土地利益博弈 大陸開發區政策生變？

在大陸改革開放的進程中，論及開發區，說其「為經濟發展做出了重大貢獻」一點也不為過。在過去的幾十年，開發區是產業發展的重要載體，是區域經濟的重要支撐，是對外開放的重要窗口，也是吸引外商直接投資的重要保障。

而隨著開發區的一輪「野蠻式」瘋長，與土地資源捆綁掛鉤、管理混亂的現狀使得大陸開發區的問題日漸凸顯：以工業園區、產業園、集中區等名義違規設立開發區、隨意圈占土地、擴大開發區面積、擅自出臺優惠政策、低水準重復建設的現象在一些地方出現，甚至屢禁不止，並有愈演愈烈的苗頭和傾向。

在此背景之下， 2012年年底，大陸發改委、國土部和住建部三部委聯合下發通知要求各地開展各類開發區清理整改前期工作。這已是迄今為止第3次對開發區的全國範圍的清理工作，然而，越治理越混亂，卻成了大陸開發區的現狀。

為何大陸開發區建設中會出現這麼多的問題？如何才能從根本上解決這些問題？下一步開發區的發展方向在哪裡？

越理越亂 土地利益催生「山寨」開發區

1993年，國務院曾下文對全國開發區進行過一次清理，但由於措施不得力，效果甚微。2003年，大陸開發區已發展到6860多個，規劃面積達3.9萬平方公里。由於開發區過多過濫，造成大量的重復建設和資源浪費，2003年7月，國務院發文對開發區進行全面徹底的清理整頓。通過清理整頓，大陸開發區數量減少到1568個，減少了77.2%，規劃總面積核減率達74%。清理整頓歷時5年多，期間開發區審批工作全部停止，直到2010年再啟動。而經過兩次全國性的清理整頓後，目前大陸仍保有各級各類開發區2000多個。

多次清理整頓，為何成效不明顯？地方政府為何如此熱衷發展開發區？

中國經濟地理研究會會長陳秀山指出，「通過開發區，特別是較高級別的開發區，地方政府就可以利用其較優惠的政策，吸引更多的投資、企業，為地方的GDP增長提供動力；另外，通過開發區的建立，為當地新興產業形成一個產業聚集區，對企業本身的發展也是一件好事。」

於是，對於各地方政府來說，為了招商引資、發展產業經濟、做大GDP，土地無疑是其發展的首要戰略資源；而開發區或工業區便成為了地方政府施展智慧籠絡土地指標的首要平臺，也是土地違規的重災區。且由於目前各級開發區採取的是審批制，同時，審批權利不統一，這就造成了一個地區除了國家級開發區之外，各省市也會相繼設立省市級開發區，以此類推，也就出現了各個縣、鎮、乃至村級的開發區。很多地方劃了一些土地做工業園，但是又沒有用地指標，很多都是違規的。城市之間同質化的競爭日趨激烈，以攤大餅模式建設開發區，最終導致定位重復、重復建設、產能過剩等問題。

提升門檻 「產城一體」是方向

要從根本上解決開發區良莠不齊，僅僅有規模、數量而沒有品質的現狀，眾多業內人士均認為必須將審批制改為準入制，即如果一個鎮有批準當地設立開發區的權利，那麼往下的村就不應該再擁有設立開發區的審批權。「與此同時，還要改變很多地區實行的『一步到位』的設立模式，實行統一規劃、分期實施、滾動開發。」國家發改委國土開發與地區經濟研究所所長肖金成說，目前開發區管理政出多門，缺乏比較統一的系統、評價、監管的標準，今後必須要實行統一管理。

近期中央多次表態，城鎮化是大陸擴大內需的最大潛力所在。在城鎮化大趨勢的市場背景下，各地一些新區、城市副中心規劃大批量出臺，預計未來將會有大規模新城湧現。

陳秀山指出，開發區要和城鎮化的建設有機地結合起來，協調發展。未來純粹意義上的開發區將越來越少，「開發區、工業園與城市的關係，都是『產城一體』的概念。」

「發展產業新城，要產業先行，切實做到『產城融合』。在產業發展基礎上，逐步推進產業新城，從而實現城鎮化。」同策諮詢研究中心總監張宏偉認為，產業新城作為產業發展的載體，僅僅靠園區發展產業很難做好，因為缺乏居住、生活等配套。「搞城市化，僅僅是做房地產市場開發建一些住宅來吸引人住，沒有產業支撐是不可行的。」他指出，如果產業和新城之間不能夠實現城市、資本、產業與人口的協調發展，不僅僅會造成城市交通負荷加重，也可能最終導致「空城」現象。因此，城鎮化和工業化要同步推進，也就是城鎮化過程中要切實實現「產城融合」，依靠產業的發展支持城市的建設，同時城市的基礎設施配套反過來促進產業結構的升級。