我國中小學校長的管理制度構建

目前我國校長管理制度的缺失

現存的校長管理制度存在漏洞：

校長資格制度方面。我國中小學校長的資格制度起步較晚，20世紀90年代，由于教育改革的深入發展，特別是逐步實行校長負責制后，國家才通過一系列文件，對校長資格制度的有關政策做出規定。但是，目前我國校長資格制度還存在著許多問題。例如，由于我國長期實行校長委任制，因此任命后的校長都是先上崗再取得培訓合格證書，導致資格證書的發放變成了一種形式。另外，我國的校長資格證書不是所有的人通過進修和考試都能夠獲得的，而只有被任命為校長的才有資格取得，這種封閉式的考試不利于校長的選拔。

校長任用制度方面。我國校長的任免主要以委任制為主。由教育行政部門和組織人事部門，根據校長任職條件，結合當地實際情況，經一定的民主程序，提出任免對象后進行考察，在廣泛聽取群眾意見的基礎上，提出任免意見。在實施過程中表現出來的弊端主要是：首先，校長任用沒有一個客觀公正的標準。有的直接從黨政機關中抽調人員充任中小學校長，有的由在職教師擔任，沒有形成統一的標準。其次，對各級各類的校長任免部門不統一。有的地方是黨委組織部門任免，有的是政府人事部門任免，有的是教育行政部門任免等。最后，校長任免的程序不夠透明。有的地方任免校長憑上級意志、親疏取人，不能夠做到民主選舉。

校長職責制度方面。在我國，雖然早就提出來實行中小學校長負責制，可是校長在某種程度上還是依附于上級教育行政部門和組織人事部門，根本沒有做到真正的對學校的完全負責，缺少辦學的自主性。

校長評價制度方面。在我國，評價制度是校長管理制度中比較薄弱的環節，還沒有形成系統的評價方案和評價標準。以考核為主要手段的評價方式存在許多弊端。例如，地方黨政和教育行政部門對校長的工作情況了解不夠深入，只是根據對干部的原則，籠統的、一般的要求來考核校長。考核的主要目的在于決定校長的升降、留免、獎懲，忽視校長工作的改進和校長的專業發展。此外，校長考核缺乏制度化、規范化、科學化，考核人員能力水平有待提高。

校長培訓制度方面。改革開放以來，我國出臺了一系列的法規和政策，初步形成了比較完整的中小學校長培訓體系。但是現行的校長培訓制度還存在許多不足之處，校長處于培訓的被動地位，培訓內容脫離實踐和實際需要，實效性不強。

校長晉升制度方面。在校長晉升方面，自從試行校長職級制以來，取得了不小的成績，但是職級制的全面實施還面臨著許多制約因素。例如，對校長職級制的接受程度不同。實施校長職級制主要是在我國經濟比較發達的地區，在這些地區，教育思想觀念更新比較容易，教育的發展有較強的保障。而經濟比較落后的地區，教育觀念相對保守，職級制實行相對困難。再有，校長職級制的評定缺乏科學的依據。如何對校長定級等，如何評價校長在任期內的工作績效，成為校長職級制有待考慮的問題。

管理制度體系不健全：

現存校長管理制度的體系不健全、不完善，尚處于殘缺狀態，己經形成的幾種制度只是整體的校長管理制度中的幾個方面，不少重要的校長管理制度如聘任制度、考核制度、監督制度、薪酬制度、獎懲制度、工作保障制度等，尚處于缺失狀態。關于校長管理政策長期以來沒有實質性的變化。例如，我國中小學校長的管理主要是以1991年6月25日國家教育委員會頒發的《全國中小學校長任職條件和崗位要求（試行）》為依據，校長的資格、選拔、任用條件、考核都是以此為依據，一直以來都沒有什么變化。隨著校長專業化和高等教育大眾化的發展，這些規定的一些內容已經不能適應發展的需求。因此，建立符合時代要求的校長資格、選拔、培訓、評價等制度是非常必要的。

我國校長管理制度體系的構建

校長資格制度。所謂校長資格制度是一種校長專業所特有的專業資格準入制度。在國外，校長有嚴格的資格準入制度，而我國只有比較籠統的任職基本要求，大大減低了校長的專業特征，使許多不具備校長專業知識、能力的人進入校長的隊伍，給以后校長職級制的評審工作帶來很大的困難。針對我國的國情，我們認為，可以從以下幾個方面解決：

開放性的考試制度。在英國，凡是有志成為校長的人，經教師培訓局的能力鑒定合格后，即可被授予“國家校長專業資格證書”，作為參加學校校長選拔的前提條件。而我國的校長資格證書卻只有被任命為校長的才有資格取得，這種封閉性的證書獲取渠道，在一定程度上使校長資格證書的考試形同虛設。為了使校長資格認定工作做到公正、公平、公開，建議實施開放性的校長資格證書考試制度，像律師、會計、教師等那樣的職業資格制度一樣，面向社會考試。凡有志成為校長者，符合規定的基本條件（政治素質、學歷、經驗等），修完校長資格證書所需課程，通過國家舉行的資格考試，都可以向教育行政部門申請校長資格證書。做到先有證，后任用。這種開放性的辦法能夠優化校長隊伍結構，提高校長素質，還能為校長隊伍提供充足的后備力量。

學歷與經驗并重。考取校長資格證書的重要前提條件就是需要被試者有一定的教學、管理經驗及達到相應的學歷要求。所謂“先為師，后為長”，只有具備教學和管理經驗的人，才能做到設身處地的了解學校的基本管理工作和學生的需求。在學歷方面，由于我國各地區經濟發展不均衡，很難要求各地區的校長學歷相持平，各地應該根據自身的發展，由教育行政部門和學校一同設定各自對校長的學歷要求，一般情況下，小學校長要達到本科以上學歷，中學校長到達到碩士以上學歷的最低水平，而且要注意學歷的含金量。

規定資格證書的有效期限：

資格證書等級制。對于資格證書的效力范圍，不同的群體有不同的看法。有些群體認為校長資格證書應該全國有效，這類群體包括校長、教師等；有些群體認為應由國家、省、市（地區）的教育行政部門分別頒發，在相應級別內有效；有些群體認為應由各省級教育行政部門統一頒發，省內有效。在此，本文認為應該像其他類資格證書一樣，以國家標準為校長資格證書設定不同等級，例如人力資源師、會計師等。等級由低到高，難度逐漸加大，如果想要在原有等級基礎上取得更高級別的資格證書，需要在一定工作經驗的基礎上參加考試，考試合格后，授予更高級別的資格證書。教育行政部門及學校在校長招聘時，根據自身發展需要，規定所需應聘者的等級。這樣，雖然各地的經濟、教育水平參差不齊，但可以依據不同等級的資格證書作為評判標準。

資格制度法制化。我國目前的校長資格制度還屬于政策規定，沒有形成正式的制度、法規。而教師資格制度早已寫入有關教育法規，《中華人民共和國義務教育法》第13條規定：“國家建立教師資格考核制度，對合格教師頒發資格證書。”《中華人民共和國教育法》第34條規定：“國家實行教師資格、職務聘任制度。”教育部還頒布了《教師資格條例》。但是，至今關于校長資格制度尚未寫入有關法律。為了使校長資格制度法制化、專業化，建議將其寫入有關教育法規，并制訂《校長資格條例》。

校長聘用制度：

首先應把校長的聘任權力真正轉移到教育行政部門，使選人和用人的權力統一起來。由相應的教育行政管理部門組成校長選拔委員會，委員會由行政領導、教育方面的專家和教師代表等組成，通過面試、答辯等方式來確定候選人。所有參加校長競聘的人選必須具有校長資格證書，然后選拔委員會可以根據考試結果結合所應聘學校的基本情況來確定合適的人選。

其次，在招聘時，應該使用公開招聘、平等競爭、擇優錄取的方式來進行。在出現校長職務空缺或校長任期屆滿而需要重新確定校長人選的時候，應面向社會招聘。同時，引入競爭機制，為那些有能力、有條件的競聘人員提供擔任校長的機會。在選拔中，要講究公平，選擇專業能力強的擇優錄取。

最后，經過層層選拔，被確定為校長的人選應與校方簽訂聘書。在任職期限內，按照聘書約定處理校長與學校之間的權利和義務關系。在聘書中，規定校長的任期，凡是在任期表現出色的校長可得到下一屆的連任資格，決定校長是否連任應重點參考校長在職期間的績效和教職工、家長、學生的意見。聘書還應明確校長的退出制度，提出退出條件。凡是因為不符合專業準則的行為，比如貪污、濫用職權、缺乏管理能力或犯有重大過失者，應自覺或強行退出。

校長使用制度：

明確規定校長的權利和職責。校長使用制借鑒于人力資源招聘中的工作分析，明確規定校長的權利和責任能夠讓校長清楚自己的本職工作，合理劃分權利范圍，更好的處理學校的教學管理及其他事務。同時也能在日后的評價工作中作為評定的依據。一般情況下認為，校長的主要職責是：指揮學校的日常管理工作；制定學校的政策及發展規劃；學校招生；管理教學；管理預算；管理教職員工；定期與學生及家長了解意見和建議；處理外界與學校相關的公共關系；與上級教育行政部門做好溝通。

設立監督委員會。在英國中小學，根據法律規定，每所學校都要設立管理委員會，成員一般是由地方教育行政部門代表、家長代表、教師代表、社區代表和校長等組成。根據學校規模大小，確定委員會的人數，一般為10到20人。學校管理委員會由選舉產生，每四年一屆。它的主要職責是負責學校財政、課程設置、學生規模、教職工管理、校舍建設、每年向全體學生家長報告工作等。在我國，一般家長只與教師溝通，教師與校長和家長溝通，校長與教師和上級教育行政部門溝通，教育行政部門與校長溝通，這樣斷層一樣的溝通渠道不利于直接了解各部分的真實所想，不利于學生的發展和學校的建設。所以，我國可以參照英國，在局部地區試行建立學校監督委員會。以校長管理為主，學校委員會配合監督，定期召開會議，進行日常教學、管理工作的溝通。使教師、家長能夠直接認識上級的方針、政策，學校辦學思路等，校長和教育行政部門也能了解教師和家長的需求。保證教學秩序有條不紊，教學質量不斷提高，學生綜合素質日趨增強，極大程度的發揮監督委員會的作用。

校長培訓制度：

培訓目標的專業化。對校長培訓合理定位，主要體現在培訓目標的專業化制定上。培訓的目標要根據國家經濟、教育發展的迫切需求，除了要求理論上的武裝，還需要提高校長的實際能力和個人素養。各地區也要根據自己的需要制定培訓目標，改變整齊劃一，務虛、僵化的培訓理念。

培訓階段的合理化。在校長的職業生涯中，他們要不斷地建立并完善自己的知識結構，通過培訓促進他們形成完整而系統的知識理論體系。培訓按階段劃分，分為職前培訓和在職培訓。

第一，職前培訓。職前培訓的時間安排在候選人被任命為校長之后，正式上崗之前。其目的是讓校長了解本行業的從業知識和技能，掌握學校的基本情況，樹立正確的職業觀念。它包括解決學校公共關系的能力、處理突發問題的能力、溝通能力以及學習型團隊的建設能力，有利于校長更好地完成從教師或中層管理人員到校長的角色轉變，在校長專業發展過程中具有重要的促進作用。

第二，在職培訓。現階段，我國中小學校長的在職培訓分為提高培訓和骨干校長高級研修兩種形式。提高培訓是面向在職校長進行的以學習新知識、掌握新技能、提高管理能力、研究和交流辦學經驗為主要內容的培訓；骨干校長高級研修是對富有辦學經驗并具有一定理論修養和研究能力的校長進行的旨在培養學校教育教學和管理專家的培訓。在職后的校長培訓中，可根據校長的成長周期理論，制定相應的培訓計劃，例如培訓可分為適應期培訓、成熟期培訓、專業期培訓等。

培訓課程的實用性。國外的校長培訓課程基本上是以專題設置為主，課程及其內容不拘形式，不追求完整的理論體系。“十·五”規劃提出提高培訓以基本專題的形式出現，還規定了主要內容。但不夠詳細。今后我國校長培訓課程設置應突出其針對性及實用性。首先，社會體制的變化引起的學校管理體制的變化，校長的角色不再只是進行學校行政管理和教學管理，還需要培養3A能力（即教育能力、經營能力、管理能力）并了解相關教育法規、心理學、社會學等方面的知識。所以，課程的內容要緊跟時代的腳步，不斷更新觀念，轉化視角。其次，課程的內容可根據校長專業化需要的五個要素，即專業理念、專業倫理、專業知識、專業能力及個人發展需要五個模塊來教授，通過培訓提高校長的專業化水平。最后，培訓的內容要突出信息化、科技化的特點，使校長掌握先進的教學技術，善于引進先進的教學設施，實現現代化教學。

培訓模式的多樣性。所謂模式多樣，就是從以往自上而下的單一、封閉、僵化的培訓模式向多樣性、開放、靈活的培訓模式轉變，轉變以課堂為中心、教材為中心、教師為中心的講授式的培訓方法，采取理論與實際相結合的方法，以解決問題為中心，增加案例分析，情景模擬等校長主體參與的教學模式。這樣，不僅貼近學校管理工作和校長自身發展需要的實際，還能激發校長學習的主動性。

提高培訓師資的能力。要提高培訓質量，培訓的師資力量尤為重要。所以，培訓機構的培訓教師要率先更新觀念、擴展知識、掌握現代信息技術，了解被培訓人員的特點和規律，以先進的理念引導學員，以先進的技術指導培訓工作，從而提高培訓效率。培訓機構的教師應有一定的學歷水平及參與過學校管理的經驗作為基礎。此外，培訓機構要有較好的設施、住宿條件等作為保障。

正確劃分培訓者的層次。我國的校長群體不是整齊劃一的，而是一個多層次、多類型的結合體。例如，按學校層次劃分，有大、中、小學不同層次的校長；按學校屬性劃分，有公立學校校長和私立學校的校長；從校長自身發展層次上劃分，劃分為預備期的校長、適應期的校長、稱職期的校長、成熟期的校長、專業化的校長；在年齡上，又有不同年齡階段的校長。因此，我們不能簡單地從某一種校長存在形態出發，而要從不同層次、不同類型、不同能力、不同年齡的校長實際出發，分層次地提出培訓目標、培訓方法等。

校長激勵制度：

薪酬制度。薪酬是對校長工作付出的肯定。有效的薪酬必須具有公平性，首先要保證外部公平，使得校長薪酬水平與其他兄弟院校持平或更高。其次要保證內部公平，體現內部薪酬體系的縱向區別。最后要保證崗位公平，體現同層次的校長績效工資的差距。針對我國校長薪酬制度中校長工資普遍較低和各等級工資差距不明顯等問題，根據校長職級制的特點提出以下建議：

按地區不同劃分。應給予地方教育行政部門一定的對本隸屬區域校長工資調整的權力，因為各地區的經濟發展和生活水平不同，不能讓全國校長的工資都一個水平，尤其應該調高經濟落后的地區和邊疆地區的工資，以鼓勵廣大優秀校長走到教育最落后的地方去，一定程度上彌補偏遠地區校長的心理落差，追求教育的平衡發展。這樣，可以體現各自的區域特色，適當調整的工資部分可以跟績效工資放在一起，各地區根據自己的實際情況來決定調整的幅度。

按學校級別不同的劃分。因為不同級別學校的校長工作的職責與范圍不同，具備的知識結構和能力水平也不同，所以根據學校級別的區別，應該有一個不同的校長薪酬體系。一般情況下應該是高中校長的薪酬平均水平高于初中校長的薪酬平均水平，初中校長的薪酬平均水平高于小學校長的薪酬平均水平。

按校長等級不同劃分。我國目前正在上海、北京、廣州等地逐步推進校長職級制，所以校長的薪酬也應該與職級制相配套。在上海市關于中小學校長職級制工資的規定中，不同等級之間的薪酬差距過小，不具有區分度。作為校長專業化的一個重大突破——職級制，必須有一定程度的薪酬制度保證為激勵，才能使職級制順利進行，也為薪酬制定提供新的考慮依據。

按績效差別劃分。績效是人力資源理論的重要板塊，績效工資是制定校長工資標準的重要依據。在制定時，要注意實際操作過程中評價績效的標準，要考慮如何比較授課和管理工作的績效制定。因為教師的績效可以根據老師的課時、所帶班級學生成績等評定，可校長一般不授課或者授課量較少，但是瑣碎的管理工作同樣耗費巨大的精力，要是只以課時為標準計算績效的話，對校長來說太欠公平，如果校長的工資還沒有教職工高的話，很難激發校長的工作熱情。因此績效工資必須在校長與教職工之間拉開一定的差距，從而真正體現校長勞動的價值。

晉升制度。合理的晉升制度有利于校長良好的環境下不斷成長與完善，但是目前我國校長以行政級別劃分的方法不利于校長職業的發展。例如，明確的官位等級使教育局職位低的干部難以管理比其級別高的校長；校長按行政級別只能往上提職，卻不能去行政級別低，更需要好的領導的薄弱學校等。而且有的校長到達一定行政級別后會自我膨脹、不思進步，都想去重點學校、級別高的學校，沒人去薄弱學校、偏遠學校，容易形成教育的兩極分化。

所以實行校長職級制作為校長晉升制度是值得推廣的，上海是比較早就試行校長職級制的地區，將中小學校長的級別設置為五級十二等。主要以原國家教委頒發的《全國中小學校長任職條件和崗位要求》作為基本素質要求設置校長職務級別，根據不同職級的任職資格條件提出不同要求。同時，制定校長職級工資系列，使校長的工資與校長的級等相對應。

職級制的實施能對校長產生精神與物質的雙重激勵，使校長提高辦學熱情，端正自己的工作態度，明確自己的奮斗目標。

保障制度。校長的激勵體制還應包含各種福利、社會保障制度，具體表現為補充性工資福利（帶薪休假制度）、保險福利（參加各類保險制度）、退休福利（職業生涯結束后的社會保障制度）和其他個人服務福利（如住房福利、度假福利等）。近年來，各級地方政府為貫徹落實尊師重教的一系列政策，從實際出發，積極采取措施提高教師（包括校長）的地位和待遇，出臺了一整套優待制度，這些制度的建設，極大地激發了校長的工作熱情，解決了校長的后顧之憂，使校長能夠將更多的精力投入自己的工作領域。具體的做法可以從健全住房公積金制度、健全醫療保健制度、健全離退休保險制度為主。但是福利要做到物質形式與非物質形式有機地結合，這樣才能滿足校長的不同需求，發揮校長的最大潛能。

校長評價制度：

評價目的。現代校長評價目的往往是為了決定其免降升留或懲戒褒獎，導致校長評價取向上重“督”輕“導”，或有“督”無“導”。應該將校長評價的基本目的定位在為改進校長的領導工作，進而提高辦學質量上，而不僅僅是單純接受審核的過程。

評價標準。針對不同地區、不同水平的學校設立不同的標準，甚至可以根據學校的發展程度不同設定，這樣能與校長任期時間的業績相協調，它應由任期的總目標與每年的階段性目標組成。因為每個學校的起點不同，因此每位校長的任期責任目標就可能不同，這對處于不同起點學校的校長就具有公平性及挑戰性。

評價內容。在校長評價的內容方面，有學者指出，要重視對校長評價的全面性，不僅要重視學校的辦學條件、辦學水平等有形成績，同時還要評價校長和周圍社區的關系、校長解決問題的能力、校長的辦學理念、學校的辦學特色、聲譽、知識產權的評價等。總的來說，即從“辦學宗旨與辦學效果”、“隊伍建設與學校管理”、“辦學條件”、“教育教學工作”四個方面對學校的現狀進行評價。

評價方法。在評價方法方面，一直到20世紀70年代，美國、英國和德國還普遍使用“評估中心法”對中小學校長進行評價。之后，一些研究者開發了“教師能力測試法”、“校長同事評價法”、“樣本評價法”。英國學者利用“概念圖”評價小學校長的成功與否。我國比較常用的是問卷調查評價法和座談調查評價法，很少使用面談法、觀察法、360度評價法等運用比較少。單一的評價方法不足以證明評價結果，所以，我們應當提倡各種方法并用，發揮各種方法的長處。

評價結果。從人力資源理論上看，校長的評價就是為了其結果的使用，校長評價本身不是目的，考評結果的運用才是目的。除了為人事決策如任用、晉升、提薪、獎勵等提供依據外，還通過向校長及相關人員反饋考評結果，幫助校長改進績效。同時檢查制定的各項政策、制度、目標是否合理。

評價者。實施校長評價的評價者應當來自與學校發展息息相關的各個角色，包括上級教育部門的行政人員、教育專家、有資歷的校長、教師、家長等，還應該采納學生的意見。評價者要經過專門的培訓，具備一定的資格與條件。

影響制度發展的因素

配套體制及制度。學校管理體制包括宏觀體制和微觀體制。宏觀體制是指從中央到地方，各級政府對學校管理體系、管理制度、管理機構及權限劃分；微觀管理體制即學校內部管理體制。校長管理制度要依附于體制的實行，需要根據未來一定時期國家的教育政策、學校的管理體制來制定。

但是，我國卻沒有系統、完整的校長管理制度出臺，只是不連續的、單一的某些制度，缺乏科學性和時效性。校長管理制度的構建缺乏總體藍圖，強調“內改”，忽視“外改”，重“局部”而忽“整體”。強調單項深入，忽視綜合配套，造成了管理上的混亂。并且沒有形成相應行政機構及相應管理體系和評價體系的配套制度改革。校長的各項管理制度是相輔相成的，獨木不成林，校長管理制度需要整個制度環境的輔助。

各地、各校的獨特環境、文化氛圍。我國地域遼闊，受各地不同政治、經濟環境和文化氛圍的影響，各地改革的力度和實施的強度存在一定的差異。目前，就地區之間、校際之間橫向比較，校長管理制度發展還不平衡，改革的力度也存在一定差異。一些地方和學校行動緩慢、新制度的實施始終不動真格，口號大于實際，特別是延伸到縣以下的農村中小學，好多制度形同虛設，想要校長管理制度制定后順利實施，確保校長的專業化發展需要各地的高度執行力。

校長自身理解與配合。制度的順利實施需要校長自身很好的理解制度的目的，不能斷章取義或是鉆制度的空子。例如以前在實行校長負責制過程中，就出現了許多有違改革初衷的問題，有的學校或校長把校長負責制錯誤地理解為“校長說了算”，造成校長大權獨攬，獨斷專行；由于對校長的考核和待遇未與辦學目標掛鉤，出現了校長工作上的短期行為等。所以，當制度制定后，要組織校長學習制度的內容，深入體會，避免片面理解。另外，校長管理制度的制定還要看校長對制度的配合，如果大多數校長都對某一制度表現出強烈的反感，不愿按已有的制度進行工作，那就應該考慮制度到底是否合理。

教職工、家長及學生的意見。教職工、家長及學生對校長管理制度是否贊同也影響其發展，例如，教師及家長、學生是否接受校長采取聘任制；教師對校長的薪酬制度是否有想法等。校長管理制度的構建一定程度上說是為了確保教師專業化；為了學校的教學、管理水平的改善；為了學生能夠綜合發展、全面提高。所以，教職工、家長及學生對校長管理制度的響應也影響著制度的實行與發展，校長制度的構建需要考慮相關團體的意見。

光靠制度管理，至多只是管理表層，而很難對其本源發生影響，要考慮綜合因素以確保校長管理制度在建立后能夠貫徹落實。制度管理求共性，又要因人、因地而異，講究校長管理的藝術，達到校長工作起來不僅用力、用心，更要用智慧。最終，實現校長隊伍的專業化及我國教育事業的蓬勃發展。

（作者楊洋系哈爾濱師范大學教育科學學院教育經濟與管理2010級研究生）

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