云南震害損失評估與恢復重建規劃主要技術指標
2013-01-01 00:00:00周光全
地震研究 2013年2期
摘要：以2011年3月10日云南盈江5.8級等4組5次地震為主要對象，深入分析災害損失評估和恢復重建規劃編制涉及的地震烈度調查與恢復重建范圍，失去住所人數與災后過渡性安置人數，以及民房、教育、衛生、市政、電力、通信、水利等破壞與恢復重建的規模，探討了相互間的關系，并提出建議，對科學客觀合理評估地震直接災害損失和恢復重建規劃具有一定的參考價值。
關鍵詞：地震災害；直接經濟損失評估；恢復重建；地震烈度；房屋建筑；生命線工程
中圖分類號：P315.941
文獻標識碼：A
文章編號：1000-0666（2013）02-0207-08
0 前言
2011年3月10日12時云南省德宏州盈江縣發生5.8級地震，2012年6月24日15時云南省麗江市寧蒗彝族自治縣、四川省涼山彝族自治州鹽源縣交界發生5.7級地震，2012年9月7日11時云南省昭通市彝良縣發生5.7級地震，12時再次發生5.6級地震，2013年3月3日13時云南省大理州洱源縣發生5.5級地震。地震發生后，云南省地震局立即啟動應急響應，派出專家開展現場調查，以專業人員現場考察圈定地震烈度，通過抽樣調查確定建（構）筑物的破壞比、損失比，從而評估計算破壞程度及經濟損失，形成地震災害直接經濟損失評估報告，具有科學性和快捷性，是省發改委編制規劃的科學依據。
同時，省發改委迅速啟動地震災后恢復重建規劃編制工作。以省地震局地震災害直接經濟損失評估報告為主要依據，參照地震烈度分布、受災范圍、受災人口、各類別經濟損失和直接經濟總損失確定災區恢復重建的范圍、標準以及總規模。規劃編制過程中，省發改委以災區政府及有關部門“進村入戶”現場普查和專項規劃編制為基礎，對口銜接，形成總規劃初稿。反復征求省直有關部門和災區政府意見后，形成最終規劃，提交實施。地震災害直接經濟損失評估報告經過災區政府及有關部門專項普查和核實，具有較高的可行性和合理性。恢復重建規劃經過可行性論證和后期實施檢驗，可以進一步檢驗災評報告的科學性、合理性和有效性。
開展地震災害直接經濟損失評估與災后恢復重建規劃的相關性研究，對于進一步完善災害損失評估技術路線、途徑，提升相關技術，恢復重建規劃的定位、標準及規模都具有極其重要的現實意義。
1 地震烈度分布與恢復重建范圍
1.12011年3月10日盈江5.8級地震
2011年3月10日盈江5.8級地震，涉及中緬兩國，中國境內災區總面積約4180km2，極震區烈度為Ⅷ度。Ⅷ度區面積約70km2，主要分布在盈江縣2個鄉鎮，盈江縣城為Ⅷ度區；Ⅶ度區面積490km2，主要分布在盈江縣4個鄉鎮；Ⅵ度區面積3620km2，主要分布在盈江、梁河、隴川的21個鄉鎮（圖1）。
恢復重建規劃對象主要為Ⅷ度區、Ⅶ度區以及Ⅵ度區中受損民房和學校、醫院等公用設施，涉及盈江縣16個鄉鎮（農場）及梁河縣、隴川縣部分鄉鎮。
1.22012年6月24日寧蒗-鹽源5.7級地震
2012年6月24日寧蒗-鹽源5.7級地震，涉及云南、四川兩省，云南災區總面積約1365km2，極震區烈度Ⅶ度。Ⅶ度區241km2，主要分布在寧蒗縣永寧鄉境內；Ⅵ度區面積約1124km2，主要涉及寧蒗縣4個鄉鎮（圖2）。
恢復重建規劃對象主要為Ⅶ度區以及Ⅵ度區受損民房、教育、衛生等公用設施，主要以重災區永寧鄉為重點，涉及寧蒗縣Ⅵ度區4個鄉鎮，兼顧寧蒗縣大興、爛泥箐、新營盤、寧利及玉龍縣奉科、寶山、鳴音等鄉鎮。
1.32012年9月7日彝良5.7、5.6級地震
2012年9月7日彝良5.7、5.6級地震涉及云南、貴州兩省，云南災區面積3118km2，極震區烈度達Ⅷ度。Ⅷ度區面積約263km2，主要涉及彝良縣4個鎮；Ⅶ度區面積約674km2，主要分布在彝良、昭陽2縣14個鄉鎮；Ⅵ度區面積約2181km2，主要涉及彝良、昭陽、大關、鎮雄4縣27個鄉鎮（圖3）。
恢復重建規劃對象主要為Ⅷ、Ⅶ度區以及Ⅵ度區受損民房、教育、衛生等公用設施。以重災區彝良縣為重點，兼顧其余受災縣。其中，Ⅵ度區恢復重建涉及彝良、昭陽、大關、鎮雄4縣（區）32個鄉鎮，考慮了評估區外一些鄉鎮。
1.42013年3月3日洱源5.5級地震
2013年3月3日洱源5.5級地震災區總面積2081km2，極震區烈度達Ⅶ度。Ⅶ度區面積約279km2，主要分布在洱源、漾濞2縣3個鄉鎮；Ⅵ度區面積約1802km2，主要涉及洱源、漾濞及云龍3縣12個鄉鎮（圖4）。
恢復重建規劃對象主要為Ⅶ度區以及Ⅵ度區受損民房、教育、衛生等公用設施。以重災區洱源縣為重點，兼顧其余受災縣。
以上4次地震恢復重建規劃都以災評報告圈定的地震烈度Ⅵ度以上區域為恢復重建的主要范圍（周光全等，2006），有效地控制規模，提高了恢復重建資金使用效益。恢復重建規劃編制，結合后期普查，適度增加評估區外個別地區納入恢復重建一并考慮，符合地震災害分布不均勻的實際。
2 地震失去住所人數與災后過渡性安置規模
按《中華人民共和國防震減災法》，災后過渡性安置與恢復重建為兩個不同階段，但災后過渡性安置有賴于政府部門統籌資金，必須納入恢復重建規劃予以考慮。
地震部門開展災評工作較早，并且執行相應的標準（GB/T 18208.4-2005），失去住所人數評估是災評的一項重要內容。失去住所人數是指因地震失去住所而在室外避難的人數，用T表示為
T=c+d+e/2/a×6-f. （1）
式中，a為戶均居住面積，b為戶均人口，c為所有住宅房屋的毀壞面積，d為非簡易房屋的嚴重破壞面積，e為非簡易房屋中等破壞面積與簡易房屋破壞面積之和，f為死亡人數，參數a、b、c、d、e、f由統計或災害損失評估系統計算得到（周光全，2011）。
發改部門從2011年開始對云南地震災區恢復重建規劃的編制，規劃編制內容正逐步完善。從2012年彝良地震開始，把應急搶險救援及過渡期性安置納入規劃。
應急搶險救援資金主要用于遇難人員撫慰金發放、傷員救治、轉移受災群眾臨時生活安排、基礎設施搶險救援等。
目前，國家對過渡期受災群眾生活安置的相關標準為每人每天10元錢、1斤糧（折算為每天救助12.5元），每人每月補助375元，救助時間一般按3個月計。
2012年9月7日彝良5.7、5.6級、2013年3月3日洱源5.5級地震的災評和恢復重建規劃分別給出了失去住所人數、過渡性安置人數和補助，數據完整。恢復重建規劃以后期普查為基礎，結合地方相關部門統計情況給出過渡性安置人數，彝良地震災后過渡性安置已順利結束，說明過渡性安置人數測算符合實際。換言之，恢復重建規劃確定的過渡性安置人數更為接近實際安置的人數。從表1數據來看，過渡性安置人數僅是災評失去住所人數71.9%、74.9%。災評失去住所人數大于實際安置人數。
3 地震災害總損失與恢復重建投資規模
在地震現場，災評人員通過抽樣調查圈定烈度分布，獲取建（構）筑物破壞比、損失比等，結合災區當地提供的基礎資料評估計算經濟損失。4次地震災害經濟損失與恢復重建投資規模見表2。
4次地震恢復重建投資額比災評總損失值高，是地震災評損失的1.3～2.3倍，通過恢復重建促進災區社會經濟發展。地震災害損失評估立足于恢復災區原貌進行評估，如云南災區量大面廣的土坯房，其造價相對較低，遭受破壞時，按土坯房重置單價進行經濟損失評估計算，相應地，經濟損失值也較低。隨著社會經濟的發展，校舍、衛生院所、相關部門的公用房屋和大部分民房恢復重建時，不宜再恢復為土坯房，而是按磚砌體結構，甚至鋼筋混凝土框架結構進行恢復重建，從而導致恢復重建投資額遠遠大于災評損失值。
4 民房破壞與恢復重建規模
《地震現場工作第4部分：災害直接損失評估》（GB/T 18208.4-2005）把未經抗震設計的木結構房屋、磚柱土坯房、土坯房等簡易房屋劃分為毀壞、破壞和基本完好3個破壞等級，非簡易房屋劃分為毀壞、嚴重破壞、中等破壞、輕微破壞和基本完好5個等級。簡易房屋中全部毀壞和破壞達25%的房屋，以及非簡易房屋中毀壞和嚴重破壞房屋不具備修復價值，需要恢復重建。
一般地，云南地區民房每戶建筑面積平均值為150m2。按平均值對災評民房面積折算，得出4次地震不具修復價值面積、破壞需要修復民房面積的大致戶數（表3）。實際上各家各戶民房面積不同，按平均值估算結果會與實際存在一定的偏差。總體上看，恢復重建規劃倒塌重建、損壞修復的民房戶數略高于災評估計值，偏差不大，主要原因是恢復重建時把評估區外的破壞民房納入規劃總體考慮。
總體而言，民房恢復重建補助不超過損失的40%，城市拆除重建1戶補助2.5萬元；農村拆除重建1戶補助2.0萬元；不論城市、農村，損壞補助0.2萬元/戶；特殊困難群體通過整合部門和社會資金給予補助；農村危房改造計劃資金向災區群眾傾斜補助。反映了民房恢復重建以自籌方式為主、財政救災補助為輔的原則。
5 教育、衛生系統房屋破壞與恢復重建規模
教育系統房屋建筑恢復重建以教學樓、學生宿舍、食堂、廁所為主，衛生系統房屋建筑恢復重建以門診樓、住院樓、急救中心業務樓、衛生室、計生服務站為主，多采用框架結構或磚混結構。統計彝良地震恢復重建規模，把計生系統房屋建筑的恢復重建納入衛生系統一并統計。
資料整理統計時發現，不同災區單棟恢復重建面積和投資規模差異較大，其中彝良災區規模是其他災區的數倍甚至十倍以上，可能與彝良災區人口稠密，房屋破壞總量和發展規劃量大有關。彝良災區人口密度達230人/km2，顯著大于其他災區（盈江災區85人/km2、寧蒗災區44人/km2、洱源災區68人/km2）（表4）。
對多數災區而言，教育系統和衛生系統規劃的重建或修復房屋建筑面積小于災評破壞面積。規劃重建或修復房屋建筑面積經過后期災情普查，或者據各受災單位如實統計上報，數據相對準確。災評破壞面積較大，原因是有較大比例的房屋建筑為輕微破壞，無須修理或稍加修理后繼續使用，并非所有破壞的房屋建筑都需要拆除重建或修復才能使用。
4次地震恢復重建投資額顯著大于災評損失值，教育系統平均值為3.7倍，最大是寧蒗-鹽源5.7級，達6.6倍；衛生系統平均值為9.2倍，最大是寧蒗-鹽源5.7級，達28倍。其原因一是教育系統和衛生系統原有房屋建筑面積偏小，難以滿足人口及教育快速增長的需要；二是原有房屋造價過低，抗震設防水平偏低，建筑質量難以保證，地震中災區校舍和衛生用房破壞嚴重；三是近年來物價上漲過快，恢復重建要考慮物價上漲因素；四是汶川地震以后，當地政府深刻總結汶川地震災難中的經驗和教訓，對新建校舍、醫院等公共建筑的抗震設防標準提出較高要求，提高一個抗震設防等級。結構形式采用抗震性能較好的框架結構或磚混結構替代原有磚木、土木或者未經抗震設計、抗震設防水平較低的建筑結構，相應地造價提高，恢復重建的投資額也就顯著增加。
6 工程結構破壞與恢復重建規模
工程結構包括通信、電力、交通、市政、水利等工程結構。4次地震中，通信系統廣播電視光纜、電桿、發射臺轉播設備、有線電視、村村通設備、業務辦公樓、基站及通信光纜、設備、電源設備、桿路、基站設備、機房等；電力系統有高壓線塔、線桿、水電站、電站隧洞、公路、電站溝渠、壓力管道、廠房、倉庫、空壓機、變壓器等；交通系統有公路、橋梁、隧道、涵洞、農村公路、業務用房等；市政工程主要有市政道路、橋梁、路燈、供水管網、河堤、污水管網、環衛設施、業務用房等；水利工程主要有水庫、壩塘、堤防、水池水窖、灌溉排澇、人畜飲水工程、水文、水保、業務用房等設施，遭受到不同程度破壞。
恢復重建規劃以遭受地震破壞的工程結構為主要對象，針對地震災害自身特征和災區不同的具體特點，投資側重點各有不同。寧蒗災區電力（能源）系統上拉垮煤礦遭受破壞，是災后恢復重建重點，導致電力（能源）系統恢復重建投資額遠遠超過災評損失，高達5.5倍。洱源5.5級、彝良5.7、5.6級地震災區主要為山區，交通運輸能力欠發達，恢復重建把交通系統的恢復確定為重點，規劃投資金額巨大，分別是3.93億元和4.87億元。盈江5.8級、洱源5.5級地震通信系統損失評估值高于恢復重建規劃投資額，說明災評損失偏大；寧蒗災區通信系統恢復重建規劃投資額遠遠大于損失評估值，超過6倍，主要原因是災區為寧蒗瀘沽湖景區，恢復重建規劃突出重點，支持災區旅游業恢復和發展。盈江5.8級地震為城市直下型地震，造成盈江縣城破壞嚴重，地震烈度達Ⅷ度，損失巨大，因此，恢復重建規劃加大市政設施的建設，投資額達18.3億元，是評估損失值13.8倍。水利設施規劃投資額與災評損失值之間的差異不大，基本持平（表5）。
7 認識與討論
（1）云南省地震災害恢復重建規劃編制以災害損失評估報告為依據，規劃范圍嚴格以地震烈度Ⅵ以上的區域為主要對象，以區域內縣（區、市）為重點，適度兼顧評估區以外的少數地區或項目，科學合理。
（2）恢復重建規劃以后期普查和災區當地相關部門統計為基礎，給出需要過渡性安置的人數，并經彝良地震災后過渡性安置的檢驗，規劃測算的過渡性安置人數符合實際。彝良5.7、5.6級地震和洱源5.5級地震規劃給出的過渡性安置人數僅是災評失去住所人數71.9%、74.9%。失去住所人數評估數大于實際安置人數，值得災評國家標準修訂時考慮。
（3）民房恢復重建采取財政補助、特困救助、救災捐贈、銀行貼息貸款、自籌等多種方式籌措資金，給予土地稅減免等多項優惠政策。4次地震財政對民房恢復重建補助平均為42%，以災民自籌為主，體現了自力更生、多方支持的原則。能源（以電力為主）、交通、通信、城鎮建設（市政工程）等基礎設施，以及教育、醫療衛生等社會事業發展工程的恢復重建項目投資大于災評損失值，體現了需要與可能相結合、近期恢復重建促進長遠發展的原則。
（4）恢復重建規劃內容門類齊全，重點任務包括民房恢復重建、基礎設施建設、社會事業發展、特色優勢產業培育、扶貧開發、城鎮建設、防災減災體系建設、生態環保8大工程，細分為民房、水利、交通、能源、通信、教育、醫療衛生、文體廣電、其他社會事業、工業、農業、旅游業、扶貧開發、市政、社會管理、防災減災、生態修復、環境整治、土地整治復墾19個類別。災評主要反映民房、教育、衛生、電力、交通、通信、市政設施、水利，其他損失納入其他公用房屋考慮。多數災評報告涉及行業或系統不超過10個，分類不夠細致，不適應相關部門的需求。隨著社會經濟的不斷發展，社會分工越來越細，門類不斷豐富，災評要成為規劃編制的依據，需要增強社會管理意識，與時俱進，不斷豐富評估內容，以適應社會各界和相關部門的需求。
地震災后恢復重建是一項較為復雜的系統工程。在政府主導下，負責管理地震工作的部門或者機構和財政、建設、民政等有關部門按照國務院的規定承擔地震災害損失調查評估工作，政府組織地震應急救援搶險，發改部門會同相關部門編制災后過渡性安置和恢復重建規劃。涉及各系統、各部門，參與單位、部門數十家之多。
