在信貸資金使用上，融資平臺貸款資金由地方財政或劃歸項目建設主管單位統一調配使用，而地方財政部門或項目建設主管單位同時運作的項目數量眾多，賬戶資金進出頻繁，存在著項目資金交叉使用，這導致了銀行難以跟蹤信貸資金的流向。

（三）融資平臺的運作過程有待進一步規范

一是部分融資平臺信貸規模高速擴張，存在潛在的資金供應風險。自2009年以來，部分地方政府融資平臺信貸增長速度較快，已遠遠超出了當地一般銀行金融機構信貸增長的平均速度，一旦出現信貸緊縮，資金供應鏈可能出現斷裂。二是融資平臺貸款的承貸主體與使用主體不一致，存在潛在的信貸風險。融資平臺貸款法律上的借款人是平臺公司，但公司并不對項目建設和信貸資金運用實施管理，資金使用者是項目建設的主管部門，這導致了承貸主體與資金使用主體上的不一致。這種借款人與資金使用者相分離的實際情況，加大了銀行信貸資金的監管難度。三是融資平臺貸款期限集中，政府還本付息壓力較大。由于地方政府融資平臺貸款絕大部分為中長期貸款，且貸款期限在5年以上的占比較大。從貸款期限來看，2011～2013年將是地方政府融資平臺貸款集中到期時間，這使得地方政府的還本付息壓力較大。

（四）融資平臺的還款資金來源存在財政風險和政策風險

一是地方財政財力有限，還款存在財政風險。從保山市的實際情況看，地方融資平臺公司的還款來源主要靠財政性資金，而地方政府為了加快自身經濟建設，超出地方財力大量盲目立項，再通過政府融資平臺籌集配套資金，使得融資平臺公司債務在短期內迅速增加，由于地方財政財力有限，地方政府能否如期歸還到期貸款本息，存在著財政風險。二是第二還款來源易受國家宏觀調控政策變化的影響。目前，絕大多數地方融資平臺公司的貸款基本上是以土地使用權抵押為主，受宏觀經濟政策尤其是土地政策與房地產調控政策變化的影響，土地出讓收益變化起伏較大，隨時有可能出現抵押品不足值現象，使還款存在著一定的政策風險。

三、規范地方政府融資平臺貸款的政策建議

（一）進一步完善相關法律法規和制度，加強地方政府融資監管

建議進一步完善現有的《預算法》、《擔保法》和《證券法》，根據近幾年我國地方政府融資發展較快的局面，盡早出臺符合我國國情的市政債券管理辦法以及有關地方政府債務的管理辦法，將地方政府發債以及舉債資金全部納入法律監管的范圍，特別是要加大對地方政府舉債資金去向的監管。通過不斷完善相關法律法規來規范政府融資行為，以此促進我國地方政府融資平臺規范發展。

（二）建立和完善融資平臺的信息披露制度，增強融資平臺的信息透明度

一是要明確融資平臺應當披露的信息范圍，包括資本金狀況、負債規模、承擔建設項目的基本情況、項目貸款情況、項目擔保情況以及貸款資金使用情況等。通過住處披露，接受地方人大以及投資者和社會公眾的監督，強化投資者以及放貸銀行對融資平臺的監督，完善融資平臺的風險控制機制。二是建立健全地方政府在財政收支狀況、資金使用情況以及投資的經濟社會效益等方面的信息披露機制，增強地方財政收支的透明度，接受公眾監督。

（三）完善融資平臺的運作機制，規范融資平臺發展

一是制定統一標準，將地方政府融資平臺嚴格限制在基礎設施建設、公共產品等公益性領域，地方政府也要切實履行起融資平臺貸款還本付息的責任。二是對現有地方政府融資平臺進行重組、收縮，將存留平臺的資本金做實，避免出現空殼公司。三是完善融資平臺的法人治理結構，提高資金運作和管理水平。融資平臺是獨立法人，應當健全公司治理結構和內部管理制度，逐步使融資平臺由事業法人向公司制法人轉型，增強平臺公司獨立承擔民事經濟和經營能力的責任。同時要加強高管人員的職業培訓，不斷提高融資平臺管理人員的經營管理水平。

（四）建立和完善融資平臺償債機制，切實緩解政府還款壓力

一是建立財政預算內的專項償債資金。目前，地方政府對多數融資平臺貸款出具的還款承諾函沒有實際的法律效力，地方財政收入的不確定性較大，需要政府通過制度性安排來保證融資平臺貸款還本付息。為促進融資平臺的良性發展，地方政府可按財政收入的一定比例建立財政預算內的專項償債資金。二是通過市場機制約束規范地方政府的融資行為。地方政府應該依靠市場機制進行融資，引入更多社會資金投資于公用事業，逐步將與公共服務職能無關的各類資產與負債完全剝離，切實降低融資平臺以及地方政府的債務負擔。同時，積極改變公益項目的建設方式，通過商業性經營來支持公益性運作，提高融資平臺的經營性資產。三是加強地方政府融資規模的財政預算管理和監督。應進一步規范地方財政預算管理，提高預算編制的科學性和準確性，將地方融資規模納入地方政府財政預算，地方政府的舉債和融資要受地方財力的約束，防止脫離償債能力的過度舉債。

（五）金融機構應加強融資平臺貸款的風險管理

一是切實加強對各融資平臺貸款的管理，防范信貸風險。各金融機構要加強對地方融資規模、成本、償債渠道等指標的調查研究，了解融資項目的順序和規模的確定是否合理，特別是要考慮未來的償還能力，避免融資的盲目性和隨意性。二是加大貸款發放的管理力度。對未經政府有關部門批準立項的投資項目不得對融資平臺發放相應的貸款；對已經批準立項但地方政府自籌部分資金不到位的也不能提前發放貸款；同時，要重視抵押物的評估，加強對地方政府融資平臺貸款的跟蹤調查與檢查，防止融資平臺未經批準將信貸資金隨意挪作他用。

參考文獻

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