西疇縣林地保護利用現狀及對策

摘 要：從西疇縣林地保護利用現狀入手，分析了林地保護利用中存在的林地保護與利用矛盾突出、對林業的重要性認識不足、需要統一規劃管理、林業管理體制與機制有待進一步完善、商品林地經營水平依然不高等問題，提出了林地分級保護、森林分類區劃、林地用途管制的對策措施。

關鍵詞：西疇縣；林地保護利用；現狀；問題與對策

中圖分類號 F307.2 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2013）04-13-02

森林是陸地生態系統的主體，林地是森林資源的重要組成部分，是森林和林木生長的載體，是森林資源管理的核心。林地作為特殊的土地類型，是林業生產建設最基本的生產要素。林地是林業發展的基礎，加強對林地的保護和利用，是保障國土安全，提高森林生態效益和經濟效益的前提[1]。林地保護利用是森林資源管理的重要內容之一[2]。編制林地保護利用規劃，是《森林法》的原則要求，是加速林業觀念轉變，實現林業生態建設和林業產業建設協調發展，保障經濟社會可持續發展的需要[3]。西疇縣制定林地保護利用規劃，是為了認真貫徹落實國務院批復的《全國林地保護利用規劃綱要2010—2020年》精神，根據西疇縣林地和森林資源狀況，結合西疇縣社會、經濟與生態需求，制定未來10a的林地保護利用戰略，確定西疇縣林地保護利用的目標任務，優化全縣林地資源配置，實現林地的有效保護和合理利用，使西疇縣林地的主體功能布局合理，林地結構得到優化，林地利用率穩步提高，林地可持續利用得到增強，生物多樣性得到有效保護，生態系統更加穩定，森林資源利用更加集約高效，對構建社會主義和諧社會，推進社會主義新農村建設都有十分重要的意義[4]。

1 西疇縣林地保護利用現狀

1.1 規劃基準年林地資源現狀 以西疇縣2005年開展的森林資源規劃設計調查成果為基礎，結合集體林權制度改革、公益林修編、工程征占用林地、造林成效檢查驗收等成果資料及其它會影響地類變化的調查設計圖件或文字資料，以最新衛星影像為底圖開展林地落界，對全縣森林資源數據進行更新和修正，得到規劃基準年的林地資源狀況。

西疇縣規劃基準年的林地資源狀況為：土地總面積149 237.0hm2，其中：林業用地面積84 700.0hm2，占全縣土地總面積的56.76%；非林業用地面積64 537.0hm2，占全縣土地總面積的43.24%。

林業用地按地類劃分為有林地、疏林地、灌木林地、未成林地、苗圃地、無立木林地、宜林地、輔助生產林地8類，林業用地面積84 700.0hm2，有林地面積44 961.0hm2，占林業用地面積的53.08%；疏林地面積653.0hm2，占0.77%；灌木林地面積23 982.0hm2，占28.31%；未成林造林地面積6 351.0hm2，占7.50%；苗圃地面積24.0hm2；無立木林地面積1 718.0hm2，占2.03%；宜林地面積7 011.0hm2，占8.30%。

1.2 森林分類經營區劃 林地類別劃分按省人民政府批準的比例進行全縣控制，即生態公益林地比例占48.26%，商品林地比例占51.74%。林地類別劃分結果，生態公益林地面積為40 880.0hm2，商品林地面積為43 820.0hm2。

生態公益林地分為重點公益林地和一般公益林地，全縣重點公益林地面積為37 413.3hm2，其中防護林33 586.7hm2，特用林3 826.7hm2；一般公益林地面積為3 466.7hm2，均為防護林。

商品林地分為重點商品林地和一般商品林地，全縣重點商品林地面積為23 400.0hm2，均為用材林；一般商品林地面積為20 420.0hm2，其中用材林6 704.5hm2，經濟林2 681.8hm2，薪炭林4 022.7hm2，其他林地7 011.0hm2。

2 存在問題

2.1 項目建設對林地需求量大，保護與利用的矛盾日趨突出 近年來，西疇縣城鎮化、工業化發展十分迅猛，各項建設處于快速發展階段。工業園區、城鎮、道路、旅游等建設項目用地需求量日益增大。由于西疇耕地資源十分有限，需要林地承擔經濟建設與社會發展的供地責任。而全縣林地中，受地理環境、生態區位重要性等用地條件的限制，可供建設項目征用的林地面積較少。因此，林地既要承擔滿足人們日益增長的生態需求任務，又要承擔滿足經濟社會發展用地需求的任務，林地保護與利用的矛盾日趨突出。

2.2 部分干群對發展林業的重要性認識不足 西疇縣屬邊疆少數民族聚居的地區，山區群眾的林地保護意識普遍不高，林業法制觀念不強，部分干部群眾對發展林業的重要性認識不足、重視不夠，不能正確處理資源保護與開發利用的關系，局部生態環境惡化的趨勢尚未得到有效遏制。過度開墾和不合理的采伐方式等，造成水土流失、地力退化等生態問題在一些地方不同程度地存在，局部地區生態惡化的趨勢仍未得到有效遏制。將影響到“生態立州”和全省建設“森林云南”等各級戰略目標的實現。

2.3 林地保護利用需要統一規劃管理 長期以來，由于只注重管理、不注重基礎性工作，西疇一直沒有編制過林地保護利用規劃，致使林地管理無法做到統籌規劃、科學管理，定量控制、定額管理，突出重點、強化效益。由于缺少統一規劃，林地保護利用存在顧此失彼，不合理的征占用林地，破壞森林和野生動植物資源的事件時有發生。隨著西疇縣經濟社會的快速發展、生態縣建設的不斷推進，如何加強依法保護和合理利用林地資源的管理，已成為當地林業主管部門一項十分緊迫的任務。林地資源是不可再生資源，要從源頭抓起，因此，迫切需要統一規劃，依法履行林地資源管理，科學合理地規劃林地保護與利用，保障林業的可持續發展和生態安全，實現生態、社會、經濟效益的有機統一。

2.4 林業管理體制、機制有待進一步完善 到目前為止，西疇的林權制度主體改革已基本完成，但與之相適應的林業管理體制、機制有待進一步建立、健全和完善。林權登記管理、木材及林產品檢驗檢疫、林權抵押貸款、森林資源評估、森林資源收儲、林業科技與法律等方面的服務有待進一步加強。

2.5 商品林地經營水平依然不高 雖然“十一五”期間全縣的林產業得到了長足的發展，林產品供給能力穩步提高，但“大資源小產業”的現狀依然沒有得到根本的改變，森林資源的低價值消耗依然較大。雖然林農從八角、核桃林地經營中獲得了較好收益，但經營方式依然粗放，林農從中獲得的效益不理想，其他商品林地經營水平相對不高，集約化程度較低，林農從森林的經營中獲取的收入依然有限。由于缺乏充足的資金支持，產業和產品結構不合理；缺乏精深加工產品，附加值低；缺乏好的管理技術和制度，林產品的數量和質量難以具備產業規模和競爭優勢，商品林地難以獲得高的經濟產出。

3 林地保護利用對策

按照發展現代林業和建設生態文明的要求，西疇縣應認真落實林地分級保護、森林分類區劃，嚴格實行用途管制，切實保護好現有的森林資源，有效補充林地數量，引導節約使用林地，確保林地資源穩步增長。

3.1 林地分級保護

3.1.1 林地劃分分級 林地分級管理，主要是考慮林業本身的特殊性。林業具有生產周期長、破壞容易恢復難的特點，森林資源的形成是一個在不斷消耗中積累的漫長過程。林地分級綜合考慮了生態脆弱性、生態區位重要性、林地生產力等因素，同時充分利用西疇縣現有的國家和地方公益林區劃界定成果，結合國家林業重點建設，將西疇縣林地科學劃分為Ⅰ級、Ⅱ級、Ⅲ級、Ⅳ級4個保護等級。

考慮到西疇縣生態公益林區劃的實際情況，將生態環境脆弱、生態區位地段特別重要的小橋溝國家級自然保護區劃定為Ⅰ級保護林地，將現有的國家、省級公益林劃定為Ⅱ級保護林地，將現有的重點商品林劃定為Ⅲ級保護林地，將現有的一般商品林劃定為Ⅳ級保護林地。

3.1.2 林地分級保護措施共分4級，分別敘述如下：

Ⅰ級保護管理措施：實行全面封禁保護，禁止生產性經營活動，禁止改變林地用途。

Ⅱ級保護管理措施：實施局部封禁管護，鼓勵和引導撫育性管理，改善林分質量和森林健康狀況，禁止商業性采伐。除必需的工程建設占用外，不得以其他任何方式改變林地用途，禁止建設工程占用森林，嚴格控制其他地類。

Ⅲ級保護管理措施：嚴格控制征占用森林，適度保障能源、交通、水利等基礎設施和城鄉建設用地，從嚴控制商業性經營設施建設用地，限制勘查、開采礦藏和其他項目用地。重點商品林地實行集約經營、定向培育。公益林地在確保生態系統健康和活力不受威脅或損害下，允許適度經營和更新采伐。

Ⅳ級保護管理措施：嚴格控制林地非法轉用和逆轉，限制采石取土等用地。推行集約經營、農林復合經營，在法律允許的范圍內合理安排各類生產活動，最大限度地挖掘林地生產力。

3.2 森林分類區劃

3.2.1 生態公益林地規劃 生態公益林地是以維護和改善生態環境、保持生態平衡、保護生物多樣性等滿足人類社會的生態、社會需求和可持續發展為主體功能，主要提供公益性、社會性產品或服務的林地。

（1）按事權劃分。西疇縣公益林地按事權劃分為國家級公益林地和地方公益林地（省級公益林地）。國家級公益林地是指按國家林業局、財政部《國家級公益林區劃界定辦法》和《云南省國家級公益林分級區劃操作細則》區劃界定并經國務院認可的林地。西疇縣國家級公益林地以2011年國家級公益林修編為準，面積為37 413.3hm2，其中國有2 873.8hm2，集體及個人34 539.5hm2，至2020年，西疇縣國家級公益林地保持不變，仍為37 413.3hm2。

省級公益林地是指按《云南省地方公益林管理辦法》規定劃定，并經云南省人民政府同意的林地。西疇縣省級公益林以2011年省級公益林修編為準，面積為3 466.7hm2，其中國有1 257.1hm2，集體及個人2 209.6hm2。至2020年，西疇縣省級公益林應為3 466.7hm2，保持不變。

（2）按重要程度劃分。公益林按重要程度劃分為重點公益林地和一般公益林地。重點公益林地是指生態地位非常重要和生態環境非常脆弱的公益林地，包括國家級公益林地和地方重點公益林地。其中地方重點公益林地是指省級公益林中江河源頭、大中型水庫、自然保護區、高原湖泊和濕地、森林公園、風景名勝古跡、革命紀念地和自然與文化遺產地以及部分縣級政府所在城市面山和飲水工程生態區位中的林地。一般公益林地是指生態地位相對重要和生態環境相對脆弱的公益林地，包括一般省級公益林地、州（市）級公益林地和縣（市、區）級公益林地。

3.2.2 商品林地規劃 商品林地是指按照森林多功能主導利用不同，以發揮經濟效益為主要目的的林地。把立地條件好、采伐和經營利用不會對生態平衡和生物多樣性造成危害的區域的林地，劃定為商品林地。

商品林按重要程度劃分為重點商品林和一般商品林。重點商品林是指集中連片，交通條件、立地條件優越，以經營速生豐產用材林、珍貴用材林和經濟林為主要目的的商品林地。一般商品林是指商品林中除了重點商品林之外的林地。

3.3 林地用途管制 實施林地保護管理監督，就是對西疇縣人民政府及西疇縣林業局依法執行國家有關林地保護和利用的法律、法規，實行組織、協調、控制、監督的管理活動，對于嚴格林地用途管制，控制有林地的逆轉，最終實現改善西疇生態、林業經濟可持續發展等具有十分重要的意義。實施林地用途管制的具體措施如下：

3.3.1 強化林地保護管理與監督 西疇縣正處于全面建設小康社會階段，生態需求已成社會對林業的需求，它與落后的林業生產構成新時期林業的基本矛盾，與森林資源總量不足、分布不均、質量低下構成當前林業的主要矛盾。一方面我們需要調動全社會的積極性，加快造林綠化步伐，這是毫無疑問的。另一方面我們要下大力氣，切實加強現有森林資源、特別是林地資源的保護和管理，促進后備森林資源加快生長，增強森林生態系統的整體功能，增加林產品的有效供給，增加林業職工和農民收入。“皮之不存、毛將焉附”，如果林地都沒有了，還談什么森林資源？從這個意義上講，強化林地保護管理與監督，防止有林地逆轉和林地流失，對增加森林資源數量，提高森林資源質量，具有十分重要的作用。

3.3.2 加大林地保護管理與監督的力度，把林地用途管制制度落到實處 嚴格林地用途管制制度落實情況監督，防止有林地逆轉和林地非法流失。首先要制定《林地保護利用規劃》，開展森林資源規劃設計調查，健全森林資源檔案，真正把發展林業的用地落實到山頭地塊。其次，加強對林地使用、開發、利用和權屬變更情況進行監督檢查，督促縣級林業主管部門及時更新森林資源檔案，并對其準確性進行實地抽查核實，為林地保護管理提供基礎數據。第三，要加強對森林資源流轉的監督，堅決制止并及時依法糾正國有森林資源資產流失和森林遭破壞的現象。第四，繼續抓好林權登記工作的監督，明確權屬，使保護林權權利人的合法權益落到實處。

3.3.3 嚴格征占用林地審核制度，依法規范林地利用行為 工程項目征占用林地的，必須依法辦理審批手續，林業主管部門要認真履行職責，從嚴審核，并按規定收取使用林地森林植被恢復費，確保恢復不少于因占地而損失的森林面積，達到林地總量動態平衡的目標。要加強部門之間的協作配合，充分發揮監督部門的特有作用。西疇縣林業局和云南省森林資源總站要做到主動溝通，提前介入，公開征占用林地審批程序，確保建設項目如期開工。

3.3.4 加大對破壞林地案件的督查力度 第一，西疇縣人民政府要督促西疇林業局對毀林開墾和非法占地行為始終保持強有力的打擊態勢，堅決做到隨起隨剎。第二，加大對違法征占用林地、毀林開墾和林間過度放牧等行為的監督檢查力度。第三，強化林業行政層級監督、人大監督和輿論監督。第四，做好破壞森林資源案件查處結果的跟蹤監督。

參考文獻

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[3]姚賢林，徐鵬. 義烏市林地保護利用規劃技術的探討[J]. 華東森林經理，2010，24（1） ： 47.

[4]云南省林業調查規劃院生態分院. 云南省西疇縣林地保護利用規劃（2010-2020年）[J]. 2011，12.

（責編：陶學軍）