政府財政對新興產業支持的運行機制分析

摘要：我國新興產業發展中面臨著融資渠道不暢、企業創新能力薄弱、財政支持力度不大、抑制市場拓展的體制機制因素仍然存在等問題。美、日、韓三國發展新興產業的經驗為我國提供了借鑒。我國應注重科技與經濟結合，科技與金融合作，處理好市場、企業和政府的關系，完善政府財政對新興產業支持的運行機制。

關鍵詞：新興產業；財政；運行機制；科技創新；融資；經濟增長方式；經濟結構；退出機制

中圖分類號：F810.45 文獻標識碼：A 文章編號：1673-1573（2013）02-0054-04

我國經濟社會發展一方面受到國內資源、環境、人才、技術等方面的約束，另一方面在國際上也面臨著貿易保護主義抬頭、企業出口成本優勢弱化、人民幣升值壓力等諸多挑戰，使得我們迫切需要轉變傳統的經濟增長方式。十八大報告指出，推進經濟結構戰略性調整是加快轉變經濟增長方式的主攻方向。培育和發展戰略性新興產業是加快經濟結構調整的重要舉措。在充分發揮市場機制資源配置基礎性作用的同時，還應通過財稅政策加大對新興產業科技支出，以加快形成新的經濟增長點，增強產業競爭力。

一、發展新興產業的國際經驗借鑒

在當前“后危機時代”，世界各國積極地采取措施，培育新的經濟增長點，以盡快地走出經濟衰退。美國、日本、韓國等發達國家和新興經濟體開始采取一系列政策措施促進實體經濟發展，政策著力點以扶植新興產業為主。[1]

（一）美國

美國推進產業發展的策略之一就是高度重視與大力支持科技創新。美國政府增加新技術和企業創新的投入，尤其是對關鍵科研機構的研究開發預算增倍。加大在先進交通和通訊基礎設施上的投入，如《2009年美國復蘇與再投資法案》中就提出提供45億美元用于支持Smart電網，以開發技術提高節能，更大地滿足顧客需要，更多地儲存能源，提高“Smart電網”的其他要素。

（二）日本

日本政府在應對國際金融危機過程中，出臺了一份稱為“未來開拓戰略”的新能源發展規劃，提出要建成世界第一的環保節能國家。政府為“國家節能技術開發項目”提供全額撥款，對“企事業單位節能技術開發項目”給予財政補貼，還對一些重要節能技術開發、節能設備推廣和示范項目實行財政補貼制度。此外，政府通過政策性銀行對節能投資企業給予貼息和低息優惠貸款。

（三）韓國

韓國政府在1986年就制定了《面向2000年科學技術長期計劃》，1994年又出臺了《韓國科技發展長期計劃》，明確了在計算機、軟件、半導體、通信等信息技術開發方面的投資計劃。這些計劃保證了韓國政府對信息產業實施必要的政府傾斜、資金扶持等。

綜上所述，發展戰略新興產業，必須發揮國家和政府實施干預“有形之手”作用，做好引導規范發展工作，確定技術路線和扶持政策。加大基礎研究投入，對重要基礎理論研究和基礎技術研究由國家科研基金統籌，提供資金保障；加大技術研究投入，尤其是對重點產業核心技術和關鍵技術攻關的資金支持。

二、我國新興產業發展中面臨的問題

（一）新興產業融資渠道不暢

我國金融機構和社會部門對RD資金的支持力度不夠，2011年該資金占全部科研經費支出比重僅為3.14%，這表明金融機構還不是一個成熟的RD投入主體，金融機構資金增長緩慢說明金融環境還有待改善。銀行從控制貸款風險、減少經營成本考慮，新增貸款更傾向于優先投向大企業尤其是國有大企業，壓縮對中小企業尤其是民營企業的新增貸款。民營中小高新技術企業規模小、經營風險大，受自身信用度不高、盈利不穩定和缺乏相對完善的擔保體系等因素制約而導致融資難。

（二）新興產業中一些企業自主創新能力薄弱

企業自主創新能力薄弱，不掌握核心關鍵技術，部分關鍵設備依靠進口是制約我國新興產業向更高水平發展的根本因素。在互聯網領域，雖然我國高端路由器居全球第三，但是核心技術仍為發達國家掌握，高端服務器、操作系統、關鍵芯片仍為外國企業掌控。在風電裝備制造方面，關鍵技術研發水平和創新能力與國外相比明顯落后，尚未掌握風電整機總體設計方法，變流器、主軸軸承、變槳距系統、電控系統等關鍵設備和技術主要依賴進口。

（三）財政支出政策的支持力度不夠

各級政府高度重視培育發展戰略性新興產業，胡錦濤在中共中央政治局第29次集體學習時指出，加快培育發展戰略性新興產業是加快轉變經濟發展方式的必然要求，是努力掌握國際經濟競爭主動權的必然要求，關系經濟社會發展全局。盡管相關財政投入在逐年增加，但與新興產業發展的要求相比依然有很大差距。一些地方對戰略性新興產業發展的重要性認識不足、重視不夠，在科技開發和技術推廣上重點不突出，對于戰略性產業的支持力度不夠。2011年我國高新技術產業RD經費支出占工業總產值的比例為1.63%，低于美國（2007年為16.89%）、日本（2008年為10.50%）、德國（2007年為6.87%）等發達國家水平。就我國戰略性新興產業發展的未來需要看，財政支出政策的支持力度還需要進一步加大。

（四）抑制市場拓展的體制機制因素仍然存在

我國新興產業（如高新技術服務業、新能源等行業）的市場拓展面臨著一些急需解決的機制問題，主要包括：一是產學研用緊密結合的機制沒有形成，企業尚未真正成為技術創新的主體，科技和經濟脫節問題依然突出。二是一些政府部門將本屬于商業化領域的服務內部化，導致公開、平等、規范的行業制度下的專業化服務市場難以迅速拓展。三是資本市場不完善，科技成果轉化缺乏暢通穩定的資金供應，特別是一些中小企業在初始期資金供應沒有制度保障。四是節能環保產品和新能源上網電價的定價等價格機制改革滯后。[2]

三、我國發展新興產業的基本思路

培育和發展新興產業應深入把握國際科技進步和產業發展的客觀趨勢，從我國的具體國情出發對現行的產業發展狀況進行分析和評價，選擇合適的戰略新興產業。同時發展戰略新興產業必須注意和傳統產業的發展水平提升相結合，合理選擇相關政策措施。

（一）注重科技與經濟結合

大力發展新興產業就要注重產學研結合，促進經濟和科技結合，依托戰略性新興產業來支撐和引領我國經濟社會可持續發展。通過以完善技術與資本高效對接機制，如進一步完善創業板市場制度，支持符合條件的企業上市，大力發展創業投資和股權投資基金，以拓寬直接融資渠道。完備節能環保和新能源產品的價格形成機制，研究解決鼓勵消費、應用高新技術產品的機制問題，為拓展高新技術產品的市場空間消除體制機制障礙。

（二）注重科技與金融合作

金融機構應充分發揮信貸對科技的支持作用，積極探索多種途徑，對科技企業提供信貸支持，增加信貸品種，拓展擔保方式，擴大科技信貸投入；對符合條件、能夠提供合法擔保的RD項目，應優先發放科技貸款和技改貸款。以實施科技金融創新工程、進一步完善技術與資本高效對接為機制，以拓寬直接融資渠道、完善多層次資本市場體系為重點，加大金融創新力度，充分發揮金融在促進新興產業發展中的關鍵作用。

（三）處理好市場、企業和政府的關系

發展新興產業要高度重視市場需求，充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用，深入研究在今后一段時期內中國乃至世界有哪些重要、廣闊的市場需求。在技術創新方面，要做到以企業為主體，引導創新要素向企業集聚，以需求為導向，實現技術創新向產品的聚焦，盡快形成中國特色的技術突破和機制。政府要科學制定規劃和必要的政策措施，創造良好的發展環境。設立戰略性新興產業發展專項資金，著力關注重大產業創新發展工程、重大關鍵技術的研究和發展、重大創新成果產業化、重大應用示范工程及創新能力建設等，以解決新興產業相關企業的資金困難，推動產業發展。制定稅收優惠政策，沒有稅收政策支持的行業要制定新的稅收優惠政策，現有的稅收政策支持的行業要根據發展需要加大優惠力度。將戰略性新興產業產品如節能和環保產品納入政策采購范圍，政府優先采購，以培養新興產業市場。

四、政府財政對新興產業支持的運行機制

（一）引導社會資源，支持戰略新興產業發展

1. 加強與產業政策的協調配合。促成戰略性新興產業的發展，需要事先制定科學的發展規劃，根據世界產業發展的趨勢和我國科技發展與產業發展的水平，選取一些真正代表科技創新方向、代表產業發展方向、能夠支持中國經濟未來較長時間發展的先導產業和支柱產業作為戰略性新興產業。按照分類指導原則，根據新興產業發展布局規劃和相關產業的特點，合理安排財政資金支出和稅收優惠措施，尤其是對處于不同階段和不同情況的新興產業，要根據不同情況有針對性地采取不同的支持方式。

2. 加強與金融政策的協調配合。為了滿足新興產業相關企業發展所需要的大量資金，需要加強財政政策與金融政策的協調配合，合理進行角色分工，明確財稅政策作用的邊界，充分發揮金融政策的作用，引導足夠的資金配置到新興產業發展之中。（1）充分發揮政策性金融的作用。加強出口信用保險公司的作用，增強對新興產業相關企業產品出口的支持，提高相關企業的融資便利度。（2）繼續加大商業銀行信貸資金對新興產業的支持力度。強化中央銀行信貸指導計劃的作用，加強對商業銀行的“窗口指導”，促使商業銀行認真落實“有扶有控”的信貸政策，調整優化信貸結構，支持相關產業發展，引導商業銀行建立適應新興產業特點的信貸管理制度和貸款評審體系。（3）充分發揮直接融資的作用。建立和完善多層次資本市場，包括形成以創業板市場為核心的股權融資體系、建立在不同層次市場之間上市企業的轉軌機制和發展企業債券市場，以此為新興產業的相關核心企業融資。

3. 加強與投資政策的協調配合。為了更好地促進新興產業的發展，提高社會資金使用效率，需要加強投資政策的引導作用。要堅持“誰投資、誰決策、誰受益、誰承擔風險”原則，逐步建立健全對政府投資的約束機制，重構以企業為核心的市場化投資體系。在此基礎上，要合理界定政府參與新興產業投資的界限，從而確定財稅政策在支持相關產業發展中的方向。具體可以通過建立以市場為導向的主體投資的激勵和約束機制，合理界定政府投資范圍，提高民主化決策水平和決策的科學化，建立政府投資責任追究制度。一般情況下，財政資金不宜過多地增加資本性支出并直接投資于各類企業，而是應根據不同新興產業的科技發展規律和發展特點，選擇財政補貼、稅收優惠、政府采購等政策工具引導社會資金投入。[3]

（二）促進新興產業發展的政府角色定位

培養發展戰略新興產業政府要擺正位置，不能包打天下，要有所為有所不為。政府要發揮“有形之手”作用，做好引導規范發展工作，確定技術路線和扶持政策。同時，也要發揮市場“無形之手”作用，對已經明確的新興產業項目，按照市場規律，確定扶持的行業和領域，實施市場配置。政府可以在以下三方面作出選擇。

1. 明確新興產業的發展重點和方向。新技術的大量涌現催生了眾多新興產業，科學選擇重點產業和優先領域非常重要。目前，我國根據“產品要有一個穩定而客觀的市場需求、要有良好的經濟技術效益、要能帶動一批產業的興起”的原則，已將節能環保、新一代信息技術、高端裝備制造、生物、新能源、新材料、新能源汽車七大產業列為重點扶持對象。各地區應按照自身的資源優勢、人才優勢和區位優勢，突出一些產業，集聚一些產業，分流一些產業，弱化一些產業，在更大范圍內實現資源配置的最優，同時提升集中、集聚和集約發展的水平。

2. 建立明確的產業政策并完善協調配套政策。2011年5月30日，胡錦濤在中共中央政治局第29次集體學習時指出，各級黨委和政府要切實負起責任，把培育和發展戰略新興產業這項工作擺上重要日程，加強組織領導和統籌協調，加大政策支持力度，加強規劃編制、政策落實等工作協調指導，加快推進相關領域改革，遵循規律、因地制宜，努力完成加快培育發展戰略新興產業各項目標任務。[4]組織實施重大產業創新工程和重大應用示范工程，選擇具有引領帶動作用并且能夠實現突破的若干重點方向，盡快突破關鍵技術，加快產業化發展。實施新興產業創投計劃，制定完善促進新興產業發展的科技創新、市場培育、國際合作等政策措施，推進關鍵領域和重點環節的改革，進一步加快新興產業健康發展。單一的財政政策很難發揮其應有的作用，要完善財稅政策、投融資政策及外貿政策等。新興產業在起步階段，遇到的最大難題就是資金和技術，政府可以通過貸款擔保、貼息和風險補貼等方式加大對科技型中小企業的引導和激勵；充分發揮區域、外貿政策對新興產業發展的輔助作用，通過發展園區經濟發揮高新產業的輻射帶動作用，加大對國外先進技術裝備的引進力度。

3. 以提升新興產業創新能力為目標，深化科技體制改革。政府應協助相關部門重點推進自主創新平臺的建設。（1）建設技術創新平臺，鼓勵企業強化制度創新、組織創新、管理模式創新和技術創新。通過引導企業加大科技投入，引進科技人才，深化科技合作，提高科技含量和創新能力。同時推進企業技術研發中心的建設，鼓勵科技型企業和龍頭企業獨立或聯合高校、科研院所建立研發中心，建成一批有規模、高層次的企業技術研發平臺。（2）建設科技成果轉化平臺，建立和完善科技成果交易與流通市場，加快科技成果的流轉，實現科研成果從研究到生產的轉變，促使科研和產業化之間建立有效的溝通協調機制，加快科技成果順利轉化為最終產品的步伐。（3）要制定和實施多種創新人才機制。發展戰略性新興產業所急需的人才非常短缺，在人才培養上還需要大力加強。針對不同的新興產業，政府依托高校、科研院所和骨干企業等相關機構，以重點學科、重大項目的實施和管理為載體，激勵一部分高校和科研院所的技術人才深入到培育發展新興產業的第一線，培養適應新興產業發展所需要的各類人才。同時應完善激勵機制，建立技術、專利入股、期權等政策，充分調動人才創新創業的積極性，確保人才引得進、留得住、用得好。[5]

（三）制定政府財政支持新興產業發展的評價機制

1. 建立政府財政對新興產業支持的事前評審機制。財政部表示，“十二五”期間將探索建立重大項目預算事前評審機制，進一步擴大項目評審的范圍。加快出臺配套的地方性法規，規范項目預算審查過程和機制建設中的財政投入預算支出審查。一些部門單位片面追求公共資源占用最大化，多報預算資金，很少考慮部門績效，導致項目支出預算編制存在廣泛的粗放和“報大數”的現象，因此把好項目審查關顯得特別重要。項目支出預算標準不夠明確是項目支出預算評估中遇到的最實際的問題之一，標準不明確不可避免地造成項目難以評估。只有經過多年的數據積累并參照行業和部門制定的標準，才能逐步完善財政部門分類項目支出預算的標準。此外，預算項目的審查是一個高風險的工作，往往容易受到各方利益的侵蝕，必須排除在評估過程中的人為主觀因素的影響。[1]

2. 建立政府財政對新興產業支持的事中監督機制。政府對企業進行科技投入之后，為保證政府科技資金使用的安全和效果，必須采取一定的安全監督和管理機制。（1）建立由各級財政部門、各管理財政專項資金的職能處室構成的財政新興產業科技經費監督檢查體系，負責對財政專項資金使用情況的跟蹤檢查，保證專項資金及時到位，按規定用途使用，發揮資金收益。（2）建立財政新興產業科技資金財務檢查制度，定期組織專家或委托中介機構對專項經費的使用和管理進行檢查或評估，將結果作為調整項目或預算安排、按進度劃撥經費的重要依據。（3）建立財政資金的績效評價制度，即由財政管理部門、科技主管部門和行業主管部門人員一起對使用財政科技資金的企業實行績效考核制度。

3. 建立政府財政對新興產業支持的事后評價機制。為了確保科技經費的使用效果，財政部門和技術管理部門應組織有關人員評價和考核財政科技經費的使用效果。考核評價可分為三個層次：（1）負責經費的管理部門根據項目的類型確定不同的評估優先項目和指標并分別進行評估。（2）由有關專家組成的評審組完成項目的評估，選擇該項目使用的技術資金實際達到的技術水平、實際形成的產能和預期效益前景等評價指標，在專家調查的基礎上對各指標賦予不同的權重，得出項目實施效益綜合評分。（3）將評分情況列入實施單位評估檔案，直接作為下一步財政資金的進入和退出的依據。

4. 建立政府財政對新興產業支持的退出機制。政府投資新興產業起著示范引導作用，民間投資者看到政府投資也愿意追隨。但是政府投資要有退出機制，一旦早期風險期過去，項目可以依靠自身盈利承擔風險，這個時候要發揮企業家的經營才能，政府應該適時退出。政府提出戰略性新興產業這個概念，本身就負有引導責任，政府采取什么樣的機制發展新興產業是非常關鍵的問題，直接影響著政府進入、退出的時機。[6]

參考文獻：

[1]張少春.中國戰略性新興產業發展與財政政策[M].北京：經濟科學出版社，2010：33-35.

[2]國家發改委宏觀經濟研究院課題組.走向2012：中國經濟展望[M].北京：中國經濟出版社，2012：197-199.

[3]萬鋼.把握全球產業調整機遇，培育和發展戰略性新興產業[J].中國科技產業，2010，（1）.

[4]胡錦濤在中共中央政治局第二十九次集體學習時強調緊緊抓住歷史機遇切實加大工作力度推動戰略新興產業快速健康發展[N].人民日報，2011-06-01.

[5]魏禮群.轉變政府職能，為加快經濟發展方式轉變提供制度保障[J].求是，2010，（6）.

[6]劇錦文.戰略性新興產業的發展“變量”：政府與市場分工[J].改革，2011，（3）.

責任編輯、校對：李金霞