農村土地流轉過程中農民權益保護的法律思考

[摘 要]隨著四川省“兩化互動”的快速推進，新型城鎮化、新型工業化所強調的“城鄉統籌、產村相融”進一步突顯了農村土地流轉的重要意義。筆者從保護農民權益的角度出發，結合調研數據和相關案例，對土地流轉過程中農民權益的現狀和存在的法律問題進行了深入的分析，并結合實際提出法律建議。

[關鍵詞]土地流轉 農民權益 現狀 法律問題 法律建議

本文所稱農村土地流轉，即為農村土地承包經營權流轉（下文簡稱土地流轉），是指在土地承包經營權有效存在的基礎條件下，不改變土地所有權性質和農業用途，擁有土地承包經營權的承包方將土地經營權轉讓給其他人或經濟組織的行為。但在土地流轉的過程中，農民權益受到了不同程度的損害。筆者基于綿陽市農村土地流轉過程中農民權益保護的調查，從法律角度出發，對維護農民權益進行探討。

一、土地流轉過程中農民權益保護的現狀

（1）土地流轉市場不完善，農民利益易受到損害

一是土地市場流轉市場還未真正形成。根據調研數據顯示，全市的土地流轉主要是通過政府相關部門牽線搭橋為主，農戶間的自發流轉為輔。二是土地流轉價格體系不完善，土地價格評估還沒有統一的參考標準，流轉價格不一。例如鹽亭縣八角鎮，土地流轉價格由每畝400-600元/年不等，而涪城區關帝鎮則是每畝500-900斤黃谷/年，而黃谷價格以每年政府指導價為準。由于流轉價格混亂，土地流轉價格不能真實地體現土地應有的價值，導致農民的利益受到侵害。

（2）土地流轉程序不規范，農民利益易遭到侵害

一是農戶間土地流轉多是口頭協議，無書面合同。例如涪城區某鄉鎮的一個土地流轉案例，李某因外出務工將自家承包的3.7畝土地出租給張某，僅口頭約定李某每年支付租金3000元，至于租金支付的時間、方式、糧食直補收入分配，農業用水費用承擔等問題都未做約定。后因相關費用支付問題訴至法院。二是部分大宗土地的流轉，農戶雖然與業主簽訂了書面土地流轉合同，但合同文本不規范，內容過于簡單，對流轉雙方權利、義務及違約責任缺乏明確具體的規定，為土地流轉糾紛的產生埋下了隱患。

（3）土地流轉保障制度缺失，農民利益缺乏保障

一是農民合法權益缺乏有效保障。①租金兌現難。據調查，租賃土地的業主（尤其是大宗土地租賃業主）出于對自己經濟利益的考慮，對土地流轉的費用大多采取一年一給付的方式，但農業是一個生產周期長、投入資金周轉慢、受氣候影響大的產業，一旦經營失利，農民的租金難以得到保障。②土地恢復難。土地流轉（特別是集中連片流轉）后，業主大多都會對土地進行田型調整和配套的水利設施建設，這無疑將改變原有農戶土地承包的劃分界線，流轉期滿后很難能按原樣歸還給農戶。

二是農村社會保障制度不完善。在農村，土地仍然具有較強的社會保障和就業功能，因此，一旦離開土地，農民將面臨巨大的社會風險，一是剩余勞動力就業風險，二是生存生計風險。目前失地農民的文化素質、勞動技能和就業能力偏低，流轉后如果不能及時就業，子女教育、父母養老、生病就醫等問題將會很大程度上威脅農民的正常生活。

（4）土地流轉過程中糾紛多，解決難度大

伴著近年來綿陽市土地流轉規模的擴大、面積的增多，因其引發的糾紛也日益增多。據調查，由于土地承包關系變化多、事實認定困難，農村土地流轉行為不規范、部分案件缺乏真實有效的證據，涉及人群多、當事人對立情緒大等因素而導致該類糾紛解決難度大。

二、土地流轉過程中農民權益保護存在的法律問題

（1）土地流轉權利屬性不明確，土地流轉缺乏法律依據

我國相關法律并未明確規定土地承包經營權流轉的權利。如果流轉的是土地所有權，但法律規定土地所有權屬于集體所有，那么農戶根本就無權對土地進行流轉。如果流轉的是承包經營權，農戶雖然可以30年、50年或者更長時間地擁有土地承包經營權，但其并非該項權利的所有者，也無權對土地承包經營權進行流轉。如果流轉的土地的使用權，但《土地承包法》又明確規定農村土地流轉方式中包括轉包，即轉讓承包權，則相互矛盾，這就使得土地的流轉缺乏理論和法律依據。因此農村土地流轉的權利是先天的畸形。

（2）農村土地所有權、承包經營權、土地使用權權能不完整

根據《土地管理法》的相關規定，作為農村土地的所有權者，集體組織既不能買賣農村土地，也無權隨意改變土地的用途；農戶雖然享有土地承包經營權，但并未完整的享有土地占有權、使用權以及收益權等權利；在實際中，代表國家的各級政府則享有對農村土地的最終支配權，這就使得農民對土地享有的權能具有了后天的缺陷。

（3）土地流轉公示方式不確定

一是土地承包經營權的取得公示方式。在《土地承包法》中，第22條規定土地承包合同生效時承包方取得土地承包經營權，但第23條則規定土地承包經營權需要縣級以上人民政府頒發證書確認該項權利，同一法律中對土地承包經營權取得的公示制度分別采取了意思主義和登記生效要件主義。這就使得土地承包經營權取得的公示方式難以確定，在實踐中沒有明確的法律條文可以作為依據。

二是土地承包經營權的流轉的公示方式。《土地承包經營法》第38條，規定采取互換和轉讓方式流轉的，未經縣級以上人民政府登記，不得對抗第三人。這說明對互換和轉讓的土地流轉方式法律采取了登記生效要件主義。但采取轉包或出租等方式流轉，采取哪種公示方式卻未做規定。

（4）土地流轉程序不明確

《民法通則》、《合同法》、《土地管理法》《土地承包法》等相關法律法規都未對土地流轉相關程序及合同做明確規定。農民及基層政府在土地流轉的過程中都沒有可以遵循的具體規定，就導致土地流轉不規范，為土地流轉糾紛埋下了隱患。

三、在土地流轉過程中加強農民權益保護的法律建議

（1）明確農村土地的產權

一是堅持農村土地集體所有制度不變，進一步明確農村土地所有權的享有者。即明確規定是村民小組、村委會或是鄉鎮政府其中哪一個主體來享有土地所有權。二是繼續堅持和穩定農村土地承包經營制，保證農民承包經營權的穩定性、長期性和安全性，從根本上保證農民權益。三是對農戶的承包經營權進行確權，賦予承包經營權更為完整的物權性質。

（2）明確農村土地承包經營權的公示制度

土地承包經營權作為不動產的一種用益物權，應該采取登記生效主義作為其公示制度。一是農戶取得承包經營權，應經過縣級人民政府登記并統一頒發土地承包經營權證書。二是農戶流轉土地承包經營權時，在以轉包、出租、入股等方式流轉時，認定原土地承包關系不變，只需在縣級人民政府登記即可生效；在以轉讓、互換等方式流轉時，原土地承包關系發生變化，在履行登記程序的同時，應對承包經營權證書的內容進行變更，從而保證土地流轉雙方的權利，減少糾紛。

（3）建立完善土地流轉的相關法律法規

一是制定農村土地流轉示范性合同（包括土地承包經營權轉讓、互換、轉包、出租、入股等類型），并將其作為《合同法》有名合同類型之一。二是研究制定《土地承包經營權流轉法》，將散見于黨的政策文件中的土地流轉規定進行細致地梳理，上升為中央立法。同時要進一步細化、規范土地承包經營權流轉的相關表述，明確土地承包經營權流轉程序、雙方權利和義務、相關行政部門的職責（備案、審查、監督等）、救濟途徑（司法、行政、民間等）等內容，使其具有更強的可操作性。

（4）建立完善農村社會保障體系

一是健立完善農村最低生活保障制度、進一步完善農村醫療保險制度、建立農民失業救濟制度，從而全方位保障農民的基本生活，減輕農民對土地的依附性。二是制訂《農村養老保險法》，將其納入社會保障法之中。《農村養老保險法》中要對農村養老的宗旨、性質、形式、種類、保險基金的繳納籌集（堅持個人繳納、集體補助、國家扶持有原則）、管理運營、發放方式等內容進行規定，切實保障農民養老問題。

參考文獻：

[1]王燕妮：“農村土地承包經營權流轉的法制環境探析”，《法制與社會》，2011年第15期。

[2]蔣北辰，王東東：“加強土地流轉中農民權益保護的立法建議”，《安徽農業科學》2011年第39期。

[3]胡正輝：“農村土地流轉制度的構建—農村改革視野下的土地流轉之法律思考”，《經濟縱橫》2011年，第5期。

[4]許小蓮：“農村土地承包經營權流轉根源性問題法律研究”，《重慶科技學院學報》，2010年第21期。

作者簡介：

第一作者：賀海燕 西南科技大學2011級經濟法研究生，

第二作者：張娟 西南科技大學2011級經濟法研究生