以金融創新推動社會保障體系完善的研究

摘 要：隨著我國社會保障制度建設取得突破性進展，社保體系對金融資產、金融服務產生了多樣化的需求。特別是在我國社會保障體系尚不盡完善的大背景下，基金籌資渠道、基金保值增值、社保統籌層次、社保經辦服務、城鄉二元結構等方面問題仍較突出，亟待尋求社會保障發展的金融“解碼”。這就需要準確把握金融創新與社會保障發展的結合點，通過金融產品創新、投資創新、管理創新、服務模式創新以及體制創新等一系列金融創新路徑逐一解決社保發展的難點問題，進而推動社會保障體制進一步完善。

關鍵字：金融創新；社會保障；社會保障基金

中圖分類號：C913；F832 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2013）03-0055-06

隨著我國社會保障制度改革的不斷深入，社保體系產生了對金融資產、金融服務多樣化的需求。與此同時，作為金融危機的擴展與延伸，歐債危機也引發了眾多學者對于社會保障制度改革的重新思考。可見，社會保障改革已與金融緊密地聯系在一起，理應與金融市場的發展綜合考量。因此，研究金融創新對促進我國社會保障制度的完善和發展具有極其重要的意義。

一、社保完善與金融發展的互動關系

金融與社會保障兩個體系之間的關系是互相融合、協調發展的。建立完善的社會保障制度不僅有利于社會穩定和經濟發展，而且對推動金融市場發展有著十分重要的作用。同樣，一個運行平穩、產品多樣、風險分散的金融市場也為社會保障制度的進一步完善提供了不可替代的基礎性作用。可以說，社保引致金融創新，金融創新進一步促進社保體系完善，如此的良性發展將兩者緊密地聯系在了一起。

（一）社保引領金融市場發展

社會保障對金融市場的投資參與，推動了我國金融市場的快速發展。首先，完善的社會保障制度可以保障社會成員的基本生活，能夠有效化解各種社會矛盾，實現國家的安定和社會的穩定，從而可以為金融市場發展創造良好的社會環境。其次，社會保險基金可以提供穩定的投資資源，其負債期較長，可預見性極大，能提供相當數額的長期資金，是穩定的投資來源，有利于擴大金融市場的規模和改善資金結構。最后，作為金融市場重要的機構投資者，有利于倡導市場長期價值投資理念，有利于引導市場投資行為、改善市場結構和提高市場有效性，有利于推動金融產品創新和風險管理技術提高。

（二）金融反哺社保體系完善

一個運行平穩、產品多樣、風險分散的金融市場為社會保障制度的進一步完善提供了不可替代的基礎性作用。第一，金融機構為參保人員提供保險基金收繳、發放、結算、保管等中介服務，是實現社保資金有效管理的關鍵節點[1]。第二，金融機構是社會保障資金運營管理的核心部門，是社保基金實現保值增值的必然途徑。第三，多層次的金融市場具有較強的風險規避機制，能夠化解和分散管理的風險點，極大的提升社保基金風險管理水平。第四，社會保障發展引致的金融創新也對社會保障體制的進一步完善產生極強的反向激勵，是社會保障體制創新的較強動力。

二、社保發展問題與金融創新機遇

近幾年來，社會保障制度建設取得突破性進展，覆蓋城鄉居民的社會保障體系框架基本形成。但是，也必須清醒地看到，我國社會保障體系還不盡完善，特別在基金缺口與籌資渠道、基金規模與保值增值、覆蓋擴面與統籌層次、需求增加與服務滯后、體制缺陷與歷史重任等方面的問題較為突出，亟待尋求社會保障發展的金融“解碼”。而對金融體系來說，這也是創新發展的歷史性機遇。

（一）基金缺口大而籌資渠道窄

基金缺口與籌資渠道的矛盾主要是指當前我國社保水平低、基金缺口大，而同時存在籌資渠道狹窄，很難提供充足、穩定、可靠的資金來源以提升社保水平、彌補基金缺口的現象。

表1 社會保險基金支出占當年GDP比重

1.基金缺口較大。近幾年來，最低生活保障、醫療保障、養老保險等基本保障制度基本覆蓋全國，各項保障待遇的標準也有大幅度提高，但始終無法掩蓋我國社保總體水平仍然偏低的現實。如表1所示，截止2011年，我國社會保險基金累計支出占GDP比重仍不足4%。即使是全口徑統計的社保支出也遠不足GDP的10%，與發達國家動輒25%以上的水平相比，屬于極低型。與此同時，長期存在的巨大的養老金缺口也在以極快的速度逐年擴大。根據《中國養老金發展報告2011》數據，截至2011年底，全國養老金個人賬戶記賬額2.5萬億元，其中做實賬戶僅2703億元，空賬額從2010年的1.7萬億元上升到2.23萬億。而社保制度征繳擴面的迅速鋪開也加劇著收支缺口增大的風險，這無疑將進一步加重養老金的支付負擔。

2.籌資渠道有限。與之相矛盾的是，當前的社保基金籌資渠道依然面臨較大局限。為了彌補基金缺口，除了財政撥款、企業繳費、個人繳費這三個常規籌資渠道之外，政府在減持國有股、提高征繳率、發行彩票等輔助渠道取得了一定成效，但距填補社保基金的缺口還有很大距離。截至2011年底，財政資金累計撥入4919.79億元，累計轉持境內國有股份1036.22億元、境外國有股份542.79億元，還包括900多億元的彩票公益金[2]。可見，國有股減轉持資金量相對巨大的基金缺口依然杯水車薪，而發行彩票（以及建立社會保障捐贈基金）能夠籌集到的資金數量也是有限的和不穩定的。可以說，現有籌資渠道都存在著這樣那樣的不足，難以彌補社保基金的巨大缺口。

3.金融創新需求。如何拓寬社會保障基金的籌措渠道，實現社會保障基金跨越式增長己成為中國社會保障事業發展進程中的一項關鍵而復雜的任務。在籌資渠道建設方面，金融以增發國債的方式籌集社保基金為很多學者提倡，但政策償債的最終資金來源是稅收，將來債券兌現必定加重后代的經濟負擔。也有學者認為未來不應再對社保基金進行大規模直接投入，而應依靠其自身投資收益來擴大規模。

（二）基金規模大而收益低

基金規模與收益的矛盾主要是指隨著基金滾存余額的不斷擴大，天文數字般的社保基金實現保值增值的壓力也隨之加大，這與當前社保基金投資范圍窄、投資收益低下形成鮮明對比。

1.基金規模迅速擴大。隨著中國社會保障制度的不斷完善，社會保障基金的積累規模快速增長。如表2所示，我國社會保險基金累計結余每年均以20%以上的速度增長，最快可達49%。按照這個增速，可以預計社保基金規模在2012年將突破3萬億元。到2020年，也就是實現覆蓋城鄉目標之后，基金結余甚至將達到10萬億元左右。屆時，如此龐大的基金資產將如同今天的外匯儲備一樣面臨極其嚴峻的保值增值形勢。

2.基金收益明顯偏低。基金積累的內在要求是在有效控制投資風險的前提下，實現效益的最大化。2012年發布的《全國社會保障基金年度報告》數據顯示，基金自2000年成立以來，累計投資收益額2845.93億元，年均投資收益率8.40%，較同一時期2.43%的年均通貨膨脹率高出近6個百分點[3]。但需要注意的是，社保基金會管理基金資產相對五項社保基金累計結余總額的比重不僅較低，而且呈現逐年下降趨勢，至2011年已不足30%（表2所示）。因此，社保基金會管理基金資產收益率并不能代表五項社保基金年均收益率。同時，8.40%的年均投資收益率水分也較大。如表2所示，近十年，社保基金會管理的基金資產當期實現收益率超過8%的年份僅有3年。如果拋開2007年高達38.93%的年收益率，社保基金會管理基金資產年收益率將只有5%左右的水平。這與基金資產保值、增值的目標仍有較大差距。

3.金融創新需求。在社保基金的投資范圍中，國債、股票、基金、金融債及企業債的投資比例低得驚人，僅有3.55%。其余皆為活期和定期存款，投資模式極其單一（見圖1）。雖然我國的社會保障資金管理為保證基金的安全性，結余大部分僅限于存入專業銀行或購買國債。但更為重要的因素是，國內資本市場受制于制度不盡完善和金融工具極不發達等因素，并不能完全滿足社保基金的投資需求[4]。因此，社保基金的投資渠道亟待拓寬，這也將倒逼金融行業進行體制創新。

（三）社會保障實現基本覆蓋但統籌層次低

社會保障覆蓋擴面與統籌層次低的矛盾主要是指社保覆蓋人群的極速膨脹對社保統籌管理帶來巨大挑戰，而當前“碎片化”管理帶來的制度缺失將這一矛盾愈發地凸顯出來。

1.覆蓋人群極速膨脹。按照“十二五”規劃對社保發展提出的要求，城鎮基本養老保險參保人數將極速擴大至8.07億人的水平，較2010年增加4.47億人，相當于翻了一倍還多。其中新農保增加3.47億人，達到4.5億人，基本實現城鄉覆蓋的目標。可以預見的是，覆蓋人群的極速膨脹將對社保統籌管理帶來巨大挑戰。

2.統籌層次低，管理碎片化。目前我國尚未建立起統一的社會保障制度，大部分省市均實行地、市、縣分級管理，呈現“碎片化”狀態[5]。在城市化進程及大量流動人口存在的形勢下，這種管理方式缺乏統一的征收水平、征收比例，進而也阻礙了社保制度公平的宗旨，社會保障基金從籌集這一關口就存在嚴重的問題；同時由于社會保障基金分級管理，呈現出“各唱各的調”的局面。這種管理方式造成地區、部門間難以協調和集中運營，無法發揮資金的規模效應，同時擴大了社會保障資金投資風險。另外，各部門分別設置管理機構，造成機構重置、人員臃腫、效率低、管理成本過大。

3.金融創新需求。當前，碎片化的社保統籌管理體制面臨覆蓋人群極速膨脹所帶來的巨大挑戰。而在公司財務制度、信息披露責任、公司治理平衡等管理方式相類似的金融體系，有著社會保障所急需的管理經驗。而社保體系特有的金融屬性也為借鑒金融管理模式、借助金融創新平臺發展掃除了障礙。

（四）需求增加而服務滯后

需求增加與服務滯后的矛盾主要是指社保體系跨越式發展帶來的社保服務需求劇增與社保服務供給形成的供需矛盾。

1.社保服務需求增加。在我國社保覆蓋面迅速擴大的背景下，作為社會保障事業的主體部分，社會保險的承保對象將不僅局限于國家干部、城鎮企事業單位的職工，而是面向全體社會勞動者。伴隨著社會保險管理服務對象的增加，參保人員的服務需求內容會相應增加，服務要求水平也要相應提高，這無疑加大了經辦機構在五險整合經辦、個人賬戶管理、信息平臺建設等方面的服務難度。同時，規范化、專業化、信息化和標準化的社保建設目標也給我國社保經辦工作提出更新的要求和更高的標準。

2.社保服務滯后。我國社會保障服務尚沒有形成全國統一的服務模式、服務質量標準、服務機構。隨著國民經濟的快速發展，這些問題將愈發凸顯。首先，由于缺乏全國統一的技術標準和標準化管理，相關養老保險關系異地轉移、異地醫療保險費用結算難等問題普遍存在。其次，經辦機構網上服務開通比例較低，省級經辦和地市經辦網上服務開通率分別為64%、44%。經辦能力和服務水平遠與城鄉居民日益提高的社保服務需求和龐大的服務群體不相匹配，導致社會保障管理服務低效率。最后，我國的社會保障經辦能力還比較低，人員、物力、財力等方面還比較缺乏。“十一五”期間，社保經辦機構工作人員編制年均增長4%，同期服務對象年均增長24.7%。工作人員與參保人次的比例，從“十五”期末的1 ∶ 3362上升至“十一五”期末的1 ∶ 6359，遠高于國際平均1 ∶ 2000的水平[6]。

3.金融創新需求。我國社保體系已進入高速建設期，但以支付結算為代表的社會保障服務效率有賴于金融服務手段的創新發展。2011年開始，借助銀行EMV遷移的趨勢，社保金融IC卡發卡規模不斷擴大，加載金融功能的社保卡比例逐步提升，成為實現民生保障與金融發展有效結合的標志性工程。不僅進一步提升銀行保有資金量，而且社保卡的發行成本問題也迎刃而解。更重要的是，社保金融IC卡的發行為社保整合金融資源、統一信息化服務平臺、提高社保服務效率奠定良好的基礎。當然，目前整個社保金融化依然處在建設期，后續真正意義的金融服務功能還未完全體現，未來維護與增值業務開發潛力巨大。

（五）體制缺陷與歷史重任

體制缺陷與歷史重任的矛盾主要是指社會保障已作為擴大內需、穩定增長、轉變經濟增長方式的一種制度安排，而我國長期以來城鄉二元化的管理和發展對社會保障體制及時、高效地完成這一歷史重任形成極大的阻礙。

1.二元結構的體制缺陷。由于我國長期形成的城鄉二元化發展，導致我國目前社會保障制度也呈現明顯的二元化現象。截止2011年末，在五項社會保險的覆蓋范圍中，將農民納入其中并初具規模的僅有新型農村社會養老保險一項（總覆蓋面達到60%），其他四項保險制度的二元結構特征則較為明顯。在《 2011年全國社會保險情況 》中，醫療保險、工傷保險、失業保險、生育保險只字未提農村保險覆蓋情況，僅涉及農民工參保人數等簡單數據。其中，參加城鎮基本醫療保險的農民工人數為4641萬人，占城鎮基本醫療保險總人數的9.8%；參加工傷保險的農民工人數為6828萬人，占參加工傷保險總人數的38.6%；參加失業保險的農民工人數為2391萬人，占參加失業保險總人數的16.7%。僅從這一點來看，就不得不承認我國的社會保障制度建設還相當滯后，城鄉差距依然較大。與此同時，社保體系建設中的諸多現實問題亟待通過城鄉統籌發展來解決。比如，社保管理體制與運行機制的城鄉分割及其帶來的公共資源浪費、行政效率低下、制度風險增加等，都迫切要求通過推進社會保障城鄉統籌發展來化解。

2.轉變發展方式的歷史重任。完善社會保障制度是穩定收支預期的一個重要措施，是促進消費需求和提高消費率的重要條件。社保體系覆蓋面越大，制度越完備，功能越完善，居民未來預期中的不確定性就越低，就越能起到降低居民對未來風險的預期和促進即期消費的作用。社保體系改革進程中要提高其對增長方式轉變的適應性，服務于經濟增長，這既是一個重要課題，也是一個重大挑戰。因此，社保地位已從促進社會和諧的“民生觀點”，轉變為擴大內需、轉變經濟增長方式的制度安排。但正如上文所述，高效的完成這一歷史重任還需要社會保障體系進一步完善制度建設、加強城鄉一體化發展，讓城鄉居民放心消費、敢于消費、善于消費。

3.金融創新需求。城鄉二元體制的慣性依然巨大。其導致的管理分割、政策分割、市場分割等局面亟須改變。但對資源配置本就失衡的農村地區而言，改變絕非易事。金融系統作為資金配置中介，能引導和配置其他資源，對一個地區的發展起著舉足輕重的作用。因此，以金融發展作為先鋒，依靠金融體制創新形成制度突破，清除城鄉發展的資源障礙不僅將成為破解城鄉二元經濟結構的關鍵環節，更為社會保障打破城鄉二元體制奠定良好的制度基礎。

三、金融創新推動社會保障體系完善的五大策略

社會保障體系目前已處于加速建設的關鍵時期。如何化解社保現存矛盾，清除社保發展障礙，推動社保進一步完善，進而加快我國經濟社會增長方式的轉變是當前經濟社會發展最現實的問題。順應這一發展需求，金融業需根植于社會保障體制的現實情況，以金融創新的外部正效應帶動社會保障體制的創新和完善，確保實現國家對社會保障發展的“十二五”規劃目標。

（一）以金融產品創新彌合社保基金缺口

社會保障基金缺口大、籌資渠道窄已使得人們對基金缺口的及時補齊帶有較大疑慮。破解這一難題，不能僅僅著眼于基本社會保險制度內的調整和完善，還應注重借助包括金融創新和金融資源釋放在內的制度外創新。一方面調整、縮小基金缺口，一方面拓寬籌資渠道，形成“開源節流”的資金積累模式。如將現有基本養老保險制度承載的部分功能，納入補充養老保險制度框架內，通過養老金融產品創新來滿足這部分的養老保障需求。不僅可以形成多層次社會保障體系，也對縮小基金缺口意義重大，更是可以長遠激勵金融產品的深化創新，形成社保發展推動金融創新，金融創新反哺社保完善的良性循環。對于基金缺口中央財政補貼不足的部分，需要進一步拓寬社會保障籌資渠道，積極研討包括但不僅限于發行社會保障專項國債在內的金融籌資方式，及早做實個人賬戶資金缺口。做實的個人賬戶資金不會閑置，還可在嚴格管理下，通過金融投資手段創新用于經濟建設，實現保值增值。

（二）以金融投資創新化解社保基金增值難題

解決社保基金低效運作的核心是要解決投資多元化的問題。因此，推動多層次資本市場建設、加快創新金融投資手段是社保基金保值增值的內在要求。一方面要快速、有序地推進我國多層次資本市場建設，不斷創新金融衍生工具，完善資本市場避險機制，為社保基金開拓多元化投資提供安全、穩定、高效的金融市場環境。另一方面，可以借助于資本市場的創新發展手段來實現社會保障金融體系的投資管理模式，比如股指期貨與融資融券業務，社會保障基金可以全面參與，并且不斷加大對股票的投資比重。同時，金融當局也應在市場準入、投資管制等方面根據條件適度放寬，使社會保險基金在促進金融市場建設方面發揮更大作用，形成社會保障與金融市場的良性互動發展。

（三）以金融管理創新助力社保統籌層次提升

覆蓋城鄉的社會保障網已基本建立，但尚沒有形成全國統一的管理模式、管理標準，統籌管理水平仍然較低，存在很大的改善空間。而金融體系，特別是銀行類金融系統，擁有極大的管理制度優勢。不僅有較為完善的財務管理制度、投融資制度、內控監管制度，更在自我完善、創新發展、服務模式等方面擁有成熟的運行機制。因此，借鑒金融系統的管理經驗或者借助全國性的金融平臺，實現社會保障體系管理模式的創新發展，逐步實現全國統一的社會保障制度、統一的投資運行機制、統一的服務管理模式，解決社會保障整個流程各個環節的問題，徹底實現和諧社會對社會保障的要求。

（四）以金融服務模式創新帶動社保服務創新

隨著我國社會保障事業快速發展，覆蓋全面的社會保障體系框架基本建立，社保與金融服務合作創新展現出良好的發展空間。立足民生謀發展，實現市場價值和社會公益價值的結合，這既是金融服務創新的重要來源，也是金融服務創新的根本落腳點。首先，創新金融服務模式。銀行業金融機構應通過深入參與社會保障工作，發現市場機會，實現自身有質量、有內涵的發展。其次，強化合規，保障金融服務安全。合規是可持續發展的生命線，一體化、集成化的金融服務產品，承載了客戶的身份、社保和金融等大量信息，這對合規管理和風險控制提出了新的、更高的要求。社保服務無小事，合規管理是關鍵，相關商業銀行要進一步落實監管制度和內部管理制度，完善保密措施，切實維護客戶信息安全和合法權益。最后，多方聯動，互助合作是創新成功的關鍵。商業銀行通過加強與金融監管部門、社會保障主管部門、地方政府和第三方機構的多方聯動，為實現社保金融服務模式的跨越式發展創造良好的發展環境。

（五）以金融體制創新推進社保城鄉統籌發展

城鄉二元格局的社保體系亟待通過城鄉統籌發展來解決。加強金融體制改革與創新，有序推進城鄉一體化發展，形成制度整合，是社會保障城鄉統籌發展的重要條件。首先，加強農村金融體制改革與創新，重塑農村金融主體。推進農村金融主體多元化發展，改變農村金融制度供給模式，形成與社會保障制度有機結合的金融制度體系。其次，實施差別化的城鄉金融政策、促進城鄉金融協調發展。對農村施行傾斜的政策性金融制度，突破體制障礙，為社會保障城鄉統籌發展創造條件。最后，重視財政與金融政策的協調。在財政政策上，要加大對農村發展的支持力度，建立規范的地區性金融補償制度；在金融政策上，要以政策性金融為主導，鼓勵多種商業性金融為農村社會保障制度發展提供資金支持。

社會保障體制改革與金融創新發展都是當前的經濟熱點話題，兩者結合更是相得益彰。本文僅從金融創新的視角，對社會保障體制現存的五大問題進行初步的研究，后續有待分別展開進行詳細探討。雖然社保發展的五大矛盾由來已久，但與金融融合發展的系統性研究并不多。因此，對社會保障體制發展改革問題深度剖析，并尋求與金融創新發展的有機結合，可以作為后續研究的重點所在。特別是與當前大力發展的普惠金融、民生金融等類似概念相結合，探討社會保障制度改革的金融“解碼”，為社會保障達成“十二五”規劃目標進行有益的研究。

參考文獻：

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責任編輯 莫仲寧