優(yōu)化浙江海洋特別保護區(qū)建設(shè)問題初探

摘 要：在陸域經(jīng)濟越來越因資源枯竭而受影響的今天，一個國家海洋經(jīng)濟發(fā)達與否直接關(guān)系其競爭實力。中國是一個海洋大國，已經(jīng)建立了各種海洋保護區(qū)；實踐表明是符合中國發(fā)展海洋經(jīng)濟與保護海洋環(huán)境之間矛盾較佳的解決方式。浙江省作為沿海地區(qū)經(jīng)濟相對較發(fā)達的省份，在充分利用自己的地域優(yōu)勢大力發(fā)展海洋經(jīng)濟的同時，近年來也加大了海洋保護力度，建立起了數(shù)量和類型都比較多的海洋保護區(qū)。在分析浙江省海洋特別保護區(qū)建設(shè)和管理的現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，提出了若干優(yōu)化海洋特別保護區(qū)管理的建議。

關(guān)鍵詞：海洋經(jīng)濟；海洋特別保護區(qū)；海洋環(huán)境；浙江

中圖分類號：F127 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）09-0120-03

第六次人口普查報告顯示，浙江省常住人口為5 442.69萬，而浙江省陸域面積只有10.18萬平方公里。經(jīng)濟發(fā)展中地少人多的矛盾越來越突出。浙江省的海域面積有26萬平方公里，相當于兩個半陸域面積。海岸線長達6 696公里，規(guī)劃可建萬噸級以上泊位的深水岸線有506公里，面積500平方米以上的海島有2 878個，均為全國第一；舟山漁場是全球四大漁場之一，可捕撈量居全國第一；潮汐能、波浪能、洋流能、溫差能等可開發(fā)的海洋能居全國首位；東海石油資源主要分布在浙江海域。如此豐富的海洋資源為浙江陸域經(jīng)濟發(fā)展困境找到了出路。事實上，浙江省已然建設(shè)成為一個海洋經(jīng)濟大省。

2010年浙江省海洋生產(chǎn)總值達到3 500億元，約占全國海洋經(jīng)濟總量的1/10，占浙江GDP的比重約為13%。浙江已經(jīng)建立起比較完備的海洋產(chǎn)業(yè)體系，包括石化、鋼鐵、船舶修造等臨港產(chǎn)業(yè)和海洋旅游、海水淡化、海洋生物醫(yī)藥、海洋可再生能源等新能源產(chǎn)業(yè)。浙江省在發(fā)展海洋經(jīng)濟的同時也伴隨著海洋環(huán)境污染、海洋生物多樣性破壞、漁業(yè)資源枯竭等一系列問題。例如在漁業(yè)資源方面，隨著浙江省海洋經(jīng)濟建設(shè)快速發(fā)展，不少重要養(yǎng)殖、捕撈水域被污染和侵占，國家重點保護品種的“三場一通道”被破壞。

海洋漁業(yè)資源衰退嚴重，主要表現(xiàn)在：20世紀國家投資建設(shè)的商品魚基地、浙江省漁民世代賴以生存的水域和一些養(yǎng)殖主導(dǎo)品種生產(chǎn)區(qū)域被占用、填埋；陸域環(huán)境污染和各類沿海工程建設(shè)導(dǎo)致一些傳統(tǒng)養(yǎng)殖品種、特有（稀有）品種的繁育、生長環(huán)境遭到破壞，水域逐步喪失漁業(yè)功能，生產(chǎn)力下降明顯，三門灣、樂清灣和象山港等漁業(yè)生物資源豐富的港灣環(huán)境條件急劇變化，貝類、魚蝦類等海水養(yǎng)殖苗種（附苗）基地大幅度減少；過度捕撈造成近海和內(nèi)陸水域漁業(yè)資源嚴重衰退；由于長期采取粗放型、掠奪式的捕撈方式，造成傳統(tǒng)優(yōu)質(zhì)漁業(yè)品種資源衰退程度加劇，漁獲物的低齡化、小型化、低值化現(xiàn)象嚴重，生產(chǎn)效率和經(jīng)濟效益明顯下降 [1]。

如何協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展與海洋生態(tài)保護之間的難題？面對這種海洋經(jīng)濟快速發(fā)展與寶貴的海洋資源及海洋保護之間的深層次矛盾，急需以海洋可持續(xù)利用為宗旨建立一批海洋特別保護區(qū)，充分實現(xiàn)在對少數(shù)珍稀自然資源和生態(tài)環(huán)境進行絕對保護的同時，在更大范圍內(nèi)協(xié)調(diào)海洋資源開發(fā)與環(huán)境保護，實現(xiàn)海洋經(jīng)濟、社會與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展[2]。

一、建設(shè)海洋特別保護區(qū)的必要性

由于全球性的海洋開發(fā)，近岸海域環(huán)境遭到破壞，海洋資源被過度利用，導(dǎo)致海洋生態(tài)保護問題日益突出。國際社會越來越重視海洋環(huán)境保護問題。國際社會相繼制定了《聯(lián)合國海洋法公約》、《生物多樣性公約》等條約為海洋保護區(qū)的建設(shè)和管理構(gòu)建了國際法律框架。沿海地區(qū)和國家相繼建立起了各種類型的海洋保護區(qū)。國內(nèi)外的建設(shè)經(jīng)驗表明，通過建立海洋保護區(qū)能夠完整地保存自然環(huán)境和自然資源的本來面貌：能保護、恢復(fù)、發(fā)展、引種、繁殖生物資源，能保存生物物種的多樣性，能消除和減少人為的不利影響，海洋保護區(qū)的興起，為人類保護海洋環(huán)境及其資源，開辟了新的途徑 [3]。

海洋保護區(qū)延續(xù)了陸地保護區(qū)的理念，要對保護海域進行部分或全部的封閉管理，這必然限制了已有的海洋開發(fā)活動，與傳統(tǒng)的海洋開放觀念有沖突。至于中國這樣一個發(fā)展中大國，人口大國，開發(fā)利用自然資源對中國經(jīng)濟建設(shè)有著重要的作用，經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的問題在中國似乎更加突出。在中國現(xiàn)有的國情國力下，如果單純設(shè)立大量嚴格意義上的保護區(qū)，勢必在沿海日益增長的人口和資源需求之間產(chǎn)生更大、更多矛盾，也不利于社會的穩(wěn)定 [3]。

海洋保護區(qū)的管理正在從傳統(tǒng)的強制性管理向考慮當?shù)鼐用竦脑V求，保護和開發(fā)相結(jié)合的新模式轉(zhuǎn)變。海洋特別保護區(qū)本質(zhì)上是一種兼顧海洋生態(tài)環(huán)境保護和海洋資源可持續(xù)開發(fā)，通過特殊的協(xié)調(diào)管理手段，促進海洋資源和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的特定海域。海洋特別保護區(qū)的目標和宗旨適應(yīng)了該發(fā)展趨勢，將成為海洋保護與利用的必然選擇。因此，建立海洋特別保護區(qū)，符合中國的實際需要。

二、浙江省海洋特別保護區(qū)現(xiàn)狀分析

浙江省是一個海洋大省，海洋資源豐富，有利于發(fā)展海洋經(jīng)濟。浙江省海洋經(jīng)濟的快速發(fā)展對海洋生態(tài)環(huán)境的破壞作用正日益顯現(xiàn)。海洋環(huán)境和資源是海洋經(jīng)濟賴以發(fā)展的要素，為了持續(xù)發(fā)展海洋經(jīng)濟，浙江省提出了可持續(xù)發(fā)展海洋經(jīng)濟的口號，在全省范圍內(nèi)對海洋環(huán)境和資源進行保護。經(jīng)過不懈努力，目前浙江省的海洋保護水平已經(jīng)處于前列。現(xiàn)統(tǒng)計浙江省內(nèi)的海洋保護區(qū)如下：

從上表可見，浙江省已經(jīng)建立起國家級和地方級多層次的海洋特別保護區(qū)體系，現(xiàn)以普陀中街山列島海洋特別保護區(qū)為例，結(jié)合《浙江省海洋特別保護區(qū)管理辦法》、《浙江普陀中街山列島海洋特別保護區(qū)管理辦法》、《浙江省海洋環(huán)保項目與資金管理辦法》、《浙江海洋經(jīng)濟發(fā)展試點工作方案》等法規(guī)文件分析浙江省海洋特別保護區(qū)的建設(shè)和管理模式。

浙江省普陀中街山列島海洋特別保護區(qū)（以下簡稱保護區(qū)）以保護被保護對象及其賴以生存的自然環(huán)境為宗旨，實行保護優(yōu)先、開發(fā)利用服從保護的方針。浙江省特設(shè)普陀中街列島海洋特別保護區(qū)管理局（以下簡稱保護區(qū)管理局）為其主管部門。保護區(qū)范圍內(nèi)設(shè)立重點區(qū)。重點區(qū)劃分為一級保護區(qū)、二級保護區(qū)和開發(fā)利用區(qū)。一級保護區(qū)包括黃興島西北側(cè)島礁資源和巖礁性魚類資源保護區(qū)、葉子山貝藻類資源保護區(qū)；二級保護區(qū)包括中街山列島無居民島島礁資源保護區(qū)、西福山貝藻類資源保護區(qū)；開發(fā)利用區(qū)包括青浜島東側(cè)海域人工魚礁增殖放流區(qū)、中街山列島生態(tài)養(yǎng)殖區(qū)、中街山列島生態(tài)旅游風景區(qū)。

一級保護區(qū)的保護力度最強，該區(qū)在近三至五年內(nèi)在選劃的一級保護區(qū)內(nèi)實施封閉式保護，除特殊事項外禁止一切人類開發(fā)活動，避免人為采捕活動對資源和環(huán)境造成的影響：二級保護區(qū)的保護與開發(fā)并重，主要是進行季節(jié)性保護，在保護對象繁殖生長季節(jié)進行保護，此后進行適度的開發(fā)。開發(fā)與保護之間的度由資源調(diào)查結(jié)果來決定。開發(fā)利用區(qū)主要是以開發(fā)為主，利用保護區(qū)現(xiàn)有的環(huán)境條件，對旅游資源、養(yǎng)殖環(huán)境等進行適度開發(fā)利用。保護區(qū)實行保護區(qū)監(jiān)察隊與當?shù)厝罕姳Ｗo管理和結(jié)合的管理方式。

在對海洋資源的管理方面，根據(jù)對象的不同分別實行許可發(fā)證準入采捕制度、捕撈日志制度、配額采捕管理模式、禁漁期制度、禁捕期制度。保護區(qū)建立科研機構(gòu)對海洋生物資源和生態(tài)環(huán)境進行監(jiān)測、監(jiān)管。對為保護區(qū)的研究和管理作出貢獻的進行獎勵。對破壞保護區(qū)的行為進行處罰，以行政處罰為主，刑事處罰為輔。另外，浙江省財政設(shè)立海洋環(huán)保補助資金，用于海洋環(huán)保項目的資助，資助保護區(qū)管理局的工作。資助對象包括海洋環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、海洋環(huán)境監(jiān)測評價、海洋環(huán)境調(diào)查、海洋環(huán)保管理機制建設(shè)、海洋環(huán)境治理項目。

（一）浙江省海洋保護區(qū)的特點

結(jié)合上述普陀中街山列島海洋特別保護區(qū)的基本情況可以得出浙江省海洋特別保護區(qū)建設(shè)和管理的一些特征：

1.浙江省政府重視海洋特別保護區(qū)的建設(shè)。例如在《浙江海洋經(jīng)濟發(fā)展試點工作方案》中規(guī)定發(fā)展目標之一為海洋生態(tài)明顯改善，陸源污染物入海排放得到有效控制，海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)測與預(yù)警體系逐步健全。海洋資源得到科學(xué)開發(fā)和利用，典型海洋生態(tài)系統(tǒng)得到有效保護與修復(fù)，生態(tài)功能不斷改善。到2013年，清潔海域面積達12%，到2015年，清潔海域面積達15%以上[1]。

2.設(shè)立專門管理機構(gòu)。國家級的海洋特別保護區(qū)設(shè)立專門的管理機構(gòu)進行管理，省級的海洋特別保護區(qū)由相應(yīng)的地方海洋行政主管，主管部門比較單一。

3.有海洋環(huán)保項目資金對保護區(qū)活動進行資助。《浙江省海洋環(huán)保項目與資金管理辦法》中規(guī)定省財政設(shè)立海洋環(huán)保補助資金，補助對象包括：各級海洋行政主管部門、從事海洋環(huán)境保護事業(yè)的單位、海洋保護區(qū)管理機構(gòu)。

4.保護類型多元化、層次化。浙江省建立起了國家級和地方級的海洋特別保護區(qū)，保護方式也比較多樣，包括資源保護區(qū)、增殖放流區(qū)、生態(tài)養(yǎng)殖區(qū)、生態(tài)旅游風景區(qū)等。

（二）浙江省海洋特別保護區(qū)的不足

浙江省的海洋特別保護區(qū)建設(shè)和管理盡管已經(jīng)走在全國的前列，但是實踐中仍然存在各種問題。

1.保護區(qū)管理缺乏資金。然有海洋環(huán)保項目資金的保障，但是國家級海洋特別保護區(qū)由國家財政直接撥款，保護力度比省級海洋保護區(qū)的力度大很多。海洋保護區(qū)與陸地保護區(qū)不同，對基礎(chǔ)設(shè)施、科研水平要求相對較高。資金投入不足會直接影響保護區(qū)的日常工作[3]。

2.沿岸海域的保護力度不夠。從上文的統(tǒng)計資料可以看出，目前浙江省的海洋特別保護區(qū)大多保護海島及周邊的海域，而像其他的同樣生態(tài)環(huán)境比較脆弱的地方，例如海岸、海灣、濱海濕地、入海海口等地方同樣需要政府進行保護，浙江省在這些區(qū)域的保護力度明顯不夠。

3.內(nèi)部管理機制欠完善。雖然從總體上看各級保護區(qū)都有比較單一的主管機關(guān)，但是基于中國行政管理的分散性，保護區(qū)的內(nèi)部管理機制還不完善。比如普陀中街山列島海洋特別保護區(qū)雖然建立了管理局，但是管理局與地方政府部門的關(guān)系協(xié)調(diào)問題在實踐中問題不斷。再比如保護區(qū)的旅游開發(fā)主要由旅游部門管理，這樣保護區(qū)肯定會牽涉好幾個部門。多部門管理必然會導(dǎo)致利益紛爭。

4.海洋管理人才的缺乏。這不僅是浙江省的問題，也是全國性的問題。由于海洋特別保護區(qū)大多遠離陸地，條件比較艱苦，對管理人員的專業(yè)素質(zhì)要求又很高，因而這方面的人才培養(yǎng)比較困難。海洋保護區(qū)管理人才的缺失導(dǎo)致管理者管理方式、管理思維不科學(xué)，阻礙了海洋特別保護區(qū)發(fā)揮其應(yīng)有的功能，甚至導(dǎo)致實踐中出現(xiàn)建而不管的問題。

5.保護區(qū)的建設(shè)和管理與當?shù)鼐用竦年P(guān)系。雖然浙江省普陀中街山列島海洋特別保護區(qū)吸收當?shù)鼐用駞⑴c保護區(qū)的監(jiān)察，但是當?shù)毓妳⑴c的程度以及方式很單一，并沒有真正發(fā)揮公眾參與制度應(yīng)該具備的作用。

三、優(yōu)化浙江海洋特別保護區(qū)的建議

海洋特別保護區(qū)的建設(shè)，可以有效地解決經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護之間的矛盾。因而完善海洋特別保護區(qū)制度現(xiàn)實意義很重大，因此針對上文分析的問題，筆者提出以下建議：

1.優(yōu)化海洋特別保護區(qū)的管理模式。中國行政管理的分散性在短時期內(nèi)無法改變，那么只能尋找體制之外的管理參與者來優(yōu)化管理模式。例如在海洋特別保護區(qū)的管理中可以也必須吸收公眾和社會團體的支持和參與。公眾參與可以加強海洋特別保護區(qū)管理活動中各個對象對其價值和特性的理解，還能提供一個有益的協(xié)商和協(xié)調(diào)，并最終把政府不同部門的工作集合起來，更好地平衡海洋經(jīng)濟—生態(tài)之間的矛盾[5]。

2.加強對保護區(qū)的定期檢測，積極建設(shè)數(shù)字海洋工程。通過對保護區(qū)的定期檢測可以了解保護區(qū)內(nèi)海洋生物多樣性和資源分布狀況，可以為生物多樣性保護和資源的可持續(xù)開發(fā)提供科學(xué)依據(jù)，有利于下一步科學(xué)管理保護區(qū)，實現(xiàn)保護區(qū)的可持續(xù)發(fā)展[2]。積極建設(shè)數(shù)字海洋工程可以向公眾宣傳海洋方面的情況，有利于提高公眾的海洋環(huán)保意識。

3.注重海洋特別保護區(qū)相關(guān)人才培養(yǎng)。發(fā)展海洋經(jīng)濟離不開人才。海洋管理人才可以為保護區(qū)的又快又好發(fā)展提供智力支持。建議浙江海洋學(xué)院可以設(shè)立相應(yīng)的專業(yè)，招收本科生并大力發(fā)展海洋方面的職業(yè)技術(shù)教育，有利于短期內(nèi)解決海洋管理人才缺乏的難題。當然只有提高公民的海洋環(huán)保意義，才能更好地解決人才建設(shè)的困境。

四、結(jié)束語

綜上所述，筆者認為，海洋特別保護區(qū)是解決發(fā)展海洋經(jīng)濟和保護海洋環(huán)境的有效途徑，完善海洋特別保護區(qū)的建設(shè)和管理有著重要的現(xiàn)實意義。浙江省是一個發(fā)展海洋經(jīng)濟大省，要想持續(xù)發(fā)展海洋經(jīng)濟必須保護好海洋環(huán)境。浙江省在海洋保護方面的建設(shè)已經(jīng)走在全國的前列，但仍然有很多問題。在現(xiàn)有制度上，只有完善海洋保護區(qū)的管理模式，重視海洋人才的建設(shè)才能促進海洋資源的可持續(xù)利用，也才能更好的發(fā)展海洋經(jīng)濟，建設(shè)生態(tài)型海洋經(jīng)濟，使浙江省早日躋身海洋經(jīng)濟強省的隊伍。

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[責任編輯 陳鳳雪]