政府在構建油地和諧關系中的責任與角色問題研究

摘 要：石油企業與資源所在地地方關系（簡稱油地關系）的和諧發展，有利于整個社會的和諧發展。但是，搞好油地關系建設并不容易。主要從政府的角度，闡述了中央政府和地方政府在構建油地和諧關系中應當承擔的責任和履行的角色。中央政府應該在出臺和完善相關法律法規、改革管理體制和調整政策以及協調重大沖突等方面積極作為，地方政府應該成為發展和諧油地關系的倡導者、油地關系和諧發展的建設者以及石油企業與當地人民群眾溝通的組織者和協調者。

關鍵詞：油地關系；和諧發展；政府角色

中圖分類號：C93 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）09-0183-03

石油企業與油氣資源所在地的關系（簡稱油地關系）是社會關系的重要組成部分，油地關系和諧是社會和諧的重要內容。政府作為社會秩序的締造者和維護者，在油地關系和諧發展中擔負著重要責任[1]。油地關系的和諧發展，從微觀層次講，有利于石油企業獲得良好的外部經營環境，有利于地方經濟社會的快速發展，有利于當地人民群眾生產生活水平的提高；從宏觀層面講，有利于提高中國石油天然氣能源的自給能力和保障水平，有利于整個社會的和諧發展[2]。但是，由于油地關系的和諧發展涉及到石油企業、中央政府和地方政府以及當地人民群眾等多個社會主體，因此，搞好油地關系建設并不容易[3~5]。本文主要從政府的角度，闡述中央政府和地方政府在構建油地和諧關系中應當承擔的責任和履行的角色，尤其是油氣資源所在地的地方政府的責任和角色。

一、油地關系發展中政府的責任

探討油地關系和諧發展中政府的責任，首要的是探討地方政府（即油氣資源所在地的地方政府）在油地關系協調中的責任，但是，在本文研究的過程中，我們發現，油地關系發展中所面臨的許多問題，尤其是深層次問題，光靠石油企業和地方政府雙方是不能從根上解決的，必須由中央政府出面進行協調和解決。因此，我們這里探討的“政府的責任”不僅包括地方政府，還包括中央政府，但重點在地方政府。

1.油地關系發展中中央政府的責任。中央政府雖然不是油地關系建設的直接參與者，但由于油地關系中的一些矛盾涉及到中央政府，只有中央政府采取適當的措施才能從根本上解決這些矛盾。此外，油地關系的雙方即作為國有特大型企業的石油企業和油氣資源所在地的地方政府的“上級領導”實際上都是中央政府（見圖1）。

圖1 中央政府與地方政府和石油企業的關系

圖中顯示了石油企業、地方政府和中央政府三方的關系。地方政府是政府系統的重要組成部分，是中央政府職能的延伸，中央政府授權地方政府管理當地的經濟和社會；石油企業作為中央企業的投資方主要是中央政府，國家是國家石油公司最大的股東，中國石油、中國石化和中國海油三大國家石油公司開發油氣資源的企業行為在某種程度上是代表國家的一種企業行為。國有石油企業在很大程度上是受國家控制的，國務院國有資產監督管理委員會是中國三大國有石油企業的主管部門，國有石油企業的使命不僅僅是賺取利潤，為國家創造財富，還擔負著維護國家能源安全尤其是油氣安全和滿足國民經濟和社會發展對石油天然氣的需求的重要使命；石油企業不僅承擔著重要的經濟責任，而且，還承擔著重要的政治責任和社會責任。因此，地方政府和石油企業看似不同利益的組織主體，但從本質上講卻是一個整體，即都聯系在管理整個國家經濟社會事務的中央政府這個有機體上。

從上頁圖1可以看出，油地關系的協調，除了需要石油企業和地方政府的共同努力外，國家的代表——中央政府也要適度參與進來，解決一些宏觀政策法規方面的問題以及一些光靠石油企業和地方政府根本不可能解決的問題。

我們認為，中央政府在油地關系協調發展中應該盡到以下責任：一是制定和出臺石油企業和地方政府在油氣勘探開發中相關法規，明確雙方的權利和義務，使油地關系的發展以及相關問題的處理有法可依。盡管《中華人民共和國礦產資源法》和《石油天然氣管道保護條例》這兩部法律法規中已有類似的規定，但還不夠完善和系統。二是適當改革現行管理體制，使油氣資源所在地地方的經濟社會發展能夠更多地獲益于石油企業在當地進行的油氣資源開發，減少石油企業與地方的矛盾。比如，國家對石油企業征收的特別收益金（俗稱“暴利稅”）應該提取一部分返給資源所在地的地方政府，緩解當地財政緊張狀況，解決被征地農民的就業保障問題，提高油區的經濟社會發展水平；國家應該允許地方政府和當地社會資本與石油企業聯合，開發一些石油企業至今不愿開發的難找難采低滲和采收率低下的“低品位”油氣資源，這一方面可以緩解油氣資源開發資金不足的局面，另一方面有利于地方政府和社會資本分享油氣資源開發的收益。三是協調處理油地相關的重大事故和沖突。如果地方的經濟社會發展與石油企業的生產經營發生嚴重分歧，產生重大事故和沖突，中央政府要及時出面協調處理，防止事故和沖突的擴大化和進一步升級。

2.油地關系發展中地方政府的責任。眾所周知，油氣資源所在地的地方政府作為油地關系的重要主體，在油地關系協調發展中承擔著責無旁貸的重要責任。從全國的情況來看，油地關系和諧的地方，當地的各級政府盡職盡責，為石油企業提供了十分良好的經營環境和高效優質的公共服務，比如，為明確和落實地方政府在油地關系建設中的責任，山東省專門成立了省油區工作領導小組和省油區工作辦公室，并由省委常委、副省長擔任省油區工作領導小組組長，各地區和縣市也建立了相應的油地關系協調機構。由于有專門機構落實責任，該省油地關系發展勢頭良好，油區秩序持續穩定，油地關系和諧融洽，油地雙方共謀發展[6]。新疆維吾爾自治區為了彌補地方政府宏觀管理石油天然氣產業的這個組織結構缺口，就在自治區人民政府內組建“自治區石油天然氣產業發展領導小組”，并且抽調了幾位精通宏觀經濟管理、熟悉財稅政策業務的同志組成該領導小組的工作辦公室[7]。相反，油地關系緊張的地方，當地政府尤其是直接面對石油企業的基層政府，只顧本地區利益，不但沒有為石油企業提供合格的經營環境和公共服務，甚至為了當地利益而置石油企業的合法權益不顧，為油氣勘探開發活動設置各種障礙，縱容當地部分群眾阻撓油氣生產建設，縱容不法分子破壞與油氣田設備設施，給石油企業的生產經營帶來巨大的負面影響[8]。

在當今市場經濟條件下，在知識經濟時代和經濟全球化以及加入WTO的背景下，建立責任政府、服務政府、法制政府和誠信政府是大勢所趨和歷史的必然。從公共管理的角度看，地方政府為石油企業提供良好的經營環境和條件支持不是對石油企業的恩賜，而是自己的職責所在和分內之事，是地方政府顧大局、識大體的重要表現。石油企業代表國家進行油氣資源開發，承擔了應盡的經濟責任、政治責任和社會責任，為國家和社會的發展作出了巨大貢獻；石油企業在地方照章納稅、承擔力所能及的社會責任，保障高油價條件下地方油品供應，穩定當地市場秩序和社會大局；石油企業的公共事務管理部門承擔的社區管理服務和基地穩定責任實際上為地方政府減輕了不少負擔。油氣勘探開發建設屬于國家重點建設，地方政府和老百姓都應該服從國家大局，積極支持油氣勘探開發建設。

目前，1996年經全國人大修正的《中華人民共和國礦產資源法》和2001年國務院新頒布的《石油天然氣管道保護條例》，規定了地方政府有支持石油企業進行油氣資源勘探開發的職責和義務，地方政府應當認真履行法律法規規定的義務。《中華人民共和國礦產資源法》第3條規定，礦產資源屬于國家所有，由國務院行使國家對礦產資源的所有權。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞礦產資源，各級人民政府必須加強礦產資源的保護工作[9]。《石油天然氣管道保護條例》明確規定，石油天然氣管道是重要的基礎設施，受法律保護，任何單位和個人不得侵占、破壞、盜竊、哄搶。新修訂的條例進一步強化了管道企業及管道設施沿線地方人民政府保護管道設施安全的義務和責任。該條例第6條強調，管道設施沿線地方各級人民政府，應當對沿線群眾進行有關管道設施安全保護的宣傳教育，并負責協調解決有關管道設施巡查、維修和事故搶修的臨時用地、用工等事項；第7條指出，管道設施沿線地方各級人民政府，應當加強對管道設施保護工作的組織領導，采取有效措施，保證管道設施安全，及時組織有關部門制止、查處本行政區域內發生的侵占、破壞、盜竊、哄搶管道設施和管道輸送的石油、天然氣以及其他危害管道設施安全的行為[10]。由此可見，地方政府為石油企業的經營管理提供良好的外部環境條件是其履行法律法規規定的應盡的責任和義務。

二、政府在油地關系協調中正確定位

許多理論研究和現實情況都表明，當前，中國各級政府尤其是地方政府在政府職能的設定與履行過程中，還存在著“越位”、“錯位”和“缺位”的“三位”現象，政府與市場、政府與企業、政府與社會的關系仍未能理順[11]。在完善社會主義市場經濟體制和全面建設小康社會的進程中，在推進油地關系和諧發展的進程中，如何科學合理地定位地方政府職能是當前政府改革和職能轉變的一個重點問題。

公共管理理論的觀點認為，政府職能的角色定位涉及政府在經濟領域中的角色定位以及在公共服務中的角色定位。在經濟領域中的角色定位要求政府通過體制機制創新和完善政策，為激發市場主體的積極性、創造性營造良好的制度和政策環境，從“積極的經濟主體”到“制度保障者、市場環境締造者和公正仲裁者”的重心轉移；在社會職能中的角色定位要求政府重點在擴大就業、維護勞動者合法權益、加大收入分配調節力度、健全社會保障體系、加大扶貧工作力度、擴大城鄉居民消費、社會主義新農村建設和促進區域協調發展等方面發揮積極作用，合理平衡“慈父”與“組織協調者”角色以及“授魚者”與“授漁者”角色；在公共服務中的角色定位要求政府面向人民日益增長的需求，一視同仁地增加或完善基本的公共服務，如基礎教育、醫療衛生、社會治安、良好生態環境等，合理平衡公共服務的“安排者”和“生產者”角色。上述公共管理理論觀點為油地關系和諧發展中政府的正確定位提供了重要的理論基礎[12]。

1.中央政府在油地關系協調中正確定位。結合前文討論的中央政府在油地關系協調中的責任，我們認為，中央政府在油地關系協調中的正確定位是：油地關系法律法規和政策的提供者以及重大事故沖突的協調者。也就是說，中央政府一般不直接參與油地關系的建設，但要為石油企業和地方關系的和諧發展提供科學合理的政策法規環境以及有利于石油企業和地方協調發展的管理體制；當油地關系發展出現嚴重問題時，也要及時介入處理。

2.地方政府在油地關系協調中正確定位。根據前文的地方政府在油地關系協調中的責任，我們認為，地方政府在油地關系協調中的正確定位是發展和諧油地關系的倡導者、油地關系和諧發展的建設者以及石油企業與當地人民群眾溝通的組織者和協調者。首先，作為發展和諧油地關系的倡導者，地方政府要高度重視油地關系的和諧發展，積極宣傳油地關系建設的重大意義，宣講油氣資源開發對地方經濟社會發展的作用，宣傳石油企業為當地所作的重大貢獻，讓當地各界理解、認可和接納石油企業。其次，作為油地關系和諧發展的建設者，地方各級政府要認真貫徹落實《中華人民共和國礦產資源法》和《石油天然氣管道保護條例》中的相關規定，積極承擔和履行法定的責任和義務，以求真務實的態度積極投身油地關系建設，在工作理念確立、組織機構設置、工作人員配置、運行經費落實、協調制度機制制定、管理措施落實等方面認真做好工作，盡最大努力為石油企業的生產經營提供良好的周邊環境和條件支持。油氣資源豐富的各級地方政府要專門建立協調處理油地關系的領導機構和工作部門，明確職責，建立制度，并聯合石油企業的相關領導機構和工作部門開展油地關系建設；各級地方政府的主管領導要經常主動深入油區氣區檢查指導工作，及時了解油氣勘探開發建設中需要地方協調解決的問題，并提出解決問題的辦法。最后，作為石油企業與當地人民群眾溝通的組織者和協調者，地方政府要搭建石油企業與當地農戶和群眾以及企業溝通的平臺和橋梁，組織一些公關活動，邀請石油企業參加，使石油企業能夠更好地與地方的各界組織和人士溝通，從而使石油企業與當地經濟和社會融為一體。當石油企業與當地群眾和企業發生沖突時，地方政府要站在公正的立場上，實事求是地進行協調和處理，切實維護石油企業的合法權益，制止違法行為，掃除油氣開發過程中的各種障礙。地方政府要大力加強農民和當地居民的教育，宣講石油企業的油氣開發對當地經濟社會發展的貢獻，讓老百姓理解和支持石油企業的勘探開發活動。

三、結束語

油地關系問題涉及到石油企業、中央政府和地方政府以及當地人民群眾等多個社會主體。油地關系的和諧發展，政府作為油地關系的重要主體和整個社會秩序的管理者負有不可推卸的責任，尤其是油氣資源所在的地方政府，應該從系統理念出發，以維護國家和社會的整體利益為最高宗旨，認清自己應該承擔的基本責任，積極履行相應的社會關系角色，成為發展和諧油地關系的倡導者、油地關系和諧發展的建設者以及石油企業與當地人民群眾溝通的組織者和協調者。

參考文獻：

[1] 胡錦濤.在省部級主要領導干部提高構建社會主義和諧社會能力專題研討班上的講話[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/newscenter/2005-06/26/content_3138887.htm，2005-02-19.

[2] 李志剛，魏斌.石油企業構建和諧油地關系的問題與對策[J].管理科學文摘，2008，(3):40-41.

[3] 楊寧，殷耀，劉軍.西部能源開發困局 央企地方沖突升級[J].發展，2005，(8):39-40.

[4] 齊世森.維護油田治安環境之我見[J].管理科學文摘，2005，(1):60-61.

[5] 徐博.破解油地關系困境[J].中國石油石化，2006，(1):28-29.

[6] 山東省人民政府.山東省油區工作領導小組成員單位工作職責[EB/OL].http://www.sdsyqb.com/ReadNews.asp?NewsID=718，2007-01-23.

[7] 新疆自治區人民政府.關于調整自治區石油石化發展領導小組成員的通知[EB/OL]. http://www.haolawyer.com/law/view_97536.html，2004-09-07.

[8] 許金國.論油田生產經營區域環境的優化[J].勝利油田黨校學報，2000，(1):46-48.

[9] 中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會.中華人民共和國礦產資源法[EB/OL]. http://www.people.com.cn/zgrdxw/faguiku/gy/ F34-1120.html，1996-09-09.

[10] 中華人民共和國國務院.石油天然氣管道保護條例[EB/OL]. http://www.hld.gov.cn/government/ShowArticle.asp?ArticleID=10766，2001-08-02.

[11] 孫英劍，郭云華.以服務為總綱 推動地方政府職能轉變[C].中國行政管理學會2004年年會暨“政府社會管理與公共服務”論文集，2004:854-859.

[12] 冉清文.轉型時期中國政府職能問題研究[D].天津:天津大學政府管理學院，2003:15-17.

[責任編輯 王玉妹]