“現在的救助制度沒幫對人”

2012年12月末一個寒冷的下午，環球人物雜志記者在中國社科院一間會議室見到了社科院社會學研究所教授唐鈞。64歲的他身穿黑色毛衣，染過的黑發遮不住鬢間隱隱的銀絲。在此之前，他剛剛接受了另一家媒體的采訪，神色略顯疲倦。近期公眾對社會救助持續不斷的關注，多少讓他有些意外。

外界異乎尋常的重視，與這個格外寒冷的冬天有關。入冬后，發生在城市中生活無著流動人員身上的幾樁悲劇，震驚社會。從貴州畢節流浪男孩喪生垃圾箱內，到河南鄭州農民工凍死立交橋下……一系列事件，使社會救助問題成為輿論焦點。

“現在針對流動人口的社會救助制度確實存在問題，”唐鈞開門見山地說，“不從制度上改變，僵局很難破解。”

救助需要“善意的強制”

在上海的救助站調研時，唐鈞發現，救助站里人最多的時候是臨近春節時。因為按照救助管理辦法規定，救助站職責包括：為被救助者購買返鄉火車票，送其回家。所以每到節前，便有一些職業乞丐專門為此來救助站。與此相對應的是，更多真正需要幫助的人卻不懂、不愿去救助站。

現在針對城市流動人員的救助，依據的是《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，而“生活無著的流浪乞討人員”是指“因自身無力解決食宿，無親友投靠，又不享受城市最低生活保障或者農村‘五?！B，正在城市流浪乞討度日的人員”。唐鈞認為，正是“現行救助管理辦法在救助對象的界定上存在偏差”，導致了一系列救助不力的問題。

環球人物雜志：近期出現了多起針對城市流動人口救助不力的事件，您覺得問題出在哪？

唐鈞：現行管理辦法所說的“生活無著的流浪乞討人員”，在實際操作中，幾乎是沒有對象的。現在城市里那些流浪乞討的幾乎是職業乞討人，不能算是“生活無著”。而真正生活無著、需要救助的人，也不是乞討人員。比如說外來務工者，他可能被偷被搶了，或者暫時沒有找到工作，所以經濟困難，他并不是、也不認為自己是“流浪乞討人員”。還有流浪兒童和有精神障礙的流浪者，他們沒有完全的行為能力，也很少會去自愿申請救助。所以，“生活無著的流浪乞討人員”這個說法是很不準確的，現在的救助制度沒幫對人，所以很多問題就出現了。

環球人物雜志：為什么會出現這種界定上的偏差？

唐鈞：在2003年“孫志剛案”之后，收容遣送制度廢除，形成了現在對城市流浪乞討人員的救助管理制度。但是這個制度的形成很倉促，在4個多月內就完成了。而且當時SARS肆虐，緊張凝重的社會氛圍實際上并不適合公眾充分發表意見，媒體確實有很多討論，政府也多次向專家咨詢，但論證得還是不夠充分。

環球人物雜志：那這個制度應該怎么修改？

唐鈞：我認為應該改成“生活無著的流動人員的救助服務辦法”。除了重新明確救助對象之外，還要從“管理”轉變為“服務”。管理，總給人一種居高臨下的感覺。實際上，救助站并不是要對被救助者實施管理，而是給他們提供服務，這些服務是公民應該享受的權利，雙方是平等的關系。出門在外遇到困難向政府尋求幫助，這是一件很正常、很理直氣壯的事。

另外對流浪兒童和有精神障礙的人，我認為還是應該有一定的強制，你可以說是一種“善意的強制”，在該有監護人而實際脫離了監護人的情況下，給他一個監護。現行救助制度指向不明確，又強調不能有任何強制。在實際工作中，救助站的人也很為難。

環球人物雜志：既然需要幫助，救助站也提供救助，為什么有人不愿意去？

唐鈞：原因是多方面的。有些人是不了解，不知道自己有這樣的權利。有些人是擔心被“管理”，怕遭到一些強制性的對待。還有一點，中國人遇到困難，尋求幫助時，有很明顯的順序：首先是家人和親屬，其次是朋友、熟人，再次是單位、社區，最后才是政府。政府的救助站，跟需要幫助的人之間還是有隔閡的。

社會救助是政府應盡的職責

我國的社會救助制度，最初叫“社會救濟”，主要形式是給生活困難的人發放糧食。1954年，憲法頒布使這項制度得以常規化，主要針對城市孤寡老人。在農村，1956年建立的“五?！敝贫妊永m至今。

上世紀90年代，國有企業下崗大潮導致了我國社會救助制度的一次重大變革。1992年，上海建立了第一個城市居民的最低保障制度，2001年，這項制度在全國范圍內實施。2007年，全國性的農村低保也建立起來了。但在唐鈞看來，救助并不是理想的終點?！吧鐣戎⒉荒軒椭忝撠殻罱K還是要就業?！?/p>

環球人物雜志：社會救助只能維持一個人最起碼的生活水平，但這肯定不是一個理想狀態，是否需要一些后續的工作？

唐鈞：從理論上來講，一個人失業一兩周后開始找工作，如果半年沒找到，他的積極性會減退一半；如果1年還沒找到，多少又有些經濟來源，基本上就不再找了。這時候，要有具體的措施來幫助他，從技能到心理上，讓他保持與社會的聯系。

環球人物雜志：但我們常能看到類似于“低保戶在家天天打麻將”這樣的新聞。這是不是說明我們缺乏救助和就業之間的有效銜接？

唐鈞：這個問題就比較復雜了。因為社會救助是民政部門的工作，而扶植就業是人力和社會保障部門的工作，這之間有一個行政界限。比如當初幾千萬人下崗失業，政府的想法是先給一個基本生活，再幫助他們找工作，第一步應該說做到了，但第二步沒有銜接上。

環球人物雜志：有媒體報道，在山東臨沂，當地政府出資辦了“一元錢公寓”，專門提供給外來務工人員。公寓臨近勞務市場，里面有食堂，農民工交上30元錢，就可以住一個月找工作。

唐鈞：這是很好的經驗。這種救助方式指向明確，讓需要幫助的人得到了實惠，政府和被救助者的關系也趨于平等、互利。

環球人物雜志：現在有很多個人或民間組織收養、救助流浪人員的案例。社會救助是不是可以發動全社會的力量？

唐鈞：社會救助是一個專業名詞。它一般是針對貧困人群，建立社會救助制度之后，能保證所有社會成員達到基本的生活水平。這是純粹的政府行為，是政府應盡的職責。個人能夠參與的是公益慈善、法律援助，不是社會救助。民間組織也是如此，政府可以把輔助性工作授權給它來做，但政府必須是主體，要自己出面、出資。

對城市流動人口的關注還不夠

唐鈞出生于上海，20歲時到江西插隊。1980年，他被調到縣民政局工作，一干4年，后來又進入民政管理干部學院學習，開始系統研究社會救助，尤其是農村社保和低保制度。這與唐鈞在農村生活、工作的經歷有很大關系：“我當過農民，后來到了民政局，也一直和窮人打交道，對農村的貧困有切身體會?！?/p>

當時的民政部門是典型的“清水衙門”，經費少，邊緣化。直到上世紀90年代推行低保制度之后，民政工作才越來越受到重視?！?0年最大的變化，就是民政部門現在管的錢多了，能辦事了?！?/p>

對他來說，走上民政工作道路、從事社會救助研究，是自然而然的選擇。“有些需要幫助的人，靠你的工作，讓他的生活狀況起碼有些改善，是很大的成就感?！?/p>

環球人物雜志：社會救助最近成了很熱的一個話題，您認為這是什么原因？

唐鈞：我倒不認為這是個很熱的話題。跟以前相比，它的確引起了關注，但這種關注還不夠。實際上這些城市流動人員平時受到的關注是非常少的，我的博客上關于農民工問題的文章總是點擊率最低。發生了畢節流浪兒童死亡事件，才引起了這么大范圍的關注?？赡苓@陣熱度過去了，政府也追究責任了，有人被撤職，有人受罰，再過兩天就又沒人關注它了。但這些救火式的措施實際上沒有解決真正的問題——救助制度本身的問題。

環球人物雜志：在對流動人員的社會救助上，國外有什么經驗可以借鑒？

唐鈞：比如說在美國，政府投入44億美元用于為流浪者提供可以棲身的住所。日本政府向一些不愿意接受一般經濟救助的流浪者發放藍色的塑料帆布帳篷，被稱為“藍宮”。但國外有些人是把流浪作為生活方式，中國目前很少有這樣的人。

對中國來說，我們首先需要做的是明確政府職責和公民權利。我覺得，我們需要一部《社會救助法》。通過它向大家說明，人貧困的時候是可以向政府求助的——這是公民的權利，也是政府的職責。