試論地方政府在發展新興產業中的引領作用

摘 要：發展新興產業必須堅持市場主導與政府引領相結合，兩者不可偏廢。揚州市在發展新興產業過程中，政府的引領作用主要體現在：在項目規劃上，堅持集約化導向；在對外合作上，堅持專業化導向；在技術創新上，堅持高端化導向；在人才政策上，堅持國際化導向；在融資投資上，堅持多元化導向。

關鍵詞：新興產業；地方政府；引領作用

中圖分類號：F127 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）09-0117-03

近幾年來，許多地方、特別是經濟比較發達的大中城市，都把發展新興產業作為主攻方向，力求把戰略性新興產業培育成為地方經濟的先導產業和支柱產業。實踐表明，發展新興產業必須堅持市場主導與政府引領相結合，兩者不可偏廢。由于發展新興產業具有風險性，完全憑借市場機制的作用，新興產業的發展必然十分艱難；由于新興產業必須走向市場化，完全由政府包攬，忽視市場主導作用，必然阻滯新興產業的快速發展。然而，政府如何“引領”是一個迫切需要解決的課題。在這方面，揚州市做出了一些有益探索。當然，這些探索還有待于進一步完善。

一、著力規劃新興產業項目集約化導向

規劃是發展的先導。新興產業的具體門類和項目繁多。地方發展新興產業必須進行項目選擇，絕不可盲目推進、無序發展。如果規劃項目過于分散，即使投入大量人力、物力、財力，也很難形成領先世界先進水平的新興產業，而且很難獲得良好的市場份額和經濟效益。從原則上講，地方政府選擇新興產業，必須堅持三個條件：一是產品要有穩定并有發展前景的市場需求；二是要有良好的經濟技術效益；三是要能帶動一批產業的興起。從地方實際出發，還必須充分考慮地方的產業基礎、人才基礎、技術基礎、研發能力基礎等因素。

多年來，揚州市通過對新興產業的產品開發，已經初步形成了明確的新興產業項目導向。揚州市的目標是：“推進新興產業優先發展。按照‘鏈式發展、掌握核心、突破關鍵、強化應用’的思路，繼續加大‘三新一網一書’等戰略性新興產業，積極打造新能源、新光源、新材料、智能電網、電子書等千億級特色產業基地，加快建設‘中國光電城’。到2015年，新興產業規模實現‘翻兩番’。”

目標的實現需要規劃的保證。揚州市政府引領新興產業發展，在規劃上注重以下戰略思路：（1）注重規劃銜接。既要注重上下銜接，即地方新興產業規劃與國家和省戰略性新興產業規劃協調配合，也要注重橫向銜接，即地方新興產業規劃與其他產業發展、資源環境和重大科技等專項規劃的協調配合。（2）注重集約發展。地方發展新興產業，在選擇項目上必須注重集約化。揚州市重點打造“三新一網一書”產業，即新能源、新光源、新材料、智能電網、電子書。而其中每一項又有若干子項目。揚州市重點集中發展晶硅電池、薄膜電池、太陽能發電系統，高端外延片、芯片、背光模組及終端顯示設備，智能電網控制設備，高端碳纖維材料，高性能電子紙、多功能電子書和數字出版產業等。（3）注重園區功能。地方發展新興產業不能過于分散，必須以園區為載體。一個園區重點發展一兩項新興產業，突出特色性、規模性。揚州化工園區重點發展各類化工新材料產業；寶應縣工業園區重點發展智能電網產業，特別是電工、電纜及輸變電設備；高郵市工業園區重點發展晶硅材料、光伏電池及組件、LED路燈等產品；江都區工業園區重點發展特種金屬材料、節能環保設備和純電動轎車等產品；儀征市工業園區重點發展光伏電池及組件、各類LED燈具、玄武巖纖維等產品；邗江區工業園區重點發展節能環保設備和智能裝備嵌入式軟件、新能源客車等產品；廣陵區工業園區重點發展呼叫和數據服務、應用軟件等信息服務產業。（4）注重高端發展方向。揚州市開發區以規模化、高端化為導向，瞄準世界先進水平，建設國家級新興產業開發區。各個縣市區的開發園區注重專業化、特色化發展方向，瞄準國際先進技術，爭創國家級技術型、專業型、特色型新興產業開發區。諸如，邗江開發區以高新技術開發為特色、廣陵開發區以液壓裝備產業為特色、寶應開發區以輸變電智能電網開發為特色。

揚州市特別注重規劃的有效實施。新興產業項目都要按照發展規劃的要求，制定項目發展的總體規劃以及年度行動計劃，包括年度工作目標、主攻方向、具體措施和工作安排，進一步分解細化新興產業發展任務，推動規劃的有效落實。

二、著力推進新興產業對外合作專業化導向

新興產業不僅具有創新性特點，而且需要大量開發性投資。完全靠本地智力和財力，新興產業的發展必然十分緩慢。地方政府的職責是：鼓勵新興產業的企業自主對外合作，同時構建本地區新興產業聯絡網，統籌對外合作。

1.明確對外合作的重點領域。根據地方新興產業項目及其發展中的“短腿”或“瓶頸”，通過“招智引資”拉長增粗產業鏈，做大新興產業規模。揚州市充分發揮獲批“太陽能屋頂計劃”并且其規模全省領先以及成為“國家半導體照明工程首批試點城市”的優勢，通過市場招商，吸引國內外領軍企業投資相關新興產業項目。揚州市新興產業對外合作的重點是：多晶硅擴量、電池組件、太陽能發電集成系統及發電站建設、大功率外延片及芯片、大尺寸LED背光源及應用產品、三網融合應用產品、智能電網嵌入式軟件、客戶端增值服務產品、軍用和民用碳纖維材料及制品、電子閱讀器和數字出版、節能環保總體解決方案及系統集成軟件等領域求突破。另外，為扶持新興產業的發展，揚州市規定，政府規劃部門、建設部門可以提出要求：今后新建建筑工程，凡能利用太陽能光伏產品的，要同步規劃、同步設計，推進太陽光伏產品在揚州的廣泛應用。

2.聚焦對外合作的重大項目。從原則上講，凡有利于本地區新興產業發展的項目，都可以而且應當對外合作。其中，首先聚焦于龍頭型、基地型的重大項目。這類合作項目對一個地區的新興產業發展具有決定性的意義。揚州市堅持把一些基礎性重大項目公開對外招標，從而迎來了快速發展的初步效果。諸如天威新能源的晶體硅太陽能光伏組件及電池項目、尚德太陽能電池和鑄錠切片項目、晶澳太陽能的太陽能電池片項目、力錸光電的CIGS薄膜太陽能電池項目、國電智能電力設備（揚州）產業園項目、隆耀光電的LED外延片及芯片項目、錦繡前程電子科技的觸摸屏項目、邗江環保產業園項目、普睿司曼的500KV超高壓交聯電纜項目等。上述項目已經初具規模，今后還要進一步擴大對外合作。

3.緊盯對外合作的重要對象。一般說來，對外合作對象堅持外企、民企、國企并重，誰有先進技術、誰有投入資金、誰有銷售市場，就同誰合作。另外，揚州市在充分調查基礎上，篩選了一批重點合作對象，主要是瞄準歐美、日韓、臺灣地區和國內相關行業的領軍企業，開展專業化引智招資。例如：新能源領域內重點合作對象選擇美國第一太陽能，德國威克（Wacker），日本夏普、京瓷等；新光源領域內的日本日亞、豐田合成，美國科銳，歐洲飛利浦、歐司朗，臺灣晶電、光磊、瑞軒等；新材料領域內的杜邦、巴斯夫等；智能電網領域內的通用電氣、西門子、ABB、國網公司等；電子書領域內的亞馬遜、索尼、漢王等；生物技術及新醫藥領域內的輝瑞、瑞士諾華等；節能環保領域內的陶氏化學、日立等；軟件和信息服務業領域內的微軟、IBM、甲骨文、SAP等。

三、著力提升新興產業技術高端化導向

發展新興產業的核心是高新技術、尤其是具有自主知識產權的核心技術。只有掌握核心技術，才能保障新興產業的領先地位。然而，新興產業高新技術的研發，具有攻關艱巨性、投資風險性、盈利滯后性的特點，必須堅持走企業主導與政府引領的道路。特別是在新技術研發階段和新產品開發初期，政府的引領作用顯得更加突出。揚州市的思路是：

1.強化企業主體地位。發展新興產業的主體是企業。提升新興產業技術高端化，企業的主體作用在于：其一，只有新興產業企業才真正了解高端化技術的方向和需求；其二，只有新興產業企業才能把握高端化人才的需求，并且把高端化技術向高端化產品轉化。政府的職責在于：引導并扶持企業加大研發投入，自主開展新興產業技術的開發；引導并協助企業加大人才引進的力度，形成研發核心技術的團隊；引導并參與企業加大資金投入，延拓新興產業的產業鏈；引導并幫助企業加大市場開發的力度，促進新興產業的產品走向國內外市場。揚州市提出，到2015年，新興產業領域企業研投入占銷售收入的比重超過3%；引導一批重點企業加強“兩站兩中心”（院士工作站、博士后工作站、企業技術中心、企業工程技術中心）等研發機構和研發平臺建設，加快新興產業技術研發和新產品開發；引導創新要素向企業集聚，推動創新成果向新興產業企業集中，創新政策向新興產業企業傾斜，加快建立富有活力的企業技術創新體系。

2.深化產學研合作。“產學研”合作是高新科技發展及其科研成果轉化的重要途徑。地方政府的職責在于：制定促進三者聯姻的政策措施，鼓勵企業與高等院校、科研院所建立“校企聯盟”等多種合作載體；政府相關部門“牽線搭橋”，引見與產業相關的國內外科研院所和院士、專家，開展技術研發、制定技術標準、轉化科技成果，形成產學研合作長效機制，加快技術與資本、成果與市場的有效對接。揚州市規劃：每年產學研合作項目不少于200項，省級重大科技成果轉化項目力爭10項以上。在具體措施上，積極推動一批全國重點大學在揚州合作建設科技園；充分發揮國家光電產品檢測中心（揚州）作用，讓“中心”在國際國內的影響力日益擴大；加快建設完善光電研究院、智能電網技術與裝備研究院、電子書研發和數字出版及交易中心、節能環保技術研究院、儲能材料研究院等公共技術服務平臺，力爭各新興行業均建成產業聯盟。

3.組織關鍵技術攻關。新興產業發展的競爭，本質上是核心技術的競爭。企業只有獲得自主產權的核心技術，才能夠站在新興產業發展的制高點。因此，必須由企業與政府相關部門協作，共同組建科研團隊，大力開展技術攻關，從而克服新興產業發展過程中的技術瓶頸。揚州市確定的重點攻關項目主要是：突破太陽能電池光電轉換率、太陽能光伏發電系統集成及并網發電技術、高效儲能技術、新能源汽車驅動及控制技術、MOCVD設備制造技術、高端外延片、襯底材料、芯片制備技術、LED模組封裝散熱技術、電子書彩色動態顯示技術、T800級高性能碳纖維制造技術、智能輸配電技術、智能儀表技術、高效節能環保技術等。目前，一些攻關項目已經取得突破性進展。

4.實施知識產權戰略。知識產權戰略包括保護知識產權、推進創新獲得新的技術專利、轉化運用專利技術成果等。揚州市規劃在“十二五”期間，力爭新興產業專利授權量占企業授權專利的比重達35%以上，新增省以上品牌中新興產業的比重達30%以上，組建國家專業技術標準化機構三家以上，制定或參與制定國際國內行業標準20項以上。

四、著力形成新興產業人才國際化導向

發展新興產業的根本是人才。新興產業的比較坐標具有全球性，因此發展新興產業的人才依托必須國際化。發展新興產業的競爭，是核心技術競爭，也是國際化人才競爭。揚州市實施的人才戰略的主要內容是：

1.加快引進高端人才。當前，大批海外留學人員歸國創業。這是引進人才的有利時機。揚州市委、市政府出臺“綠揚金鳳計劃”，每年投入4 000萬元人才資金，重點向新興產業傾斜；大力實施高層次人才引進工程，制定更加優惠的政策措施，引進更多新興產業發展急需的各類高素質人才；在人才引進中更多引進新興產業創新創業團隊。揚州計劃在今后三年內再引進100名創業創新領軍人才、每年招引100名優秀博士人才，其中一半名額用于新興產業領域。新興產業企業技術研發人員比例要超過5%。同時，建立新興產業發展專家咨詢制度，對產業發展的重大問題提供咨詢意見。

2.激發人才創新活力。人才的創造力與人才評價體系、評價標準等人才環境相關。揚州市堅持以實績和貢獻評價人才；堅持唯才是舉、量才適用；堅持為各類人才提供干事創業平臺；堅持完善全方位服務機制，解除他們的后顧之憂，讓他們全心全意地投入創新工作。揚州市決定，要繼續加大人才服務力度、加大政策激勵力度，營造尊重知識、尊重人才、尊重創造的濃厚氛圍，既要為人才的創新性工作提供服務，也要滿足國際化人才在居住、教育、醫療、娛樂等方面的合理需求。

五、著力構建新興產業融資投資多元化導向

發展新興產業必須突破金融瓶頸。揚州市通過多渠道發展科技金融，為新興產業的研發提供金融支撐。

1.發展創業投資。揚州市通過財政力量建立“風險投資基金”。充分發揮政策性創業投資引導基金的作用，通過參股、提供融資擔保、跟進投資等多種方式支持創業投資和風險投資企業的設立和發展。鼓勵境內外各類企業、社會團體來揚州市設立創業投資企業，鼓勵境內外創業投資企業來我市設立分支機構，積極扶持、壯大一批創業投資機構。“十二五”期間，揚州市將發展二十家以上創業投資和風險投資機構。

2.推進金融創新。揚州市的主要措施是：著力培育科技金融機構，按照江蘇省政府要求，在揚州市率先設立科技支行，重點為科技型企業，特別是新興產業企業提供融資服務；支持企業投資成立科技小額貸款公司，積極開展科技擔保貸款和知識產權質押貸款；利用江蘇省科技成果轉化風險補償資金貸款，開展科技保險試點工作；鼓勵企業利用保險手段化解科技創新風險。

3.擴大融資規模。揚州市政府出臺一系列政策措施擴大融資規模，支持新興產業的發展。諸如，鼓勵金融機構加大對新興產業的支持力度，確保每年投向新興產業的貸款增幅高于全市工業貸款增幅10個百分點；支持一批科技企業在創業板上市，培育和支持科技創新型企業通過規范改制上市直接融資；積極推動業務規模大、綜合實力強、在國內同行業領先的企業在境內主板上市；支持業績突出、成長性好的高科技中小企業在中小企業板或創業板上市，引導有條件的企業到境外上市融資；鼓勵和支持科技型企業發行短期融資券、中期票據和企業債券融資；對成功在主板或中小企業創業板上市或被批準公開發行債券融資的新興產業企業，市財政給予獎勵等。[責任編輯 陳鳳雪]