推動河北沿海發展的區域政策協調研究

摘要：對河北沿海三市的發展現狀以及區域間發展政策的一致性與矛盾沖突進行了分析，并聯系對三市行政管理與合作發展一體化前景的分析，提出了整合河北沿海三市區域協調發展的政策建議。

關鍵詞：河北沿海地區；政策協調；SWOT分析；區域一體化

中圖分類號：F061.5 文獻標志碼：A

河北沿海地區是指秦皇島、唐山、滄州三市及其所轄區縣。2011年10月27日，國務院批復實施《河北沿海地區發展規劃》，標志著河北沿海地區發展正式上升到了國家戰略的層次，河北沿海地區拿到了經濟快速發展的入場卷，但是秦唐滄三市的發展長期以來處于各自為陣的狀態，缺乏區域的整體性，區域發展不能形成合力，三市在城市與港口之間、河北沿海區域與環渤海其它地區之間在發展政策方面還有許多沖突的地方。本文將通過對秦唐滄三市的區域政策進行調查分析，并借助SWOT態勢分析法對河北沿海區域一體化的內外部要素進行全面診斷，據此提出一些整合三市區域發展政策的對策建議。

1 區域政策協調含義及意義

區域政策協調涉及到三組遞進層次的概念，一是政策，這是核心元素，所謂政策是“國家機關、政黨及其他特定的政治團體在特定時期為實現一定的社會政治、經濟和文化目標所采取的政治行為或規定的行為準則，它是一系列謀略、法令、措施、辦法、條例等的總稱”。二是區域政策，所謂區域政策則是政策在一定范圍內的體現，是根據區域差異而制定的協調區域間關系和區域宏觀運行機制的一系列政策的總和。三是區域政策協調，所謂政策協調則是指地方行政機關或其他行為主體，通過相互交流信息等協調機制，對各自利益進行協調整合并達成共識，實現不同區域政策的協調與融合，形成跨區域政策的過程。從這三組概念可以看出，政策是一般性的，區域政策是具有差異性的，正是因為區域政策具有差異性，如何不加以統籌協調必然在不同區域之間或者在區域的子系統內部發生相互沖突。這就提出了區域政策協調的必要性和凸顯了政策協調的重要意義。

區域政策協調是跨區域地方關系整合過程的基礎，對促進區域的協作發展起著不可替代的作用，通過區域政策協調可以促進區域內部的生產要素得到合理的流動，推動各個區域的均衡發展，推動區域內各種資源在各個區域間的合理分配，達到資源的優化配置，提升區域整體的經濟發展水平，增強區域整體的競爭力。因此，區域政策是否協調，不僅影響到區域經濟社會發展效率，而且還嚴重阻礙區域之間的合作發展，區域一體化的形成則成為不可能。對于河北沿海地區的發展來說，《河北沿海地區發展規劃》的批復，旨在通過秦皇島、唐山、滄州區域一體化的形成，實現資源的集約配置，努力打造輻射河北甚至是帶動環渤海區域經濟發展的新的增長極核。

實現河北沿海三市區域政策的協調意義深遠。可以說，實現區域政策協調是實現秦唐滄區域一體化的基礎性條件。從長三角、珠三角等區域發展先行區的發展模式來看，新的區域經濟增長極的形成，很難靠一個城市和一股力量的單兵突進，經濟的發展既需要創新極點，也需要廣闊的腹地支撐，秦唐滄三市只有實現資源共享、優勢互補、合作發力，才有望實現經濟競爭力的騰飛。河北沿海地區的發展就在于盡快推進秦唐滄的區域經濟一體化，一體化的實現首要的便是三市經濟社會發展政策的協調，實現三市的政策協調不止是三市提高整體競爭力的保障也是打造河北沿海新的增長極核的基礎，尤其是《河北沿海地區發展規劃》批復之后，三市獲得了更多政策與資源支持，秦唐滄三市政府更應抓住這次機遇，實現區域發展的一體化，共同打造區域經濟發展的新格局。

2 河北沿海三市（秦唐滄）區域發展

主要政策的調查與分析

通過對秦唐滄三市在發展定位、主導產業、港口、教育和人力資源等方面的調研，可以發現三市在區域政策發展方面的一致性和存在沖突的地方。

2.1關于三市區域發展調查分析

（1）發展定位。秦皇島的定位是全力打造全國現代服務業的先行區、全國生態文明的先行區，建設“宜居宜業宜游、富庶文明和諧”的濱海名城，國家能源輸出港和北方地區重要出海口岸，河北省臨港工業與加工制造業基地。唐山的定位是環渤海地區新型工業化基地和港口城市，東北亞重要的航運中心、物流中心、世界級新型工業化基地。滄州市的定位明確表達為區域性商貿流通、現代服務業中心，建設成環渤海地區先進的裝備制造業基地、現代石化以及精細化工產業基地、生物制藥的基地、綠色農產品生產及加工供應基地、文化旅游產業基地，努力構建河北沿海及冀中南地區重要的經濟基地、研發創新基地、高新技術產業基地。三市定位基本體現了傳統產業基礎和城市地理自然特色，但三市的定位明顯缺乏互補性，不利于區域資源整合和發展合力的形成。

（2）主導產業。秦皇島市已形成了五大支柱產業：建材工業、金屬壓延工業、化學工業、機電工業、食品飲料工業。唐山市是我國北方重要的工業基地，主導產業主要包括：以開灤集團為首煤炭產業，以唐鋼和首鋼為核心的鋼鐵產業；陶瓷產業對全國有巨大的影響力，號稱北方瓷都；以動車制造為核心的裝備制造業以及綜合化工（煤化工、海鹽化工、石油化工），而且唐山市的服務產業、電力行業、新型建材也十分具有競爭能力。滄州市具有石油及化學工業、裝備制造、冶金等三大支柱產業，還是河北省重要的化工產業基地，占全省化學工業總產值的四分之一，滄州鹽山更是全國最大的管道裝備制造基地。三市在支柱產業上具有相同和相近之處，具有較大的資源整合潛力和強強聯合的優勢。

（3）港口定位。唐山港與秦皇島港都將自身發展定位為國際性綜合大港，而滄州黃驊港也定位成區域性綜合大港。三市在港口主要定位上都偏重于運輸煤炭能源、礦石資源、原油資源以及集裝箱。由于缺乏強有力的協調管理體制的保障，河北港口集團對港口的協調力度不夠，三大港口存在惡性競爭和各自為陣的現狀。

（4）教育與人力資源。秦唐滄三市具有豐富的教育資源總量，各類大專院校30多所，但國內知名院校匱乏，高端人才培養能力嚴重不足。同時，由于缺乏高水平院校和高端科研平臺的支撐，缺乏高水平人才創業發展的平臺，人才引進與流失并存，造成三市人才短缺的局面。人才缺乏已成為制約三市發展的重要瓶頸。

2.2區域政策一致性分析

秦唐滄三市在區域發展方面的政策差異性明顯，體現了城市發展的各自特色，但從發展政策的梳理來看，也存在著一致性的地方。

（1）產業政策具有一致性。三市均重視港口建設不斷加大對沿海地區的投入，工業產業布局逐步由城區轉移到沿海；重視裝備制造業、化學工業，特別是高新技術產業的發展。

（2）教育和科技人才政策一致性。三市均高度重視教育事業發展，注重依托科技進步對區域經濟的推動作用，出臺了一系列人才引進和科技發展政策。

（3）政策規劃的一致性。《河北沿海地區發展規劃》的批復，使得秦唐滄三市納入了一體化發展的藍圖，國家和河北省將更加注重對三市發展的規劃協調和指導，使得三市的合作和一體化發展具有更多外力的推動。

2.3區域政策矛盾沖突分析

（1）城市與港口的矛盾。目前我省沿海港口、產業和城市之間還存在各自為陣和互相爭利的局面，嚴重制約了港口和城市經濟的發展。港產城互動協調發展是城市發揮港口帶動優勢和城市作為港口發展腹地支撐的有效形式。港口產業與城市經濟既可以相互促進，也可能相互制約。如果處理不好港口建設和城市經濟產業布局的關系，港口不僅形成不了對城市經濟的拉動作用，而且還會造成對城市資源的消耗和對城市環境的污染，只有協調港城關系，將臨港產業發展與城市產業結構布局統一協調起來，才能發揮產業聚集效應，促進城市和港口經濟的繁榮發展。以秦皇島港與秦皇島市的矛盾為例，秦皇島港為我國北方著名的天然不凍港，港闊水深、海岸曲折、終年不凍不淤，萬噸貨輪可自由出入，區位優越。國家通過建設大秦線，把山西的煤炭運輸到秦皇島港，秦皇島港肩負了我國南方“八省一市”的煤炭供應。秦皇島港具有全國最大的煤炭碼頭，但是秦皇島港的集裝箱碼頭建設不足10年，貨物吞吐量很低，不僅不能拉動秦皇島的發展還為秦皇島這座旅游城市帶來了巨大的環境污染問題，這嚴重的影響到了秦皇島旅游業的發展以及城市的建設。

（2）河北沿海城市之間的矛盾。秦唐滄三市港口主要定位都是運輸煤炭、礦石、原油、集裝箱，秦唐滄三市港口在爭奪貨源方面可能會產生惡性競爭，不能做到協作分工；水資源不足的矛盾，秦皇島尤其是唐山都是耗水大市，灤河又是流經秦皇島與唐山境內的重要河流，引灤入唐在一定程度上緩解了唐山的用水需求，但卻加重了秦皇島的缺水問題；三市在主導產業方面，都偏重于機械制造、建材工業以及化學工業，這樣會導致重復建設、資源浪費、產能過剩以及環境污染。

（3）河北沿海地區與環渤海兩省一市的矛盾。在《河北沿海地區發展規劃》的批復之前，國家已經批復了《遼寧沿海經濟帶發展規劃》、《黃河三角洲高效生態經濟區發展規劃》、《山東半島藍色經濟區發展規劃》。隨著《河北沿海地區發展規劃》的批復，一定程度上縮小了河北何傳統的沿海強省遼寧、山東以及天津市在區域發展政策優勢方面的差距，但是河北沿海地區還存在著許多不足，過去五年在利用外資、進出口總額以及生產總值增速方面都低于同期的遼寧、山東和天津。此外，河北沿海地區還與環渤海其他地區存在腹地重疊、分工重疊、建設沖突等問題，這些都將限制河北沿海地區的發展。

3 秦唐滄三市行政管理與合作發展一體化的SWOT分析

根據上面對秦唐滄三市在區域政策定位和舉措方面的調查分析，依據SWOT態勢分析法對秦唐滄三市行政管理與合作發展一體化的前景進行分析。

3.1優勢（Strength）分析

秦唐滄三市由于行政分割的原因，往往從各自利益出發，表現出公共政策上的差異性和沖突性，然而如果能夠從宏觀頂層設計上做好協調工作，三市完全能夠通過政策協調的導向作用推進區域一體化的實現。三市能夠實現區域一體化協調發展的優勢在于：①經濟腹地廣闊，地理位置優越，三市處于全國最密集的交通網絡，并正在規劃秦唐滄三市一小時交通圈，交通便利，利于三市溝通；②三市產業結構有相似性、互補性，有著良好的合作基礎；③三市行政區劃上均屬于河北省，便于集中管理，有利于通過行政管理關系的整合來加速經濟一體化的形成。

3.2劣勢（Weakness）分析

河北沿海秦唐滄三市由于空間上和傳統經濟關系上的先天聯系性，具備實現區域一體化的條件，然而由于長期以來的各自為陣和區域基礎設施的落后，相對于其他發達地區同樣存在著不足：第一，基礎設施建設落后，存在地區保護主義，沒有形成內部資源的共享和共同的市場；第二，區域內部產業結構趨同，產業結構不合理，內部競爭明顯，沒有形成發展合力；第三，經濟腹地重疊，港口發展定位雷同，存在惡性競爭；第四，不注重投資質量，存在高排放、高消耗的粗放經濟增長模式，合作發展成本較高。

3.3機遇（Opportunity）分析

從內部資源和發展基礎來說，秦唐滄地區優勢與不足并存；從外部環境來說，秦唐滄區域發展同樣機遇與挑戰并存。秦唐滄區域一體化的機遇表現在：第一，國家和河北省政策上對三市的支持，優惠土地、稅收和金融政策對資金投入的吸引，有利于區域產業結構優化和升級，高附加值產業特別是高新技術產業的發展為三市一體化提供了廣闊的合作空間；第二，國內外對這一投資熱土的廣泛關注，尤其是京津產業轉移以及日韓等國家對這一地區的投資，秦唐滄通過區域一體化的推進可以增強對域外產業轉移和投資的承載能力。

3.4挑戰（Threat）分析

國家和省政府的政策扶持以及國際和區域產業轉移的時機，既給秦唐滄區域的發展帶來了機遇，也同樣帶來了挑戰。表現在：第一，環渤海地區國家戰略分布密集，均享有國家政策的大力支持，河北沿海政策優勢不突出，河北省和秦唐滄三市如何掌握和利用好國家政策的扶持則取決于地方政府的領導力，領導力的不同，政策效果的差異明顯；第二，其他先行發展區域的地方保護主義帶來的發展壁壘，資源是有限的，我省沿海發展是要在與環渤海甚至是全國其他地區的競爭中不斷成長，其他地區的政策壁壘將構成我省發展的重要阻力，如何突破阻力，同樣考驗著地方政府的領導力；第三，周邊發達區域“極化”效應依然明顯，人才和資源大量外流向京津等發達地區，“極化效應”是指由于增長極本身所擁有的先進產業對生產要素產生強大吸引力，周圍地區的生產要素和經濟活動將不斷向增長極集中，從而使得周圍地區的發展受到影響，同處于環渤海地區的北京、天津、遼寧和山東已經形成了經濟增長極，而且多處于“極化”發展階段，河北沿海地區如何吸納和留住資金、技術和人才將再次考驗河北省和秦唐滄三市地方政府的領導智慧。

4 推進河北沿海區域協調發展的政策建議

聯系上文對河北沿海發展區域政策的一致性和矛盾沖突，以及秦唐滄三市行政管理與合作發展一體化前景的SWOT分析，重點提出如下推進河北沿海區域協調發展的政策建議。

（1）政策制定協調。隨著市場化程度加深，三市在政策制定方面要注意避免地方保護主義，避免“各自為政”、“零和博弈”的地區發展思維和政策，要樹立整體觀念和“共贏”思維。為此，三市應在河北省牽頭下成立常設性的政策協調機構，通過經常性的協調機制，加強三市的平等磋商和討論，制定出有利于三市共同發展的政策，實現秦唐滄三市一體化。

（2）區域定位協調。從對三市的政府工作報告和“十二五”發展規劃綱要的分析來看，三市在區域定位方面均體現了各自城市的特點，但是卻忽視了三市的整體性。在區域定位方面，三市應當根據三市的交集和國家批復的《河北沿海地區發展規劃》來重新擬定，在產業結構和功能定位上要實現錯位發展和優勢互補，要有利于形成發展合力。

（3）推進基礎設施建設一體化。交通線路的空間組合狀況決定著城市與產業的空間組織結構。三市應利用國家政策支持盡快建設1小時都市群交通圈，加強三市的聯系，實現交通“同城化”。同時加大財政對電力設施、水利工程的投入，緩解三市用水用電短缺問題，減少三市資源爭奪的矛盾。

（4）主導產業以及港口布局協調。在產業布局上，三市應該推行差別化戰略。三市均具有自己的優勢產業，例如秦皇島的旅游業，唐山的精品鋼材及動車制造，滄州的化工與管道裝備制造都在全國有著巨大的影響力。三市應當優先發展優勢產業，避免三市的產業結構重疊所產生的惡性競爭和資源浪費。在港口方面，充分利用腹地廣闊的優勢，提高腹地消化能力，合理分工，從整體性角度重新定位港口功能，避免港口定位重疊。

（5）實施科技、教育與人才戰略。首先，加速推進高校、科研院所與企業研發中心的協同創新，建立長效的聯合攻關機制，實現共贏；其次，優先扶持區域性重點高校的發展，比如燕山大學，盡快打造高端人才內部培養高地，克服人才供給瓶頸；第三，政府牽頭建立和完善高端科研平臺，出臺優惠政策，吸引區域外高水平人才入駐秦唐滄，提高區域科研創新競爭力。

（6）以法律保障協調。要保障區域協調，除了三市的積極配合和主動溝通以外，還必須將這種協調機制納入法治化的軌道，河北省在爭取國家層面支持的基礎上，應該出臺秦唐滄三市一體化管理辦法，將三市的行政管理關系、政策制定和運行機制等實際操作性問題通過行政規章的形式加以確定下來，通過法定形式，明確三市在推進沿海一體化中的權利和義務，在制定區域發展規劃和啟動重要工程項目時必須進行相互磋商，要以區域的整體利益為發展前提，在三市整體利益綜合平衡中找出各自的政策出發點，避免區域內部的惡性競爭、重復建設和資源浪費。