我國應急管理體制的弊端與優勢

摘 要：從整體意義上來講，我國的應急管理狀況還處于初級階段，國家仍面臨深層次的公共管理安全問題的考驗。相對于經濟發展，應急管理體系嚴重滯后，與發達國家相比仍存在較大差距。本文從應急管理的體制分析入手，試圖將應急管理體制的弊端優勢也客觀地呈現出來。

關鍵詞：應急管理；體制；弊端

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：1673-2596（2013）03-0066-02

人類文明程度、生活質量不斷提高，人類生存系統也越發變得脆弱，突發公共事件的危害性也越發嚴重，突發公共事件應急管理成為管理者必須履行的職責。然而，在相當長的時期內，應急管理的研究與實踐并沒有受到重視，在中國亦是如此[1]。2007年11月，《中華人民共和國突發公共事件應對法》頒布實施及“一案三制”的相繼出臺，確立了“國家建立統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制”。但從整體意義上來講，我國的應急管理發展還處于初級階段。從中央現有的應急管理體制看，當前的應急管理體制呈現高度分割化的特征，每一個部門只應對一個特定的行業或某種特殊的自然災害，缺乏應對各種突發事件的協調機制，這一切都表明目前我國應急管理體制仍有待完善。

一、我國應急管理體制的弊端

1.應急管理主體部門的保護主義

應急資源是一種稀缺資源，半實體性的應急管理機構往往以各行政應急主體根據自身所管轄的突發公共事件的類型來儲備資源，同時通過各種力量來獲得應急資源。在現有應急體制下，資源重復配置現象嚴重，各級政府的配套措施不完善，從而在某種程度上影響了資源的配置效率。但恰恰在資源稀缺的條件下，在各部門為保各自的利益，在危機發生時又不愿意為了其他部門做出“無私的貢獻”[2]。更為嚴重的是，當應急管理機制啟動時，由于部門利益保護以及應急資源普遍呈分散狀態，各部分的溝通阻塞不暢，從而使得資源凝滯，無法得到有效的整合，使得應急效率降低。

2.應急管理權存在惡性濫用與擴張的風險

緊急狀態下政府采取緊急對抗措施在一定程度上來說是正當的，而這種理由也正是應急管理在某些情況下不得不采取損害公民權利的原因。政府行政權力在應急管理中的使用，應當是保障公民權利的重要舉措[3]。也就是說在突發事件發生時，政府為了保全全體公民的基本利益而通過某種特權的形式限制公民的自由與權力，不可避免要對公民某些權利和自由加以限制或剝奪，這種特權的“度”是值得思考的問題。然而，在現有問責與監督缺位的情況下，應急特權很難保證只用于合理應急，如果濫用可能會從根本上侵犯與損壞人民和國家的根本利益，這與應急管理的初衷是背道而馳的。

3.對臨時性的應急管理機構很難實現問責制

通過幾年的實踐，行政問責機制的運行已經取得有目共睹的成效。然而，從政治文明建設、政治體制改革的高度看，應急行政問責尚沒有健全的法治體系，問責仍然有著較強的應急性與隨機性[4]。行政問責對臨時性的應急管理機構很難實施。一方面，臨時性應急管理機構有著較強的時效性，一旦其職責結束，就宣告解散，問責難度隨之加大。另一方面，臨時性的應急機構專業性較差，外聘人員往往流動性較強，缺乏對應急機構和流程的了解，無法較好地完成應急工作。而且，由于突發事件的復雜性，現有的不同行政應急主體之間往往呈現出“界面關系”的模糊狀態。

4.應急管理“實用主義”導向一定程度上沖擊了法治

實用主義的特點在于，把實證主義功利化，強調“生活”、“行動”和“效果”。在現實社會中，實用主義與法治是一對“矛盾共同體”。目前為止，面對突發事件，我國政府多是依靠行政手段來應對危機，在這種方式下，法律對政府應急管理的機構設置，政府及其綜合協調部門在應急管理中的職能地位、權力責任、經費來源以及公民在危機中的權利和義務都難以實施監管，管理帶有明顯的人治和實用主義的色彩，缺少了法律的約束和保障[5]。

二、我國應急管理體制的優勢

1.國家應急預案框架體系與應急法律體系初步成形

從應急預案角度來講，《國家突發公共事件總體應急預案》編制已經基本完成。國家應急預案將突發公共事件分為四大類，分別是自然災害、事故災害、公共衛生事件、社會安全事件。按照事件的影響、是否可控等分為四級，即特別重大、重大、較大和一般。同時，各種專項預案，部門預案等基本覆蓋了我國頻發的各類突發事件的方方面面。1990年以來，國務院相繼頒布了應急管理法律法規及政府規章總計126件，國家應急預案框架體系與應急法律體系初步形成。

2.較靈活的應急資源整合機制優勢

應急管理作為政府的一種綜合性職能，能否靈活地將組織機構、信息渠道、協調網絡、救援隊伍和保障系統等資源整合在一起，決定著應急工作的成敗。所謂整合，就是要調動資源配置，取舍得當，從而獲得整體的優勢。這具體表現在將公安、交警、消防、急救等公共服務部門納入一個統一的指揮調度系統中。從我國目前的應急實踐來看，權威性的協調安排與集中力量辦大事的應急管理理念，使得政府在特大和重大危機事件中能夠協調各方力量，形成了較靈活的資源整合機制。

一方面，我國的應急管理體制是一種具有嚴格約束和問責的科層組織管理體制，具有高度的權威性。官僚制之父韋伯認為，非人格化的嚴格等級制度下的公職人員，要絕對服從組織權威，嚴格執行上級政府的行政命令，從而保證行政工作的正常運轉。正是由于這種模式實施，行政權力高度集中在上一級行政主體，行政命令通過各級行政組織層層落實，不僅快速有效地使得資源整合，更是提升了決策的效率和應對的有效性。另一方面，“集中力量辦大事”式的應急理念，在整合資源方面，既較為靈活又富有效率，適應了我國人口和民族眾多，經濟、社會、文化不發達，區域發展不平衡、傳統文化影響較深的現狀，能夠在公共危機中實現整個社會的動員潛能最大化。

3.較強的協調重大突發事件的能力

任何國家層面的應急管理運行模式，都脫離不了本國的制度環境，并且從根本上反映該制度的特點。宏觀政治環境深刻影響新制度安排的預期成本和利益，決定了新制度供給的能力和意愿，是制度變遷的至關重要的內生因素。中國應急管理運行模式之所以能夠成功應對近年來歷次重大突發事件，其根本原因在于中國是一個社會主義國家[6]。從應急管理實踐的角度來看，社會主義具有集中辦大事的優越性，能在突發公共事件高壓狀態下快速形成巨大的戰斗力和號召力，能有效調動各方資源以及公民的積極性，確保全方位的力量充分參與到應對突發公共事件的過程中去。

中國政府在汶川特大地震的救災與災后重建等突發事件的應對中，采取堅持政府主導、軍民合作、以人為本、科學應對、突出多部門協同配合、全社會廣泛參的具有中國特色的應急管理運行模式。這種政府主導下的多力量合力應對危機模式，有學者形象地稱之為“拳頭模式”，“重拳出擊、戰無不克”。但在這多種力量中，有一種主導力量，這就是由黨、政、軍構成的廣義上的政府。“多力量整合合力應對”，就猶如拳頭由五個手指緊握才有力量，這五個手指代表多種力量，“緊握”意即在應急管理中把多種力量進行有效整合，只有這樣才能集中力量戰勝危機。

4.市民社會的發展壯大

公民社會理論指出，現代民主社會是一個“普遍參與”的社會與公民集合體，只有在“普遍參與”的過程中，現代性的思維才能逐漸養成。隨著社會的發展與公民整體素質的提高，公民對于應急管理的迫切性及相應意識都逐步提高。公民通過“普遍參與”從而暢通政治參與與表達的渠道，對國家和政府行政施加影響，從而間接地促進了應急管理的完善。另外，公共權力的民主化和契約化要求高效率、高質量的公共服務能力和保障良好執行力的公共管理體制，這就促使地方政府不斷提高公信力，增強社會凝聚力，從而使應急管理應急權的“正當性”進一步加強。人民群眾的民主法制意識不斷增強，政治參與的積極性不斷提高，對發展社會主義民主政治和落實依法治國基本方針提出了新的要求[7]。

——————————

參考文獻：

〔1〕鐘開斌.風險治理與政府應急管理流程優化[M].北京大學出版社，2011.97.

〔2〕道格拉斯·C.諾思.制度、制度變遷與經濟績效[M].上海人民出版社，2008.134.

〔3〕許文惠，張成福.危機狀態下的政府管理[M].中國人民大學出版社，1997.123.

〔4〕遲福林.警鐘——中國：SARS危機與制度變革[M].民主與建設出版社，2003.56.

〔5〕閻良，翟昆.社會危機事件處理的理論與實踐[M].中共中央黨校出版社，2003.67.

〔6〕李經中.政治危機管理[J].中國城市出版社，2003.

〔7〕李院林，陳國權.大部門體制改革的實質與突破[J].中國行政管理，2009，（1）：24.

（責任編輯 王文江）