優化浙江海洋特別保護區建設問題初探

摘 要：在陸域經濟越來越因資源枯竭而受影響的今天，一個國家海洋經濟發達與否直接關系其競爭實力。中國是一個海洋大國，已經建立了各種海洋保護區；實踐表明是符合中國發展海洋經濟與保護海洋環境之間矛盾較佳的解決方式。浙江省作為沿海地區經濟相對較發達的省份，在充分利用自己的地域優勢大力發展海洋經濟的同時，近年來也加大了海洋保護力度，建立起了數量和類型都比較多的海洋保護區。在分析浙江省海洋特別保護區建設和管理的現狀基礎上，提出了若干優化海洋特別保護區管理的建議。

關鍵詞：海洋經濟；海洋特別保護區；海洋環境；浙江

中圖分類號：F127 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）09-0120-03

第六次人口普查報告顯示，浙江省常住人口為5 442.69萬，而浙江省陸域面積只有10.18萬平方公里。經濟發展中地少人多的矛盾越來越突出。浙江省的海域面積有26萬平方公里，相當于兩個半陸域面積。海岸線長達6 696公里，規劃可建萬噸級以上泊位的深水岸線有506公里，面積500平方米以上的海島有2 878個，均為全國第一；舟山漁場是全球四大漁場之一，可捕撈量居全國第一；潮汐能、波浪能、洋流能、溫差能等可開發的海洋能居全國首位；東海石油資源主要分布在浙江海域。如此豐富的海洋資源為浙江陸域經濟發展困境找到了出路。事實上，浙江省已然建設成為一個海洋經濟大省。

2010年浙江省海洋生產總值達到3 500億元，約占全國海洋經濟總量的1/10，占浙江GDP的比重約為13%。浙江已經建立起比較完備的海洋產業體系，包括石化、鋼鐵、船舶修造等臨港產業和海洋旅游、海水淡化、海洋生物醫藥、海洋可再生能源等新能源產業。浙江省在發展海洋經濟的同時也伴隨著海洋環境污染、海洋生物多樣性破壞、漁業資源枯竭等一系列問題。例如在漁業資源方面，隨著浙江省海洋經濟建設快速發展，不少重要養殖、捕撈水域被污染和侵占，國家重點保護品種的“三場一通道”被破壞。

海洋漁業資源衰退嚴重，主要表現在：20世紀國家投資建設的商品魚基地、浙江省漁民世代賴以生存的水域和一些養殖主導品種生產區域被占用、填埋；陸域環境污染和各類沿海工程建設導致一些傳統養殖品種、特有（稀有）品種的繁育、生長環境遭到破壞，水域逐步喪失漁業功能，生產力下降明顯，三門灣、樂清灣和象山港等漁業生物資源豐富的港灣環境條件急劇變化，貝類、魚蝦類等海水養殖苗種（附苗）基地大幅度減少；過度捕撈造成近海和內陸水域漁業資源嚴重衰退；由于長期采取粗放型、掠奪式的捕撈方式，造成傳統優質漁業品種資源衰退程度加劇，漁獲物的低齡化、小型化、低值化現象嚴重，生產效率和經濟效益明顯下降 [1]。

如何協調經濟發展與海洋生態保護之間的難題？面對這種海洋經濟快速發展與寶貴的海洋資源及海洋保護之間的深層次矛盾，急需以海洋可持續利用為宗旨建立一批海洋特別保護區，充分實現在對少數珍稀自然資源和生態環境進行絕對保護的同時，在更大范圍內協調海洋資源開發與環境保護，實現海洋經濟、社會與生態環境協調可持續發展[2]。

一、建設海洋特別保護區的必要性

由于全球性的海洋開發，近岸海域環境遭到破壞，海洋資源被過度利用，導致海洋生態保護問題日益突出。國際社會越來越重視海洋環境保護問題。國際社會相繼制定了《聯合國海洋法公約》、《生物多樣性公約》等條約為海洋保護區的建設和管理構建了國際法律框架。沿海地區和國家相繼建立起了各種類型的海洋保護區。國內外的建設經驗表明，通過建立海洋保護區能夠完整地保存自然環境和自然資源的本來面貌：能保護、恢復、發展、引種、繁殖生物資源，能保存生物物種的多樣性，能消除和減少人為的不利影響，海洋保護區的興起，為人類保護海洋環境及其資源，開辟了新的途徑 [3]。

海洋保護區延續了陸地保護區的理念，要對保護海域進行部分或全部的封閉管理，這必然限制了已有的海洋開發活動，與傳統的海洋開放觀念有沖突。至于中國這樣一個發展中大國，人口大國，開發利用自然資源對中國經濟建設有著重要的作用，經濟發展和環境保護的問題在中國似乎更加突出。在中國現有的國情國力下，如果單純設立大量嚴格意義上的保護區，勢必在沿海日益增長的人口和資源需求之間產生更大、更多矛盾，也不利于社會的穩定 [3]。

海洋保護區的管理正在從傳統的強制性管理向考慮當地居民的訴求，保護和開發相結合的新模式轉變。海洋特別保護區本質上是一種兼顧海洋生態環境保護和海洋資源可持續開發，通過特殊的協調管理手段，促進海洋資源和環境可持續發展的特定海域。海洋特別保護區的目標和宗旨適應了該發展趨勢，將成為海洋保護與利用的必然選擇。因此，建立海洋特別保護區，符合中國的實際需要。

二、浙江省海洋特別保護區現狀分析

浙江省是一個海洋大省，海洋資源豐富，有利于發展海洋經濟。浙江省海洋經濟的快速發展對海洋生態環境的破壞作用正日益顯現。海洋環境和資源是海洋經濟賴以發展的要素，為了持續發展海洋經濟，浙江省提出了可持續發展海洋經濟的口號，在全省范圍內對海洋環境和資源進行保護。經過不懈努力，目前浙江省的海洋保護水平已經處于前列。現統計浙江省內的海洋保護區如下：

從上表可見，浙江省已經建立起國家級和地方級多層次的海洋特別保護區體系，現以普陀中街山列島海洋特別保護區為例，結合《浙江省海洋特別保護區管理辦法》、《浙江普陀中街山列島海洋特別保護區管理辦法》、《浙江省海洋環保項目與資金管理辦法》、《浙江海洋經濟發展試點工作方案》等法規文件分析浙江省海洋特別保護區的建設和管理模式。

浙江省普陀中街山列島海洋特別保護區（以下簡稱保護區）以保護被保護對象及其賴以生存的自然環境為宗旨，實行保護優先、開發利用服從保護的方針。浙江省特設普陀中街列島海洋特別保護區管理局（以下簡稱保護區管理局）為其主管部門。保護區范圍內設立重點區。重點區劃分為一級保護區、二級保護區和開發利用區。一級保護區包括黃興島西北側島礁資源和巖礁性魚類資源保護區、葉子山貝藻類資源保護區；二級保護區包括中街山列島無居民島島礁資源保護區、西福山貝藻類資源保護區；開發利用區包括青浜島東側海域人工魚礁增殖放流區、中街山列島生態養殖區、中街山列島生態旅游風景區。

一級保護區的保護力度最強，該區在近三至五年內在選劃的一級保護區內實施封閉式保護，除特殊事項外禁止一切人類開發活動，避免人為采捕活動對資源和環境造成的影響：二級保護區的保護與開發并重，主要是進行季節性保護，在保護對象繁殖生長季節進行保護，此后進行適度的開發。開發與保護之間的度由資源調查結果來決定。開發利用區主要是以開發為主，利用保護區現有的環境條件，對旅游資源、養殖環境等進行適度開發利用。保護區實行保護區監察隊與當地群眾保護管理和結合的管理方式。

在對海洋資源的管理方面，根據對象的不同分別實行許可發證準入采捕制度、捕撈日志制度、配額采捕管理模式、禁漁期制度、禁捕期制度。保護區建立科研機構對海洋生物資源和生態環境進行監測、監管。對為保護區的研究和管理作出貢獻的進行獎勵。對破壞保護區的行為進行處罰，以行政處罰為主，刑事處罰為輔。另外，浙江省財政設立海洋環保補助資金，用于海洋環保項目的資助，資助保護區管理局的工作。資助對象包括海洋環保基礎設施建設、海洋環境監測評價、海洋環境調查、海洋環保管理機制建設、海洋環境治理項目。

（一）浙江省海洋保護區的特點

結合上述普陀中街山列島海洋特別保護區的基本情況可以得出浙江省海洋特別保護區建設和管理的一些特征：

1.浙江省政府重視海洋特別保護區的建設。例如在《浙江海洋經濟發展試點工作方案》中規定發展目標之一為海洋生態明顯改善，陸源污染物入海排放得到有效控制，海洋生態環境監測與預警體系逐步健全。海洋資源得到科學開發和利用，典型海洋生態系統得到有效保護與修復，生態功能不斷改善。到2013年，清潔海域面積達12%，到2015年，清潔海域面積達15%以上[1]。

2.設立專門管理機構。國家級的海洋特別保護區設立專門的管理機構進行管理，省級的海洋特別保護區由相應的地方海洋行政主管，主管部門比較單一。

3.有海洋環保項目資金對保護區活動進行資助。《浙江省海洋環保項目與資金管理辦法》中規定省財政設立海洋環保補助資金，補助對象包括：各級海洋行政主管部門、從事海洋環境保護事業的單位、海洋保護區管理機構。

4.保護類型多元化、層次化。浙江省建立起了國家級和地方級的海洋特別保護區，保護方式也比較多樣，包括資源保護區、增殖放流區、生態養殖區、生態旅游風景區等。

（二）浙江省海洋特別保護區的不足

浙江省的海洋特別保護區建設和管理盡管已經走在全國的前列，但是實踐中仍然存在各種問題。

1.保護區管理缺乏資金。然有海洋環保項目資金的保障，但是國家級海洋特別保護區由國家財政直接撥款，保護力度比省級海洋保護區的力度大很多。海洋保護區與陸地保護區不同，對基礎設施、科研水平要求相對較高。資金投入不足會直接影響保護區的日常工作[3]。

2.沿岸海域的保護力度不夠。從上文的統計資料可以看出，目前浙江省的海洋特別保護區大多保護海島及周邊的海域，而像其他的同樣生態環境比較脆弱的地方，例如海岸、海灣、濱海濕地、入海海口等地方同樣需要政府進行保護，浙江省在這些區域的保護力度明顯不夠。

3.內部管理機制欠完善。雖然從總體上看各級保護區都有比較單一的主管機關，但是基于中國行政管理的分散性，保護區的內部管理機制還不完善。比如普陀中街山列島海洋特別保護區雖然建立了管理局，但是管理局與地方政府部門的關系協調問題在實踐中問題不斷。再比如保護區的旅游開發主要由旅游部門管理，這樣保護區肯定會牽涉好幾個部門。多部門管理必然會導致利益紛爭。

4.海洋管理人才的缺乏。這不僅是浙江省的問題，也是全國性的問題。由于海洋特別保護區大多遠離陸地，條件比較艱苦，對管理人員的專業素質要求又很高，因而這方面的人才培養比較困難。海洋保護區管理人才的缺失導致管理者管理方式、管理思維不科學，阻礙了海洋特別保護區發揮其應有的功能，甚至導致實踐中出現建而不管的問題。

5.保護區的建設和管理與當地居民的關系。雖然浙江省普陀中街山列島海洋特別保護區吸收當地居民參與保護區的監察，但是當地公眾參與的程度以及方式很單一，并沒有真正發揮公眾參與制度應該具備的作用。

三、優化浙江海洋特別保護區的建議

海洋特別保護區的建設，可以有效地解決經濟發展和環境保護之間的矛盾。因而完善海洋特別保護區制度現實意義很重大，因此針對上文分析的問題，筆者提出以下建議：

1.優化海洋特別保護區的管理模式。中國行政管理的分散性在短時期內無法改變，那么只能尋找體制之外的管理參與者來優化管理模式。例如在海洋特別保護區的管理中可以也必須吸收公眾和社會團體的支持和參與。公眾參與可以加強海洋特別保護區管理活動中各個對象對其價值和特性的理解，還能提供一個有益的協商和協調，并最終把政府不同部門的工作集合起來，更好地平衡海洋經濟—生態之間的矛盾[5]。

2.加強對保護區的定期檢測，積極建設數字海洋工程。通過對保護區的定期檢測可以了解保護區內海洋生物多樣性和資源分布狀況，可以為生物多樣性保護和資源的可持續開發提供科學依據，有利于下一步科學管理保護區，實現保護區的可持續發展[2]。積極建設數字海洋工程可以向公眾宣傳海洋方面的情況，有利于提高公眾的海洋環保意識。

3.注重海洋特別保護區相關人才培養。發展海洋經濟離不開人才。海洋管理人才可以為保護區的又快又好發展提供智力支持。建議浙江海洋學院可以設立相應的專業，招收本科生并大力發展海洋方面的職業技術教育，有利于短期內解決海洋管理人才缺乏的難題。當然只有提高公民的海洋環保意義，才能更好地解決人才建設的困境。

四、結束語

綜上所述，筆者認為，海洋特別保護區是解決發展海洋經濟和保護海洋環境的有效途徑，完善海洋特別保護區的建設和管理有著重要的現實意義。浙江省是一個發展海洋經濟大省，要想持續發展海洋經濟必須保護好海洋環境。浙江省在海洋保護方面的建設已經走在全國的前列，但仍然有很多問題。在現有制度上，只有完善海洋保護區的管理模式，重視海洋人才的建設才能促進海洋資源的可持續利用，也才能更好的發展海洋經濟，建設生態型海洋經濟，使浙江省早日躋身海洋經濟強省的隊伍。

參考文獻：

[1] 浙江海洋經濟發展試點工作方案，浙江省重要漁業水域名錄編制工作方案[Z].

[2] 劉東樸，賀志鵬，等.海洋特別保護區的發展歷程和政策建議[J].中國人口·資源與環境，2010，(20).

[3] 劉蘭.中國海洋特別保護區的理論和實踐研究[D].青島:中國海洋大學博士論文，2006.

[4] 顏海波，吝濤，王穎.中國海洋保護區管理模式的探討研究[J].環境科學與管理，2008，(8).

[5] 郭境，朱小明.實施海岸帶綜合管理 保護中國海洋生物多樣性[J].浙江萬里學院學報，2010，(2):4-5.

[責任編輯 陳鳳雪]