中國高校預算績效評價體系構建探析

摘 要：隨著中國高等教育管理體制改革的日益深化，高校擴大了辦學規模，增加了辦學層次，對教育經費需求也隨之激增，因而使高校發展的經費需求與有限教育資源供給的矛盾變得十分突出。逐步構建一套適合中國高校的預算績效評價體系已成為當前預算管理改革中所面臨的一項重要任務。構建預算績效評價體系是一項十分復雜的系統工程，具體來說，要建立以教育主管部門為主導的績效評價體系，分階段地推進工作，要明確績效評價程序，確定評價目標與內容，運用立法手段保障績效評價的順利實施。

關鍵詞：高校預算；績效評價；體系構建

中圖分類號：F810 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）09-0014-03

隨著中國高等教育管理體制和社會主義市場經濟體制改革的深入，政府、高校、社會和市場之間的關系發生了根本性變化。高校之間在財政資源、引進人才、生源、科學研究、學科建設等各個方面展開了激烈的競爭。有競爭就有績效評價的要求。但是，目前高校的績效評價主要集中在個人績效上，對于學校整體或者院系（部門）的績效評價相對薄弱，并且績效評價與預算管理脫節，績效評價過程與資源配置過程相互獨立，導致激勵和約束功能大打折扣。因此，構建能夠對高校整體辦學效益進行考核的預算績效評價體系值得予以更多的探析。

一、高校預算績效評價的含義

高校預算績效評價是以績效為核心，運用特定的指標體系，通過定量定性對比分析，對預算管理水平所作出的綜合評價。高校預算績效評價是事前、事中和事后相結合的監督評價，核心包括投入、效率、成果、潛力四個因素。

二、中國高校預算績效評價體系構建的必要性

1.高校預算績效評價體系的構建是預算管理改革的重要任務。2000年開始的部門預算改革，標志著中國預算管理制度改革的正式啟動。此后，財政部相繼實施了收支兩條線、國庫集中收付制度、政府采購以及規范預算編制程序等多項改革，并取得了較為顯著的成效。2003年黨的十六屆三中全會發布的《關于完善社會主義市場經濟若干問題的決定》明確提出:“要改革預算編制制度，完善預算編制、執行的制衡機制，加強審計監督，建立預算績效評價體系。”這是中國政府首次提出關于建立預算績效評價體系的宏觀要求。但中國的預算管理改革目前尚處于初始階段，尚未涉及到預算分配結果和收支績效問題，如何提高預算編制的科學性，如何評價預算資金的使用效益等問題開始變得突出起來。因此，逐步建立一套適合中國國情的預算績效評價體系，已成為中國當前預算管理改革中所面臨的一項重要任務。

2.高校預算績效評價體系的構建可以優化資源配置，提高資金使用效益。 預算績效評價對高校事業發展具有深刻影響。預算績效評價應貫穿于預算資金分配、執行和評價的全過程。預算管理工作近幾年來得到了高校的重視，并逐漸被采用，但是大部分高校的預算管理仍只局限于財務預算層面，僅僅關注經費投入情況，而忽視了投入結果，預算考核方面十分薄弱，這使得高校預算管理效果大打折扣。盡管國家通過大力推進部門預算，以規范配置高校教育資源，高校也通過不斷加強校級預算管理，以提升學校內部教育資源配置的科學性。但是，受到教育體制和管理機制等方面因素的制約，教育資源仍然存在著一定程度上的低效率配置，高校問題尤為突出。因此，構建旨在提高資金配置效用的預算績效評價體系是優化高校資源配置和加快高校事業發展的必由之路。

三、對中國高校預算績效評價體系構建的若干建議

（一）建立多層次全方位的績效評價體系

1.建立多層次的預算評價體系。高校預算績效考評工作覆蓋面廣，涉及到預算編制、執行和監督多個環節，涉及的利益也極為廣泛，因此，必須逐步建立起包括財政部門、教育主管部門、審計部門、教職工代表、民間中介評價組織和社會公眾在內的多層次的預算績效評價體系。遵循部門預算“自下而上”的編制流程，針對校級管理層為評價主體，構建高校內部預算績效評價體系；針對教育管理部門為評價主體，構建高校外部預算績效評價體系。

2.建立全方位的預算績效評價體系。高校預算績效評價具體包括預算編制中的決策評價、預算執行中的過程評價、決算中的結果評價，分別為預算編制和審查、預算執行和調整、決算審查提供信息支持和操作平臺。因為高校的全部財務收支均為學校預算管理的對象，所以績效評價將貫穿整個收支預算周期始終，形成將預算編制、預算執行、決算三個管理環節有機聯結起來的一整套結構嚴密、整合一致的制度化管理體系，即建立包括業務績效，財務績效、社會績效為一體的高校預算績效評價體系，以及相應的績效評價子系統，以增強預算管理的系統性、連續性、完整性，全面提高高校的預算資金運行質量。

（二）分階段、分步驟逐步構建預算績效評價體系

中國高校預算績效評價體系的構建應充分借鑒現有的經驗，并結合中國公共財政改革的總體進程和預算管理實際，分階段、分步驟逐步推進。預算績效考評的最終范圍應當涵蓋高校的所有收支，即把高校預算中的基本支出預算和項目支出預算，高校的全部收入都納入績效考評的范圍。但目前中國應先把項目支出預算績效評價作為切入點，在對某些具體支出項目進行績效評價基礎上，繼續擴大評價范圍；積累一定經驗后，在所有高校全面開展項目績效評價工作；然后，再選擇部分高校進行包括全部收入支出在內的績效評價試點；在取得成熟經驗的基礎上，完善有關的績效評價制度辦法，在所有高校開展全面的預算績效評價工作。

（三）明確績效評價程序

預算績效評價是一個持續的、周期性的過程，它通過不斷地反饋和運用考評結果來提高學校預算績效的水平。具體程序如下：

1.高校制定績效評價戰略規劃和年度績效計劃?？冃鹇砸巹澲饕歉鞲咝ζ渎毮堋⑼瓿扇蝿盏钠谙蕖⒍唐谛袆蛹拜^為準確的長期行動綱領進行詳細說明。

2.由財政部門與教育主管部門共同制定相應的績效基準和合理的績效評價指標體系?？冃Щ鶞适歉咝５念A算績效應該達到的目標水準，也是對實際績效與計劃績效進行比較的基礎。

3.在財政年度結束后，高校要編制年終決算報表并提交年度績效報告。

4.由財政部門聯合教育主管部門對各高校績效計劃的執行情況、完成結果、年終決算報表以及提交的年度績效報告進行考評，并綜合應用績效考評的相關信息，提出改進預算管理的措施，按預算績效評價結果的高低水平確定下一年度的預算撥款。

（四）合理確定績效評價指標與內容

1.確定合理的績效評價指標。高?？冃ьA算管理的重點在于績效預算評價指標體系的建立。在高校中確定合理的預算績效評價指標體系將有助于各個部門按照成本效能、效益效能、水平效能原則優化配置資源，大大提高預算績效評價結果的準確性，對于高校合理分配有限的資金、提高資金運行效益有重要意義。高?？冃ьA算評價指標涉及面較廣，評價的內容有的可用定量指標反映，有的確難以通過定量指標反映，就需要設計定性考核指標，因此，高?？冃ьA算指標評價體系是由定性指標和定量指標組成的一個相互聯系、相互補充的統一體，同時，可根據高校的實際情況，設置相應的判斷指標，該指標只需被調查者回答有或無，是或不是即可。按照建立高?？冃ьA算評價指標的科學性、重要性、總體性、可比性、定量和定性相結合的原則，構建的績效考核評價指標包括：業務績效預算評價指標，財務績效預算評價指標、社會績效預算評價指標。這些指標涵蓋教學、科研、財務、社會等內容，形成由相互制約、相互聯系的諸多因素構成的集合系統。該集合系統反映了各種單一指標納入到一個有機的相互制約的系統之中，全方位分層次對績效進行比較分析。

2.確定與評價指標相對應的內容。根據中國的預算管理水平和預算管理需要，高校預算績效評價當前的側重點應是責任與控制，主要應加強對預算投入有效性的考評，突出財務合規性。但從將來的發展趨勢看，績效考評的側重點應該在對預算投入有效控制的基礎上，逐步轉向預算過程和預算產出，更加注重預算結果。高?？冃ьA算評價指標主要考核國家財政資金和財政專項資金的使用效益，同時也可用于考核學校內各部門申請辦學撥款資金的使用效益。各預算評價指標從“資金效益”出發，與預算分配緊密聯系起來，進行撥款和資源配置，其資金的撥付根據學校（校內各部門）所做業績大小予以支持與削減，對業績突出的學校（校內各部門）在資金撥款上予以支持，對業績較差的學校（校內各部門）進行整改，削減撥款額度，從而提高管理層對資金使用的滿意度。同時對各項進行單個分析，找出差距，合理配置資源，提高資金使用效率，從而推動高校的可持續發展。

（五）建立健全預算績效評價制度，立法保障績效評價的順利實施

建立健全預算績效評價的法律規章制度是開展高?？冃гu價的前提和基礎。從政策動向上看，2003年黨的十六屆三中全會發布的《關于完善社會主義市場經濟若干問題的決定》就已經明確提出：要改革預算編制制度，完善預算編制、執行的制衡機制，加強審計監督，建立預算績效評價體系。財政部也在《2009年工作要點》第二十五項重點工作“嚴格預算管理”中提出：擴大績效考評試點范圍，加快構建預算支出績效考評機制。但直至目前，中國的預算績效評價還是沒有相對應的法律規章制度，高校的預算績效評價也就無法可依、無章可循。

早在20世紀80年代，英國就通過了政府績效評價方面的法律，此后荷蘭頒布了新《市政管理法》，挪威、澳大利亞等國也都進行了政府績效評價立法工作，并以此為基礎建立起較為完善的績效評價體系。中國可以借鑒英國、澳大利亞等國家的經驗和做法，通過立法手段保障中國績效評價走上制度化、規范化的道路。第一，應從立法上確立預算績效評價工作的地位；第二，在法律上樹立支出績效評價機構的權威性，賦予其應有的權力；第三，頒布有關預算績效評價工作的具體法律制度和規范，從而使績效評價工作有法可依、有章可循。

（六）中國高校預算績效評價體系構建的意義

1.高校預算績效評價體系的構建可以使高校收入支出的范圍準確化、具體化。為了確保財政資金使用范圍的正確，對擬安排的各個支出項目進行評價，判斷其投向的領域是否屬于提供高校產品的范圍。通過編制高?？冃鹇砸巹?，可以將高校的職能與財政資金的供給范圍及規模緊密結合起來，通過一系列預算績效考評指標，可以保證將財政資金的使用嚴格限制在公共產品和服務的提供方面，從而真正解決財政資金供給中存在的“缺位”與“越位”問題。

2.高校預算績效評價體系的構建有利于預算管理水平的提高。各高校通過編制年度績效計劃，將學校在年度內計劃提供的公共產品和服務以及所需經費，分解成可以考評的、具體的、量化的預算績效目標。財政年度結束后，比較分析各績效目標的執行情況及最終完成情況，并將其作為確定下年度預算的重要依據。通過這樣的績效評價過程，可以促進各高校積極采取有效措施，使預算支出行為逐步規范化、科學化。

3.高校預算績效評價體系的構建是高校參與公共事務，為政府決策提供真實、準確、科學的信息的需要。提高高等學校資源的配置效率是市場經濟條件下高校發展的核心內容。高等學校的預算撥款為政府預算投資，高等學校的資源是社會資源的重要部分。高校預算績效評價體系建立后，政府可以通過對不同高校的工作績效以及同一高校不同程度的績效比較分析，了解和監督預算資金的使用情況及其有效性，促進政府提高教育決策水平。其他監督組織也可以通過這一體系加強對高校的評價與監督，提高高等學校資源的配置效率。

預算績效評價體系的構建是高校預算管理模式發展到一定階段，進一步加強預算收支管理，提高預算資金有效性的客觀選擇。建立健全績效評價的制度，構建結構合理、功能互補、上下融會貫通的高校預算績效評價指標體系，不僅是部門預算改革的延續和提升，更是確保高校事業發展，提高學校預算管理效能和辦學資金有效性的重要舉措。

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