縣域政治穩定的認同性基礎

摘要：縣級政府是國家進行統治和治理的基礎，民眾對縣級政府的政治認同關系到整體社會穩定。基于重慶市三個區縣的實證分析發現，民眾的生活滿意度和對縣級政府的信任度較高，對縣級政府的工作滿意度還有待提升。只要繼續改善和提升政府工作績效，維持縣域政治穩定仍然具有相當的民眾認同基礎。但是，民眾傾向于將社會問題歸因為縣級政府的“歸因導向”極易將縣級政府推向社會矛盾的“風口浪尖”。為此，縣級政府仍然需要提升政府公信力以增強民眾的政治認同感。

關鍵詞：縣域政治；政治穩定；政治認同感

中圖分類號：D60

文獻標識碼：A

文章編號：1008-6269（2013）03-0077-05

一、引言

“郡縣治，則天下治；郡縣安，則天下安”。自秦朝設立郡縣制開始，縣一直是我國政治中最為穩定的治理單位。縣級政府不僅是中央與民眾溝通的橋梁和政策上通下達的樞紐，更是國家進行統治和治理的基礎。古今歷史經驗已經充分表明縣域政治在國家治理中的重要性。近些年來，轉型期社會矛盾越來越多，尤其是面臨群體性事件急劇爆發的社會形勢，縣域政治在國家治理中的重要性進一步被強調和凸顯出來。無論是政界還是學界都越來越重視縣域政治問題。

縣域政治的重要性促使學者圍繞這一領域的問題展開了多方面研究。政界的相關舉措成為了學界關注和探討的對象，如“擴權強縣”、“省直管縣”、“縣政改革”等越來越多成為學者們討論的熱門議題。然而，我國近30年來縣政研究主要集中在縣級政權的運行體制、決策過程、行政生態、縣政府職能、縣政改革等問題上。這些研究偏重于對縣域政治制度層面的分析，缺少對縣域政治穩定狀況的實證研究。農村政治穩定、農村政治不穩定原因、農民行動方式以及農村政治穩定形勢整體研判等方面都取得了顯著研究成果，但著眼于縣域政治穩定問題的研究則相對較少。

縣域的范圍包含著大面積的農村地區，甚至主要是以農村為主，因此研究縣域政治穩定問題必然涉及對農村政治穩定的研究。雖然兩者密切相關，但側重點有所不同。近年來爆發的影響較大的群體性事件，比如貴州甕安事件、湖北石首事件、重慶萬州事件、云南孟連事件等均發生在縣域范圍，進一步凸顯了將政治穩定問題放入縣域視野進行研究的必要性。對此，國內農村問題研究著名學者徐勇以群體性事件為例，以“接點政治”為分析框架所做的縣域分析值得關注。他指出，當今社會正處于結構性變革當中，政治體系各部分的“政治應力”更為不平衡，社會矛盾及其集中反映的群體性事件很容易在那些“政治應力”最為脆弱的“接點”部位發生，而政治體系中的縣級政治正是這樣一個脆弱的“接點”。他據此提出“接點政治”的解釋框架來分析農村的群體性事件，以提醒人們應當將政治穩定研究的視野擴展到縣域層面，更加關注縣域政治穩定問題。

二、研究設計

（一）政治穩定的測量

何謂“政治穩定”？張厚安認為，“政治穩定即基本政治制度穩定和具體體制形式的有序變化、政權組織體系的合法化合制度化、政權體系治理社會的大政方針和基本政策的權威性和連續性、政治運行過程和社會組織生活的規范化和有序性”。這一觀點頗能代表目前國內學者對于政治穩定的定義，即從宏觀、政治系統、政治制度的有序性來定義政治穩定。然而，這種宏觀定義較難把握和操作，而且我國當前所暴露出來的不穩定問題更多地是體現在中觀和微觀層面。為此，國內一些學者已經嘗試通過建立一些指標體系來測量政治穩定。如閻耀軍提出了測量社會穩定的四級指標體系，第一級指標是“社會穩定綜合指數”；第二級指標由“生存保障指數”、“經濟支撐指數”、“社會分配指數”、“社會控制指數”、“社會心理指數”和“外部環境指數”構成；第三級指標由12個二級指標的子系統構成；第四級指標由55個更為具體的指標構成。上海《社會穩定指標體系》課題組將社會穩定的指標體系分為社會穩定一般狀態指標、社會穩定突變狀態指標、社會穩定解釋性指標三部分，而每一部分均又包含諸多更為具體的指標。這些指標體系的設計都具有內容廣泛、體系龐雜的特點。這既是優點，也是缺點，因為涵蓋廣闊不可避免地會降低這些指標體系的可操作性。相比之下，筆者更為贊同肖唐鏢教授的觀點，“對農村政治穩定的評判與測量，未必要面面俱到，只要能抓住根本，并具可操作性即可，而其關鍵在于確定核心指標”。這一觀點不僅適用于對農村政治穩定的測量，也適用于對其他層面范圍政治穩定的測量。

筆者認為，對政治穩定的測量可以通過政治體系的有效性和合法性兩方面來把握。政治體系的有效性主要取決于政治體系的制度化水平。根據亨廷頓的觀點，他認為“任何政治體系的制度化程度都可根據它的那些組織和程序所具備的適應性、復雜性、自立性和凝聚性來衡量”，但是要具體測量制度的“適應性、復雜性、自立性和凝聚性，卻很困難。政治體系的合法性則主要來自于社會成員對政治體系的認同。由于縣級政治體系的制度化水平依賴于整個政治體系的制度化水平且難以測量，本文將主要從民眾的政治認同角度來探討縣域的政治穩定問題，即縣域政治穩定的認同性基礎。

（二）研究假設

亨廷頓指出，對穩定的經驗研究一般都用不穩定的標識來衡量穩定性。這些不穩定的標識包括暴力活動、政變、暗殺以及騷亂等。以我國目前的現狀來看，信訪量和群體性事件的發生量最易成為不穩定的標識。誠然，對這些“不穩定的標識”進行統計分析可以成為衡量政治穩定與否的客觀依據，但是這卻不能夠揭示出這些“不穩定的標識”本身出現的原因。測量社會成員對政治體系的認同感可以在某種程度上揭示其原因，而且對政治認同感的測量還能夠為預測和研判未來一定時期內的政治穩定形勢提供依據。

本文有兩個研究假設：1.社會成員對不同層級政府的認同感是分層的。正因為如此，本文單獨研究縣域政治認同感才可行和具有意義。2.政治認同感與社會成員對自身經濟狀況的滿意度、對政府工作的滿意度以及對政府的信任度有關。本文對政治認同感的分析將主要圍繞以上兩方面展開。

（三）數據來源

本文所據以分析的數據來自于西南政法大學肖唐鏢教授主持的中共重慶市委重大委托項目《社會穩定及其預警研究》課題數據庫。該課題組于2010年7月在重慶市的W區、T縣和K縣分別展開了問卷調查，筆者參與了在T縣的調查。本次調查采取隨機分層抽樣的方法，在全市抽取3個區縣，每個區縣抽取3個鄉鎮或街道，每個鄉鎮或街道抽取3個村或居委會。問卷填答均以調查員人戶訪問的方式完成，共獲得有效問卷865份。樣本信息分布如下（見表1）。

三、數據分析與發現

（一）被訪者對目前生活的滿意度

社會成員對自身生活的滿意度會直接影響他們對于政府的評價。調查顯示，關于自己目前生活的滿意度，49.2%的被訪者認為“比較滿意”，25.7%的被訪者認為“一般”，13.3%的被訪者認為“很滿意”，只有12%的被訪者對自己目前的生活感到“非常不滿意”和“較不滿意”。然而，比較被訪者的收入狀況我們會發現，被訪者對生活的滿意度很難從他們的收入狀況來進行充分地解釋。調查表明，46.3%的被訪者家庭“收支相抵”，20.4%的被訪者家庭“略有欠債”，只有27.4%的受訪家庭表示“略有結余”和“大有結余”。可見，大多數被訪者的家庭經濟狀況并不是很好，處于這樣一種經濟狀況的被訪者卻普遍對自身的生活感覺比較滿意，為此需要做進一步的解釋。

在調查當中，筆者曾問及被訪者“為什么對現在的生活感到滿意”？有回答說，“因為跟過去比，現在我們有飯吃了，有衣穿了，不用給地主干活了”。而在被問及“您覺得和外面那些生活過得富裕的人相比，您覺得您的生活怎么樣？”被訪者的回答是，“那肯定是差得遠撒”。當進一步追問，“差得遠那您覺得公平嗎？”被訪者則回答說，“不公平有啥子辦法呢”。有的被訪者的回答也很樂觀，“有錢人也是一日三餐，我們也是一日三餐，每天有吃的就夠了”。這樣的回答在被訪者中較為普遍。調查數據說明，多數被訪者認為現在的家庭收入跟過去相比“上升了一些”（占53.6%）。正是因為被訪者目前的生活狀況與過去相比有所改善或更好了，才使得被訪者感覺目前的生活較為滿意，被訪者也會將自身的收入狀況與外界的生活狀況進行比較，但是與外界的生活狀況相比較的感受顯然要小于將目前的生活狀況與自身過去生活狀況相比較的感受。可見，多數被訪者對目前生活的滿意度主要來自于對過去生活的比較而非對目前收入狀況的認可。

（二）被訪者對縣級政府的信任度

表2顯示，回答“多數時候相信”（占27.8%）和“一貫相信”（占36.2%）區縣政府的被訪者占大多數。被訪者對縣級政府的信任度看似較高，但是與被訪者對中央政府的信任度相比則相距甚遠。表2也表明，被訪者對中央政府的信任度高達88.8%。被訪者對區縣政府的信任度與對中央政府的信任度呈現出較大差異。這與肖唐鏢教授研究所得出的農民對各級政府評價呈現出一種“分層性”結論是一致的，并且他認為農民將基層政府與干部同上層政府“切割”開來，并做出不一樣的評價，在一定程度上卻有助于宏觀政治的穩定。這種分層性評價現象也存在隱憂，將會進一步削弱民眾對基層政府的認同進而削弱基層政府的合法性，最終會有損于宏觀政治穩定。調查還表明，大多數被訪者（占64.1%）認為地方政府在老百姓心中的威望有所下降。

民眾之所以會出現對各級政府信任度的分層性評價，與被訪者對各級政府工作的滿意度有關。被訪者對本地政府“經濟發展”、“政府廉潔”、“環境保護”、“科教文衛”四個方面工作滿意度的評價上，選擇“比較滿意”和“非常滿意”的被訪者不超過50%。其中，對“政府廉潔情況”的評價尤低，選擇“比較滿意”和“非常滿意”的被訪者只有24.5%。相比之下，23.0%和48.9%的被訪者分別認為中央政府使其家庭生活“變好了很多”、“變好了一些”。這樣的評價無疑會增強民眾對中央政府的信任度。從被訪者對政府的信任度和對政府工作的滿意度兩組數據的調查可以看出，政府的績效與政府的合法性呈正相關性。

（三）被訪者的“歸因導向”

基層調查經常會聽到民眾抱怨說“上面的政策是好的，只是讓下面的人搞歪了”。這種看法在老百姓心中普遍存在。筆者將其稱之為“歸因導向”，即民眾將問題的原因指向基層。調查顯示，78.3%的被訪者認為老百姓受苦受氣是因為下面的干部不落實中央的好政策。這進一步證明了這種“歸因導向”的普遍存在。更為具體的“歸因導向”反映在，當被問及“中央政策在哪一級政府或組織開始得不到落實”時，29%和25.3%的被訪者分別回答是在“區縣級”和“鄉鎮級”。這組數據也為我們將政治穩定的研究視野放到縣域來進行考察提供了某種必要性的證明。

這種“歸因導向”有可能源于被訪者對自身經濟狀況的不滿，而將這種不滿歸因于政府工作的不力，也有可能源自地方政府對中央政策執行的扭曲。他們認為基層政府不執行中央政策的感受，也有可能來自于老百姓的切身感受與中央對政策宣傳所形成的強烈反差。上文數據顯現的被訪者對縣級政府的信任度和工作滿意度低于對中央政府的信任度和滿意度可以用來解釋被訪者的“歸因導向”。然而，無論何種原因導致了這種“歸因導向”，甚至這種歸因是否正確都并不重要，因為“對一個集體行為的發生來說，重要的并不是真實而是認知”。在萬州事件和甕安事件中，之所有會有很多非直接利益者的參與，就與這種“歸因導向”所引發的民眾與縣級政府的對立情緒有關。民眾的“歸因導向”首先會在價值或道義判斷上將縣級政府定義為“不好的”、“犯錯的”和“應當承擔責任的”，而恰恰是這種“歸因導向”極容易將縣級政府推向社會矛盾的前沿。

四、結論

綜合上述分析，大多數民眾對目前自身的生活狀況是比較滿意的，對縣級政府信任度也較高，只是對于縣級政府工作的滿意度還有待提升。由此可見，只要繼續改善和提升政府的工作績效，縣域政治穩定的維持仍然具有相當的認同性基礎。然而，通過對被訪者的歸因認識的分析，我們又可以看出其中存在著諸多令人擔憂之處，不得不引起我們的重視。在此，筆者將結合斯梅爾塞的加值理論來結束本文的討論。

斯梅爾塞的加值理論認為，所有集體行為、社會運動和革命的產生都是由以下六個因素共同決定的：結構性誘因、結構性怨恨、一般化信念、觸發性事件、有效動員、社會控制能力的下降。目前，結構性誘因和怨恨在縣域中已經存在，并且會隨著城市化進程的加快而表現得更加明顯。如上文分析，縣域中多數人的生活滿意度來自于目前生活與過去生活的比較，而城市化將使農村和城市更為開放，交流更加頻繁，橫向的生活比較將增多。盡管人們的生活跟過去相比已有較大提高，但如果貧富差距擴大，則由“相對剝奪感”所造成的怨恨將更為普遍。因此，隨著城市化進程的加快，縣域政治的不穩定性因素將進一步增加。

此外，前文所分析的“歸因導向”可以等同于斯梅爾塞所謂的“一般化信念”。在斯梅爾塞看來，“一般化信念”是產生集體行動的重要原因，而且這種“一般化信念”是非理性的。從調查中被訪者的“歸因導向”來看，也很難說清楚到底是什么原因促成了他們的這種歸因認知。盡管多數被訪者會說是因為“下面的干部不落實中央的好政策”，可如果我們一旦接受這一說法，便等于承認被訪者對地方政府的政策執行有充分了解這一前提。實際上，這一前提是不成立的。因為被訪者不可能對地方政府的政策執行有充分的了解。被訪者的這種“歸因”只是他們的感受而非事實。因此，這種“歸因導向”的后果可能會導致形成“中央是好的，地方是壞的”這樣一種普遍印象。這種普遍印象的形成將會是民眾的集體行動動員得以在縣域層面產生的“一般化信念”的來源。

以此觀之，如果社會中“有效的動員”能夠出現或者“社會控制能力下降”，則在縣域發生集體行動的可能性會大增。要防止和減少集體行動發生，除了要提高縣級政府的工作績效外，更為重要的是要提升縣級政府的公信力，增強民眾對縣級政府的政治認同感。要消除老百姓對地方和中央的分層性認識，解決“歸因導向”問題，仍然需要通過不斷改革來提升整體制度績效和民眾政治認同。

責任編輯：林華山