以大部門內的縱向改革促進建設服務型政府

摘 要：在黨的十八大所闡述的中國特色行政體制目標模式中，大部門制和人民滿意的服務型政府是其一體兩面，前者是組織形態，后者是實質內涵。目前改革的關注點集中于大部門制的橫向整合上，而同樣對新體制起重要支撐作用的大部門內縱向改革應當是下一步改革的重要內容。在一定意義上說，縱向改革的成敗嚴重影響到大部門制和服務型政府的效果。因此，應當抓緊以大部門內的縱向改革促進服務型政府的建設。

關鍵詞：大部門制；縱向改革；服務型政府

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2013）03-0006-04

黨的十八大報告在部署今后一個時期行政體制改革任務的時候，明確提出了要建立中國特色社會主義行政體制的目標。這個目標從基本內涵上講就是要建設“人民滿意的服務型政府”，而從行政體制類型上講則應當是大部門制。兩者的結合就是中國行政體制改革的長遠目標模式。它解決了我國行政體制改革最終要建成什么樣的政府的根本問題。其他各項具體的改革內容和要求都是以此為核心，圍繞這個目標模式展開并為其服務的。在實現這個目標模式的過程中，大部門內的縱向決策與執行分開改革具有十分重要的促進作用，是在當前及今后一個時期應當大力探索和推動的一項改革內容。

一、大部門制與服務型政府是行政體制改革目標模式的一體兩面

改革開放30多年來，我國的行政體制改革經過了從以“破”為主要內容向以“立”為主要內容轉變的兩個階段。所謂以“破”為主要內容的階段是指20世紀80-90年代的行政體制改革。它要完成的艱巨任務是逐步將作為計劃經濟體制核心構造部分的傳統行政體制予以破除，解除這個體制對發展生產力的束縛作用，從中釋放出上層建筑對經濟基礎的適應和促進性作用。改革的主要對象是傳統行政體制中政府部門與企業的相互關系，即一方面放松政府對企業的嚴格管制，給企業松綁，還企業以活力。另一方面扭轉企業對政府部門的嚴重依賴性，讓企業成長為自主經營的商品經濟單元。改革具體包括兩個內容，一是改造建筑在傳統政企關系之上的政府職能體系，轉變政府部門對企業從組建到架構設置、內部人事、財務、經營管理、原料和產品購銷直至每一筆貸款的發放與歸還、每一個生產項目的上馬與撤銷等等這些微觀環節的指揮、命令和事無巨細的管控與安排的職能，把政府部門長期充當的企業董事會、總經理兼監事會班子的角色還給企業，將企業從實質上充當的政府部門生產車間的地位提高到真正自主經營的企業地位。二是撤銷履行這些微觀經濟管理職能的政府組織機構，首當其沖的是細分至產業內部的各專業經濟管理部門，例如一輕局、二輕局、紡織工業局、化學工業局等等部門。這一任務名曰“拆廟”。因為不拆除這些實體性的廟堂，政府不合理的微觀管理職能就不可能轉變。所以，從1982年開始至1998年歷次政府機構改革主要都是在完成這種“拆廟”亦即“破”的任務。伴隨這個進程，我國市場導向的改革逐步推進，市場經濟體制的框架基本搭建起來。

但是，“破”始終只是“立”的前奏。行政體制改革不是以破為目的的，而是要在破解傳統行政體制之后建立一個適應中國特色社會主義市場經濟體制的新型行政體制。對于這個體制的未來模樣，從黨的十二大開始歷次黨代會報告都有一些要求或某種程度上的描繪。這些不同的描繪盡管是根據各個不同歷史時期的具體改革任務而提出的，但有逐步向前推進的意蘊在里面。今天回過頭來看20-30年前的行政體制改革，我們也確實發現當年改革的設計者對未來要建成的行政體制的類型并沒有一個清晰的認識，沒有形成一個確定的目標模式。換言之，“破”的任務完成之后，我們究竟要“立”一個什么樣的行政體制，長期沒有歸納成一個簡潔鮮明的類型。例如，1992年黨的十四大報告突出了要下決心改革現行行政管理體制，雖然要求政府要“轉變職能、理順關系、精兵簡政、提高效率”，但尚沒有明確指出改革追求的新體制的內容和類型。1997年黨的十五大報告描述了在精簡專業經濟管理部門后要建立的是“辦事高效、運轉協調、行為規范的行政管理體系”，首次界定了改革所追求的目標體制的內涵。2002年黨的十六大報告又對這個目標體制的內涵進行了新的概括，要求“形成行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制”，但仍然沒有提出一個內涵和外延高度統一、形式和內容兼具的目標體制的概念或者模式。這個目標模式直到2007年黨的十七大報告才第一次清楚描繪出來，這就是大部門體制基礎上的服務型政府。大部門制是這個目標模式的體制形態，服務型政府是這個目標模式的本質內涵。

如果說與計劃經濟體制相適應的是以大量專業經濟主管部門構造起來的行政體制的話，那么與市場經濟初級階段相適應的則是以行業管理部門為基礎構建起來的行政體制。而與較為完善的市場經濟體制相適應的則應當是以大系統管理為特色的大部門制構建起來的行政體制。縱觀當今世界，主要發達市場經濟國家基本上都實行大部門制。這可以視為是一種規律性匹配現象。我國要建成較為完善的市場經濟體制，當然也要配之以大部門行政體制。正如我們不可能在專業經濟主管部門構造起來的行政體制上實行市場經濟一樣，我們也不可能在一般行業管理部門構建起來的行政體制上建成較為成熟完善的市場經濟。這就是我們從體制形態的角度來分析選擇大部門制并與國際潮流接軌的基本原因。

另一方面，從體制內涵的角度來看，計劃經濟式的行政體制就是典型的管制型行政體制，而成熟市場經濟式的行政體制則必定是服務型行政體制。因為成熟市場經濟讓政府回歸自身的基本功能，它劃清了政府與市場、政府與社會的邊界，政府的職能回歸公共服務、市場監管與社會管理，不再集規則制定者和運動員、裁判員于一身。為市場運行和社會生活提供基本秩序和保障服務成為政府的天職。這正是服務型政府的特點。所以，在行政體制改革的目標模式中我們必然選擇黨的十八大報告要求的人民滿意的服務型政府。

然而，如果不實行大部門制，政府的職能和組織機構不能綜合到相應的高度，不能集中到以宏觀戰略管理為重點，它就仍然會沿著無止境的細分方向發展下去，陷于眾多“替民作主”式自我設定的事務藩籬、眾多包含設租性質的行政許可的誘惑陷阱之中不能自拔，服務型政府的愿望最終也會落空。所以，要建成人民滿意的服務型政府，就必須推行大部門制。大部門制與服務型政府是現代政府體制的兩翼，也是我國行政體制改革目標模式的一體兩面，分別從內涵品質和形態結構上相互支撐、相互補充，是改革目標體系的核心內容。

二、大部門制改革的關鍵在于縱向的決策與執行分開

大部門制由縱橫結合的兩個基本內容構成。

一是大規模、高綜合性的政府部門組織結構。從我國改革的順序來說，綜合型大部門需要從傳統行政體制中細化分工的小型、專業化政府部門進行橫向歸并而形成。歸并的原則是職能相近，或相互之間有內在聯系性，或可以在一個大概念下歸入同一個大系統之內。這種歸并是經濟社會發展對政府管理方式變革、職能體系調整和運行機制變化提出的必然要求，否則政府管理就會對經濟社會發展形成巨大阻礙作用，所以它并不同于過去那種主要出于機構精簡需要而進行的捆綁式合并。歸并形成的綜合性大部門可以帶來諸多優勢，例如可以解決因小型部門眾多而造成的職責交叉、宏觀調控與監管不力問題，因部門專業化程度高和目標視野窄而造成的戰略管理力度弱、水平低和決策質量不高的問題，因機構重疊而帶來的管理成本較高和溝通協調困難的問題，因部門相互推諉而執行力相互抵消的問題。部門的歸并整合還可以因為減少了部門數量而優化人員結構，強化監督問責，優化運行機制，等等。

二是由決策和執行適度分開形成的新型政府部門組織機構類型和新的政府管理、運行機制。比較橫向的體制內容來說，這個縱向改革內容更具復雜性、操作難度更高而意義更大，因此是大部門制改革的重點和關鍵。實行大部門制的發達國家和地區一般都采用了不同形式的決策與執行分開模式，表明它不是大部門制中可有可無的內容。而從我國行政體制改革的邏輯順序來說，我們既可以先對小型化部門進行某種程度的橫向歸并，再對其進行縱向決策與執行分開，也可以將二者同時展開。不過，如果要等基本完成橫向歸并之后再嘗試縱向決策執行分開改革，或者根本就不打算推行縱向改革，只合并出大型部門就以為是大部門制了，那么所謂大部門制就不能真正建成，更無法順利運行并發揮出這種體制的獨特作用，反而可能受到這種不到位的大部門制的危害。

將縱向改革視為大部門制的核心和重點內容，是基于如下幾個原因。

其一，黨的十八大報告要求的政府“職能科學”必須在決策執行分開的前提下才能全面實現。改革要求我們應當在形成大部門組織機構的同時對從數個小型部門中歸并起來的各種職能進行整合處理，最終形成大部門內有機統一的新職能體系。原職能的簡單疊加既不是改革追求的效果，也不可能達到有機統一的境界，而必須要對眾多職能進行兩個方面的深度加工。一是刪繁就簡，清除重復交叉，抹掉由部門權力劃分而人為造成的職能邊界，并根據社會發育程度適時將公民個人和社會組織可以自主處理的事項權歸還公民個人和社會，將市場機制可以自行調節的事項處理權還給市場，使政府職能逐漸回歸公共服務和社會管理等公共性職能。二是對大部門內的政府職能按流程原則進行決策與執行的縱向劃分，盡可能將執行性職能交由專業化、高自主性的執行機構，使其發揮出企業和社會組織運營的靈活高效優勢，增強政府管理的效能效率和回應性。決策職能在高度綜合化之后集中于核心決策機構統一行使，擺脫了其與執行職能一體化時嚴重的部門利益誘惑，分化了政府部門封閉式的權力自利循環圈，使其更具公共性和科學性，更多地回歸到追求公平正義的天職上來。如果不將決策職能與執行職能縱向分開，這一效果將不能達到。

其二，黨的十八大報告要求的政府組織“結構優化”必須要在決策與執行分開的基礎上完整實現。部門橫向歸并只是完成了結構優化的一半任務，它使政府部門數量減少，交叉重疊性降低，綜合程度提高。但是，從實踐上看，在歸并形成的大部門中，其內部各機構往往保留著原小部門內設機構的結構形態和職能履行方式，絲毫沒有變化，僅僅是挪了位置而已。這就難免使大部門成為原小型部門內設機構的“大口袋”或收納所，運行機制也沒有實質性變化。這樣的內部組織結構某種程度上說不僅沒有什么優化，反而趨向劣化。改革要求大部門內設立具有獨立自主管理權限的執行機構，其與決策機構分開設置，不再按一般內設廳局或處室模式運行，而是依績效合約自主管理、獨立運行。這樣的組織結構是歐美發達國家和地區大部門制的通行模式，它可以帶來政府組織的新形態，是部門內部結構優化的必然選擇。我國的執行機構模式可以具有中國特色，但獨立自主性的基本屬性不能取消。

其三，黨的十八大報告要求的政府管理“廉潔高效”也需要借助決策與執行分開得以實現。這是因為大部門權力更多更大，更難以從外部進行有效監督，更需要內部的相互制約。從黨的十六大、十七大到十八大三次黨代會的報告都要求決策、執行之間的相互制約，說明這個目標只能建立在決策與執行實質性分開的組織體制基礎之上，即要設立擁有自主管理權限的執行機構，使其與決策機構之間保持適當張力，切斷部門利益的欲望鏈條和實現途徑，二者之間因此存在權力上的制衡性，從而形成內生性監督動力。如果沒有決策與執行分開的體制，大部門內的所有下屬機構就必然要按傳統體制模式百分之百依部門首長指令行事，從而喪失監督動力，全部門、全系統集體腐敗、沉默認可甚至攻守同盟式集體掩蓋腐敗與過錯責任的局面就會反復出現，廉潔高效將無從談起。

三、積極推動大部門內的縱向改革，促進建設服務型政府

從以上所述可以看出，大部門制如果沒有決策與執行分開的體制機制就幾乎等于沒有靈魂，當然也難擔當服務型政府體制形態的重任。正是在這個意義上說，大力推動大部門內部的縱向改革，就是促進建設服務型政府。

推進大部門內的縱向改革首先要解決一個觀念問題。自黨的十六大始提決策、執行與監督既相互制約又相互協調的改革理念以來，海內外輿論就有一種觀點，認為這是中國實行“三權分立”政治制度的前奏，是先在行政系統內部試行小“三權分立”。由于這種觀點觸及到國體、政體這樣的基本政治制度問題，造成了不小的理論誤解，對改革形成了十分不利的輿論環境。事實上行政決策、執行與監督三者的相互制約與相互協調關系是一種管理性分權關系，局限在管理體制問題范圍之內，并且主要是以效率為追求對象的縱向流程性分開關系，與政治制度上三個權力的橫向平行分立在性質、范圍和目的上完全不同。我們應當將二者清楚區分開來，打消思想顧慮。事實上英國在20世紀70年代末80年代初開始推行這項改革時，已經明確將其定性為管理改革，確認其不涉及憲制層面的問題。另一種思想顧慮則是懷疑這項改革的價值，它簡單地從概念出發認為從理論上和實踐上看決策與執行都無法完全分開，或者不能產生分權改革的價值。事實上，發達國家和地區的實踐對此早有驗證。正如特倫斯·丹提斯和阿蘭·佩茲所說：“獨立執行機構這一制度設計擴展到歐洲，就是最有力的明證”[1]。黨的十八大再提要“確保決策權、執行權和監督權既相互制約又相互協調”[2]28，就是要大力推動這項改革。

其次，推動大部門內的縱向改革需要選擇一種合適的決策執行分開方式，最關鍵的問題是要確定一種執行機構的類型，同時確定它與決策機構之間的相互關系模式。執行機構類型包括純政府機構式、半政府機構式、非政府機構式和混合式等幾種。純政府機構式又包括普通部委內設機構式和半獨立內設機構式兩種。半政府機構式包括法定機構等形態。非政府機構式包括企業和社會組織等。對于一個國家和一級政府來說，多種執行機構類型都可以同時選擇使用，從而形成混合執行機構體系。它們和決策機構之間關系類型不同，但共同的一點是都有較高的獨立自主性。我國大部門內的執行機構可以選擇以政府機構內設的半獨立式執行機構為主的混合執行機構體系。這個體系可以在保持政府強大控制力的同時帶來決策與執行分開的體制新優勢。

再次，推行大部門內的縱向改革需要頂層設計，自上而下推動。因為，對于我國來說，這項改革是全新的，且不是如機構精簡那樣易于操作并廣為大眾所理解和接受。所以，頂層設計的必要性就在于它可以避免各種認識混亂、不知所措和推動不力的狀況。當然，這不排除在層級較高的地方政府率先進行探索試驗。黨的十七大以來深圳和順德的試驗各有特點。不過，如果有中央政府部委的率先改革，那么各級地方改革的推行將會更加順利。

最后，我們說大部門內的縱向改革有力地促進服務型政府建設，是因為這項改革有利于政府部門更快速地植入服務型政府的基因。例如，縱向改革能使政府部門更專心致志于公共利益，更少追求自身利益。正是決策與執行的分開使大部門的核心決策機構不再有強烈的動機通過政策制定尋求自身利益，特別是意圖通過更多設立行政許可來設租的欲望得到了遏制。因為決策與執行斷開之后設租者將不能從尋租中受益，因此他們會更多地將注意力集中到政策的合理性、科學性上來。發達國家和地區的理論和實踐表明，在這種情況下，官員的自利動機被壓縮到僅限于設法揮霍預算取得某些個人享受方面，但大規模權錢交易的空間則會越來越小。

同時，服務型政府是有服務效率、有責任擔當的政府，而大部門內的縱向改革將會促進政府部門朝著這個方向邁出更大步伐。決策執行分開后設立的有較高獨立自主權的執行機構以專業化為保證，致力于降低成本和提高公共服務的效率，運用企業化的運營方式，克服傳統官僚制的怠惰習慣，使政府提供的公共服務能夠更快、更高質量地到達服務對象面前。這一點已經在英國等國家得到證明。效率是英國執行局改革的主要訴求。另一方面，在決策執行不分的體制下，政府公共管理責任難以具體落實和追究。在西方國家，政務官和業務官會相互推諉。在我國則會出現決策、執行、監督等各個環節互相扯皮的普遍性現象。但是，隨著決策與執行權力和責任的明確區分，政策制定的責任和政策執行的責任將清楚地劃分開來，扯皮的情況將大大減少，責任認定和追究將比從前更加方便。這樣，落實黨的十八大報告要求的“健全部門職責體系”[2]28也將更有保障，政府部門履行公共服務、社會管理責任的模糊地帶就得到大大壓縮。這正是服務型政府建設所需要的重要前提條件。

參考文獻：

[1]特倫斯·丹提斯，阿蘭·佩茲.憲制中的行政機關——結構、自治與內部控制[M].北京：高等教育出版社，2006：12.

[2]胡錦濤.在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告[M].北京：人民出版社，2012.

責任編輯 張忠友