我國重要礦產資源法律保護機制研究

摘 要：構建和完善重要礦產資源法律保護機制的前提和核心內容確定地方政府重要礦產資源產權代表人地位以及代表權限的劃分，同時這也是有效解決我國重要礦產資源產權虛置及“公用地悲劇”問題的重要途徑，我們可以從儲量的多少兩個維度來探討中央與地方重要礦產資源代表權限的劃分。如此，重要礦產資源產權就能在中央和地方之間得到明確的劃定和分配，也使得重要礦產資源產權關系明確，實現重要礦產資源效益最大化以及重要礦產資源得到法律有效保護。

關鍵詞：礦產資源；法律保護；機制；研究

中圖分類號：922.6 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2012）36-0103-02

近幾年以來，圍繞我國稀土礦產資源出口的國際貿易糾紛以及國內對稀土礦產資源開采的整治成為熱點問題之一。2011年國務院通過了《找礦突破戰略行動綱要（2011～2020年）》明確形成一批重要礦產資源戰略接續區，建立重要礦產資源儲備體系，為經濟平穩較快發展提供有力的資源保障和產業支撐。可見，我國也進一步認識到對重要礦產資源的法律保護的緊迫性。當前，地方政府可以在包括重要礦產資源在內的自然資源產權的不明晰和虛置的情況下自由地、最大限度地追求地方經濟利益的最大化，使得“公用地悲劇”在我國的嚴重后果不僅包括有限的資源被過度消耗和浪費，與之伴隨的還有嚴重的環境污染。權利界分清晰能使相關當事人自覺依法辦事、定紛止爭。故本文認為，確定地方政府重要礦產資源產權代表人地位以及代表權限的劃分，是完善重要礦產資源法律機制的前提和核心內容，也是有效解決我國重要礦產資源產權虛置及“公用地悲劇”問題的重要途徑，也使得重要礦產資源產權關系在中央政府與地方政府之間得到明確，實現責、權、利相統一，地方政府在享受礦產資源權利和收益的同時，必須承擔相應的對礦產資源的維護、保護義務和責任，如實現轄區內的礦產資源可持續發展及利用以及環境質量的監管、環境污染的防治等，最終實現對我國重要礦產資源法律保護的目標與宗旨。

一、地方政府國有重要礦產資源產權代表人地位的確定

根據我國行政管理體制，地方政府與中央政府屬于隸屬關系。在我國近幾十年的經濟體制改革進程中，地方政府逐步獲得了經濟發展的自主權，作為一個獨立的地區利益主體的角色日益凸顯，并逐漸成為相對獨立的利益主體。由于地方政府與中央政府在經濟利益上的相對獨立性，以及政府機關法人的獨立性，以致地方政府不能像中央政府那樣，當然的成為自然資源國家所有權的行使者，從此角度來看，地方政府作為自然資源國家所有權和國家利益代表人地位在法律上是處于空白狀態，貌似成為一個既無權利更無義務的局外人。但是，無論從制度層面還是現實角度分析，地方政府卻已經成為包括重要礦產資源在內的自然資源國家所有權的實際使用者和資產受益人，地方政府在享受權利的同時，卻不承擔相應的義務，也缺乏法律制約和監督，以至重要礦產資源被濫用，環境污染問題嚴重，例如近幾年多地在開采稀土礦產資源時，無序開采現象非常突出，濫采濫挖，污染嚴重，由于開采企業眾多，并以低價相互競銷，以致我國雖然占有該資源出口國際市場份額的90%以上，卻無定價權。因此，與其抽象地定義國家所有權，不如直接明確地方政府國有重要礦產資源產權的代表人地位，既實現礦產資源的經濟性和效益性，又實現地方政府的權利和義務的統一，對提高資源效用、減少及防治環境污染具有重要的經濟和社會意義。

同時，此種代表地位的設定并無法律制度層面的障礙。根據我國現行法律，已經明確了中央政府作為行使重要礦產資源國家所有權的代表人，這也為確立地方政府的重要礦產資源產權代表人的法律地位奠定了法律基礎，提供了制度支持。例如，《物權法》第45條第2款規定：“國有財產由國務院代表國家行使所有權；法律另有規定的，依照規定。”《土地管理法》第2條規定：“我國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。全民所有，即國家所有土地的所有權由國務院代表國家行使。”《礦產資源法》第3條第1款規定：“礦產資源屬于國家所有，由國務院行使國家對礦產資源的所有權。地表或者地下的礦產資源的國家所有權，不因其所依附的土地的所有權或者使用權的不同而改變。”此外，草原法、海域使用管理法等法律均明確規定由國務院代表國家行使所有權，故此，我們可以在確定中央政府重要礦產資源所有權代表人地位的基礎上，明確地方政府的代表人地位，為中央與地方關于重要礦產資源代表權限的劃分奠定理論基礎和設定前提。

二、中央與地方重要礦產資源代表權限的劃分

明確中央與地方之間產權劃分，即中央政府和地方政府之間就各自作為代表人所享有的重要礦產資源產權范圍和代表權限的劃分，成為完善我國重要礦產資源產權制度、加強重要礦產資源法律保護機制的基礎和核心問題。當然，這種劃分并不涉及所有權的分配和轉讓，代表權的內涵應限定在占有、使用和收益的范圍之內。

代表權限究竟采用何種方法劃分，劃分的依據是什么，范圍如何確定，是一個很大的課題。限于篇幅，本文建議，拋開對礦產資源的學理分類，我們暫且從儲量的多少兩個維度來初步探討中央政府與地方政府重要礦產資源代表權限的劃分。

（一）從儲量較多的重要礦產資源維度來看

第一，這種資源儲量較多，如煤炭資源，人類利用的數量和速度在一定時期內是可控的，也具有相對長久利用和可持續發展的特征。對此，筆者主張在國家擁有所有權的前提下，可以將其占有權、使用權和收益權直接明確委托或劃分給地方政府。首先，中央政府可以通過行政契約或其他形式，明確地方政府的代表權限和所承擔的責任和義務；其次，通過資源稅或有償轉讓等方式與地方政府形成利益共享機制，抑或以將此類重要礦產資源作為出資條件，中央與地方政府組成資源直接利用主體，如中央與地方政府組建國有企業或控股企業，共同履行出資人職責，共同享受出資人權益。

第二，基于“公用地悲劇”的考慮，為防止地方政府對資源開發、利用行為的短期化，出現過度利用和浪費資源，我們認為必須保持代表地位的長期性和穩定性，解決礦產資源開發中的行為短期化帶來的不良后果。就穩定性而言，可以構建法律層面的制度和機制，明確代表地位和權限的范圍以及權利的內容，如非因法定理由，所有權人不得終止使用權等。就長期性而言，我們可以參照《物權法》第126條關于耕地、草地和林地的承包期限，確定較長的時期，從經濟刺激和市場角度支持、鼓勵地方政府投資于重要礦產資源保護性建設，并以科學發展觀為指導，發展循環經濟，現實經濟和社會的可持續發展；至于資源使用權續展制度，我們可以參照《物權法》第149條關于住宅建設用地使用權續期之規定，根據該法規定，住宅建設用地使用權期滿的，自動續期。非住宅建設用地使用權期間屆滿后的續期，依照法律規定辦理。如此，地方政府代表地位也可以考慮自動續期的問題。這樣，既保證了重要礦產資源所有權人的權益得到實現，又使作為代表人的地方政府的利益追求具有較強的穩定性。

（二）從儲量較少重要礦產資源維度來看

儲量較少重要礦產資源包括貴金屬礦產、稀有金屬礦產、稀土金屬礦產等金屬和非金屬礦藏等儲備量較少、數量有限且又不可再生的重要礦產資源，這些礦產資源對國家的經濟發展和戰略安全具有重要意義。隨著我國近年來經濟的快速發展，儲量較少的重要礦產資源的耗竭速度卻在加快。例如，享有“有色金屬之鄉”美譽的湖南，其鎢、銻、錳、鈾、隱晶質石墨、重晶石等礦產資源在世界上都有著舉足輕重的地位，其中鎢、銻、錳、隱晶質石墨等產量居全國第一，但是開采權基本上由地方政府掌握，且大量的采礦權轉讓給了私營企業和個人。隨著過度開采，儲量消耗嚴重，優勢資源已有隱“憂”。幾種主要優勢礦產的可供程度分別為：鉛可供開采7.8年；鋅可供開采8.5年；銻可供開采4.6年；錫可供開采17年。許多大型骨干礦山因資源不足面臨關閉。湖南現有的13家國有大型有色金屬礦山企業，因資源枯竭已關閉7家，其余幾家也有大量礦工面臨下崗[1]。再如，河南省的十種有色金屬產量一直穩居全國第一，其中氧化鋁和電解鋁，占全國三分之一左右，如今河南鋁土礦的保有儲量，只可滿足河南鋁工業15年的發展需要。20世紀70年代至90年代初，在三門峽小秦嶺探明的400多噸黃金儲量，使河南黃金產量連續28年全國第二之后，以2011年27噸的年產量計算，僅能維持5年生產需要。而承擔河南黃金三分之二產量的靈寶市，于2010年被國務院列為資源枯竭城市。以2010年為例，我國石油、鐵、銅和鋁的對外依存度分別為54.2%、64.7%、74.6%、52.7%，都超過了50%的安全紅線（西方國家的標準），這表明，當前能、礦資源已經對我國資源安全，乃至國家經濟安全產生威脅[2]。可見，這些儲量較少的具有稀缺性和高價值性的重要礦產資源在我國的現有制度安排下，并沒有實現效益最大化，國家作為所有權人也沒有因此而獲利，還已然產生了耗竭加快、浪費嚴重的惡性循環。也就是說，地方政府在開發、利用儲量較少的重要礦產資源時，雖然在短期內增加了地方經濟總體含量，但是其所產生的外部不經濟的程度也極大，現有制度安排是不合理的。地方政府并非此類資源的最佳利用者和受益者。

2006年國務院批準下發的《關于推進國有資本調整和國有企業重組指導意見》規定，關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域包括重要礦產資源保持絕對控制力，實行“國有資本應保持獨資或絕對控股”。由此，筆者主張，由中央政府代表國家對這類資源直接行使使用權和收益權，不再劃分給地方政府；由中央政府設立獨資國有企業，采取壟斷的開發經營的模式。如此，我國方可有效地實現儲量較少的重要礦產資源的效用最大化和可持續發展，減少外部不經濟。

三、結語

基于以上討論，我們一方面要明確地方政府作為重要礦產資源產權代表人地位，其既享受使用權和收益權，又必須履行監督管理重要礦產資源、實現可持續發展的職責；另一方面，在中央政府和地方政府之間作出代表權限的合理劃分，使得重要礦產資源使用權和收益權在兩者之間得到明確的劃定和分配，明確產權關系，最終實現重要礦產資源效益最大化以及得到法律有效保護，當然“公用地悲劇”問題也隨之得到解決，正如魏伊絲所希望的那樣，“人類不能濫用、誤用或扭曲天然資源”[3]。

參考文獻：

[1]歐陽洪亮.礦產大省的資源枯竭之憂[N].瀟湘晨報，2006-01-05.

[2]于孟林.需建立重要礦產資源儲備體系[N].中國能源報，2011-11-07.

[3]Islamic principles for the Conservation of the Natural enviro-

nment 13（IUCN and Saudi Arabia， 1983）.

（責任編輯：石 銀）