從農戶融資難淺析中國農村信貸制度的扭曲與對策研究

摘 要：農村信貸制度是搞活農村金融的重要政策，在農村經濟的發展中發揮著重要作用，但農村信貸制度在運行中出現了不少問題，導致目前在大多數農村地區，農戶普遍融資困難，這從一定層面上反映了中國的農村信貸制度的扭曲。從農戶融資的特點入手，分析農戶融資難的原因，結合農村信貸的現狀，找到制度扭曲的成因并提出完善農村信貸制度的對策，以期為規范農村金融市場，促進中國農村經濟快速發展提供有效措施。

關鍵詞：農戶融資；農村信貸；制度扭曲

中圖分類號：F832.43 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）09-0056-03

一、農戶融資特點及融資難的原因

（一）農戶融資的特點

農戶融資具有以下特點：融資需求的數量總體大個體小，融資農戶居住地點較分散；不同類型和不同收入水平的農戶，其融資需求存在較大差異；農戶融資多以短期為主，有延長融資期限的意愿，最需要低利率融資；信息不對稱是一個較為突出的特點，村民之間相互了解，能比較方便的獲得借款人的品德、經濟狀況等相關信息，可以在一定程度上降低信用風險，而外來機構需要花費很長的時間和較多的人力，才能獲得所需的信息資源；農戶融資沒有可抵押的物品，也沒有相應的擔保，這已成為制約農村金融的瓶頸；農業保險不完善、不配套，決定了農村的信貸資金風險更大；融資用途越來越多樣化，教育和醫療等生活性融資仍占很大比重，但農戶融資的真實用途很難被監控。

（二）農戶融資困難的原因

1.融資成本高。目前中國的正規金融都是商業性機構，追求利潤最大化。農戶融資戶數多、金額小，農信社為了有效控制信用風險，投入大量的人力、物力、財力進行農戶信用調查、建檔、評級、授信和貸后管理的工作，增加了融資管理成本。過高的融資成本抑制了金融機構提供資金的積極性，也抑制了農戶從金融機構獲得資金的積極性。

2.農村信用環境差。農戶信用等級的評定體系主要靠農信社自己選取的標準和指標，由農信社與代表一起打分確定，存在很大的主觀因素，缺乏科學合理的信用評價指標體系。在此信用評級基礎上發放貸款，容易發生信用風險，形成不良貸款。再加上農戶對個人信用的意識較弱，又缺乏有效的懲罰措施，惡意逃廢信用社貸款的現象經常發生。

3.農戶融資抵押擔保體系不健全。按照現行的法律規定和制度，農戶的土地經營權、農房、農作物等資產不可用來抵押，缺乏合法的抵押物品是造成農戶融資困難的根本原因。而在市場環境中，保證機制是金融交易的必要條件之一。因此在農村金融市場，農戶缺乏抵押擔保機制，必然導致農村信用風險的增加。

4.農村保險體系處于起步階段。到目前為止，很多地區的農戶還處于靠天吃飯的狀況，本身抗風險能力較差，一遇到天災或者突發的環境污染等，就無法維持基本生活。但是農業保險發展緩慢，嚴重落后于農村經濟的發展和農村金融對風險控制的需求。而政府主導的風險補償機制尚未建立健全，農戶損失得不到補償，融資本金也無法償還，導致產生的風險全部由農村金融機構承擔，加大了機構的信貸風險。

5.農業生產相關問題。農業生產的周期較長，收益相對較低，抗風險能力又差，從而導致資金向非農業方向轉移，農村市場很難吸引外部資金，商業性金融活動難以廣泛開展。

二、農村信貸現狀及制度扭曲的成因

（一）農村信貸的現狀

農村信貸制度是由政府組織、引導和支持，由正規農村金融機構為農戶提供資金，因此這項制度涉及到三方主體——需求方，供給方及政策制定、執行和監督方。三者之間的利益平衡以及相互制約是維持制度體系的前提，若三者之間出現利益失衡，體系實踐就會偏離預期目標。

1.農村信貸需求狀況。近年來中國農村經濟發展較快，農村市場有巨大的融資需求，包括農業生產、個體工商戶、農村基礎建設、教育醫療等方面。隨著新農村建設的推進和產業結構的變化，農戶對資金的需求越來越強烈，結構也發生了很大變化。（1）農村信貸資金需求增加。農村經濟出現多種產業并存的局面，農戶的自有資金不能滿足農業生產對資金的需求，他們需要大量融資來支付生產、設備維護等費用。農村信貸需求也從傳統農業向現代化農業轉變。除了生產經營方面的需求，農戶在醫療衛生、子女讀書、住房消費、婚喪嫁娶、交通和通訊設備上也有較大的資金需求。（2）農村信貸資金需求結構有所變化。由于生產方式的改變，農業資金的需求也呈現多樣化的局面。不僅出現對中長期信貸資金的需求，而且時間上也更靈活。以前的春貸秋收及短期信貸需求旺盛的狀況已經不再適應現狀。

2.農村信貸供給狀況。雖然農村信貸需求量不斷加大，信貸結構也有明顯變化，可是銀行并沒有更多向農村提供貸款，而且創新力度不夠，遠遠不能滿足農戶對信貸資金規模與結構的需求。（1）正規金融機構農村營業網點急劇減少。農村信貸機構是農村信貸供給的主體，雖然中國形成了以農業銀行、農業發展銀行和農村信用社為主體的農村信貸供給體系，但它們在農村的營業網點迅速收縮導致有效供給嚴重不足。雖然郵政儲蓄在農村的營業網點有所增加，但是發放小額貸款時間較短，對農村金融支持有限。因此，有效供給主體較少，不能滿足農村信貸的需求。（2）農業資金外流嚴重。正規金融機構在農村吸收了大量存款，但向農村發放的貸款相對較少。中國農業銀行和各商業銀行的縣級以下網點只有資金組織權、貸款申報權，沒有抵押和質押貸款的決定權。中國農業發展銀行作為中國唯一的農業政策性銀行，卻只專職發放糧、棉、油收購專項貸款，并沒有針對單個農戶的貸款項目，對農戶的資金支持力度也微乎其微。農業信用合作社實行“自負盈虧、自擔風險”的模式，追求自身利益最大化。在貸款投放上向經濟發達的城鎮和非農項目集中，對農戶提供貸款數額較小。雖然郵政儲蓄網點有所增加，但它對廣大農村提供的資金有限，這就使農村信貸的有效供給嚴重不足。農村的大部分資金通過正規金融機構網點流出，而農戶卻很難獲得貸款。（3）農村信貸服務創新不足。針對農戶推出的貸款種類少，不能滿足農戶多樣化的需求；貸款發放手續復雜、效率較低、貸款申請審批時間過長，農戶對貸款的需求又有時效性，煩瑣的手續會延誤時間，容易造成過時借款；同時擔保和抵押制度也制約了農戶獲得正規信貸支持。因此，大部分農戶不愿意費盡周折到正規金融機構申請貸款。農村金融機構由于缺乏創新，很難向農村金融提供更多的支持。農村信貸供求關系矛盾突出：農戶具有強烈的資金需求，但是由于農業自身的高風險特點，使得正規農村金融機構的網點紛紛撤出農村，同時僅有的產品又不能滿足農戶的需求。因此，供求雙方之間的矛盾導致這項制度很難順利實施，達到扶持農村金融的目標。

（二）農村信貸制度扭曲的成因

1.發展環境與政策背景發生了變化。隨著農業產業升級，農村信貸需求發生了轉變，由單純的傳統農業向生產、經營、消費并存的多元化需求轉變，生產信貸需求下降，經營需求增加，消費需求也逐步增長；以短期需求為主向中長期需求為主轉變，過去農戶借貸主要是以小規模種植業和養殖業為主，短期化特征明顯。隨著農村勞動力的流出，農業科技的推廣，土地規模相對集中，規模化種、養、加工成為可能，需要相當數量的固定資產投入。分散小額借款向大額借款轉變，小額農貸已難以滿足需求。

2.制度設計與現實需求形成了差距。隨著農村經濟的快速發展和新農村建設步伐的加快，制度設計無法適應農村資金需求的變化，主要存在三大矛盾:首先是大與小的矛盾，對部分農戶貸款存在數量抑制現象。據調查，“小額”的最大額度被限定為不超過2萬元。而近年來農村經濟發展較快，大額需求旺盛，這往往是小額農貸不能解決的。其次是長與短的矛盾。雖然當前放寬了生產周期較長的貸款期限，但最長不能超過三年。而且農村信用社發放的農戶小額信貸期限仍主要集中在一年以內，遠遠不能滿足實際需要。最后是寬與窄的矛盾。根據規定，“小額農貸”以“具有農業戶口，從事農村土地耕作或農村生產經營的農戶、個體經營戶”為貸款對象，貸款用途要求用于春耕生產購買種子、化肥、農藥等，而現在由于農村城鎮化進程的加快，許多過去的農戶已不屬于農業戶口，但與當地農戶一樣從事農業和農副產品加工業；而且規定中的這些用途目前也不是農村經濟中最活躍的要素，不是農村信貸需求最旺盛的領域。制度規定支持面過窄，在一定程度上削弱了“小額農貸”的作用。

3.體制改革與市場競爭引發了沖突。最近幾年，農村金融改革的一大特征，是農村信用社成了農村金融市場的信貸壟斷者，理論上的“三駕馬車”，現實中并沒有“并駕齊驅”。涉農金融機構定位嚴重不對稱，搭配不協調，進一步加深了“一社難扶三農”的困境；農村信用社缺乏市場競爭意識，在信貸資金定價上，自身經濟效益高于社會效益，信貸資金存在“非農化”、“壘大戶”、“高利率”傾向，偏離了改革初衷而導致的農村金融服務功能弱化，很大程度上影響了“小額農貸”持續縱深發展；在信貸管理上，信貸人員不愿意深入群眾，習慣等客上門，缺乏主動營銷、挖掘優質客戶、拓展新客戶關系的意識，激勵機制難以到位，管理手段相對落后；有的農信社實行“包放、包收、包效益”和貸款終身責任制，在一定程度上也影響了信貸員發放農戶小額貸款的積極性。

4.商業運作與惠農政策產生了矛盾。首先，缺少相應的政策配套措施。以服務三農為己任的農村信用社，不論是服務區域，還是資金的投向、投量、利率，從目前看都可稱得上是一個準政策性金融機構，理應得到相應的政策扶持。改革至今，信用社仍然面臨一些制度束縛，享受優惠政策不充分，缺乏維系農戶小額信用貸款發展的風險補償、稅費支持、信貸管理等配套政策的支持。這種權利與義務的不對稱性，在一定程度上挫傷農村信用社的放貸積極性。其次，農村信用社扶持三農和商業化運作存在矛盾。貸款農戶為減輕負擔，都希望利率越低越好，但在市場經濟條件下，農村信用社從事風險大、管理運營成本高的小額信貸必然要求更高的收益，提高利率無可厚非。低利率難以抵沖小額農貸成本，長期利差的減少造成利潤空間縮小，在沒有國家利息補貼的情況下，會使農村信用社本來資產質量低下和虧損嚴重的經營狀況進一步惡化，長此以往，不僅違背市場經濟規律，影響農戶小額信用貸款的可持續性發展，農村信用社的經營也將難以為繼。

5.農村信用社管理困難加劇與政府配合支持不夠形成包夾。一方面，由于“小額農貸”點多、面廣、零星分散、金額小，而農村信用社因撤鄉并鎮相應地實行了減員增效、撤并機構、收縮陣地的策略；基層農村信用社信貸人員少、申請貸款的農戶數量大，每個信貸人員要管理不同村落數百筆貸款，要做好貸前、貸中、貸后工作，管理難度可想而知。另一方面，隨著農戶經濟狀況、農村發展環境和農業生產條件的不斷變化，尤其是農村撤鄉并鎮和工作重心轉移后，鄉村政府對“小額農貸”的關注、指導和支持有所減弱，未相應配套于農、牧、林業科技革新服務政策與措施，也未完全承擔起對農戶的信息指導與交流，農信社處于孤軍奮戰狀態。

三、完善農村信貸制度的對策

1.加強農村社會信譽環境建設，創建適合農村金融的失信懲戒機制。加大信用宣傳，使農戶了解到按時還款所帶來的以后融資便利性和聲譽增強所帶來的切實好處。建立一定的公示機制和標準，要將嚴重違約的農戶情況公之于眾，增強信息的透明度，增大其違約的社會懲罰力度。

2.完善農村信貸立法。農村金融要發展，必須依靠立法給予保障。由于農業屬于弱質產業，除市場風險外，還面臨著自然災害風險的威脅，因此農業信貸并不吸引金融機構。只有通過立法才能引導農村信貸供給主體在農村設立營業網點，將更多資金服務三農。在立法方面我們可借鑒國外經驗，盡快制定專項法律，以規范農村融資行為。

3.修改現行的相關法律法規。在市場經濟中，任何經濟活動都要在法律的框架內進行。目前，《擔保法》、《農村土地承包法》、《物權法》等相關法律法規均禁止農戶以農房、農地經營權、農作物和林木抵押融資。所以，創新農戶融資抵押制度，必須對現行的相關法律法規進行修改和完善，以消除法律障礙。

4.發展涉農資產評估機構。界定和評估抵押物的市場價值，是發展抵押貸款的前提。無論是在發放貸款的環節，還是在行使抵押權的環節，金融機構均需要評估農房、農地經營權、農作物和林木等抵押物的市場價值。為做到公平、客觀起見，資產評估應該由獨立的評估機構進行。目前面向農戶提供涉農資產評估服務的機構極少，應該加快發展。

5.加快為農戶提供信貸擔保。沒有擔保機構為其進行擔保是構成農戶貸款難的主要原因。因此，要鼓勵各類信用擔保機構和商業性擔保機構積極拓展符合當地特點的擔保業務。加快建立由地方政府出資、企業入股的股份制農業擔保機構。加速擔保立法，以有效解決農業抵押擔保能力不足的問題。

6.加快農村信貸產品的創新。在農村信貸產品創新上，首先要增加中長期信貸品種，為農村企業的技術更新和產品開發所需的中長期資金提供信貸支持；其次還要增加貸款的額度，目前的農戶小額貸款已不能滿足農戶在種養殖業及工商業中所需要的資金額度需求；最后取消在貸款發放結構上的限制，不僅要滿足農戶在生產經營中的需求，也要考慮到農戶在投資消費方面的資金需求。

7.促進農業保險的發展。發展農業保險可以提高農戶、農村企業的信用地位，對農戶獲得貸款有一定的幫助。發展農業保險，首先要加快農業保險立法的步伐；其次政府要對農業保險機構及農戶進行扶持和補貼。除此之外，政府還要建立農業風險基金，對農業保險機構采取降低稅率等優惠政策，保障農業保險業務的開展。總之，我們要結合中國的國情，充分發揮政府的制定、執行和監管作用，通過立法，創新以及發展農業保險等措施來解決農村信貸供需不平衡的矛盾，推動中國農村信貸制度健康、可持續的發展。

四、結束語

本文介紹了農戶融資的特點，分析了農戶融資困難的原因，結合目前農村信貸的現狀，找出制度扭曲的成因。進一步，提出完善農村信貸制度的對策，以期為解決農戶融資困難，規范農村金融市場，促進農村經濟快速發展提供有效措施。當然，本文對政策的建議僅僅還限于理論層面上，要想更好更實際的解決農戶融資的困難，真正解決農村金融市場的信貸制度扭曲問題，是一項由政府、立法部門、金融機構和農村廣大農戶共同參與的系統工程，任重而道遠。

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[責任編輯 陳丹丹]