城鄉統籌背景下的“非城市建設用地”規劃的探索

【摘 要】 近年來，呼和浩特市在快速城市化發展的背景下，城市建設用地激增，探索化解中心城發展與農村地區兩個方面用地擴張壓力的途徑，是當下規劃工作的重中之重。本文在國內相關研究與實踐的基礎上，對當前非城市建設用地規劃的發展困境進行思考，同時，本文結合在呼和浩特市轄區的相關實踐，在“兩規”銜接、空間管制、GIS技術運用、規劃管理對策等方面進行了有益的探索。

【關鍵詞】 非城市建設用地；規劃實踐；呼和浩特

1.“非城市建設用地”規劃解析

1.1 概念與內涵實質的矛盾

“非城市建設用地規劃”的出現是基于規劃管理部門對城市建成區外圍用地，監管難度日趨困難，希望以此提高空間管制績效。但由于“非城市建設用地”概念本身存在缺陷，與現有國土規劃體系關系模糊，當前對“非建設用地規劃”的討論還難以達成共識及轉化為合適的行動策略。

1.2 多方利益主體博弈

在市場經濟條件下，城市經營在部分地區被轉化為單純的土地經營。在土地財政的驅使下，一方面，地方政府、規劃部門、開發商等通過土地資源的運作（市場或非市場手段）來促進增長，形成處于絕對強勢地位的發展型政體（何丹，2003年）；另一方面，農村集體土地流轉缺乏規范的引導，少數農民采用各種手段違規私自改變土地用途，以提高自身收益。政府與農民之間圍繞土地問題的博弈，造成非城市建設用地不斷蠶食的局面，無法形成有效地保護和發展。

1.3 規劃管理體制缺乏強制性

當前非城市建設用地規劃尚未形成法定層面的管理依據，規劃的強制性力度普遍不夠。同時實施細則、規劃檢測與監督機制的缺乏，都將大大削弱規劃的戰略意圖和管理效果。從某種意義上說，非城市建設用地規劃與相關研究的出現可以視為是試圖為城市空間發展“守住底線”，并有條件的“反守為攻”。

2.“非城市建設用地”規劃的實踐——以呼和浩特市轄區為例

在快速城市化的過程中，中心城的用地擴張是必然的，非城市建設用地管理或城市增長管理的目標絕對不是簡單的限制增長，而是倡導和建立“精明增長”，防止和減少低效率、蔓延式的增長。呼和浩特市中心城區周邊統籌規劃是呼和浩特市內首次探索非城市建設用地的發展與保護問題，實踐的本身對于西部城市具有非常重要的意義。

2.1 現狀概述

本次規劃的范圍為呼和浩特市轄四區與總體規劃中心城之間的區域，平均每個行政村1291人，每百平方公里平均分布8.56個行政村。總體而言，村鎮建設用地集約化程度低，呈粗放發展態勢；集體經濟薄弱，發展后勁乏力；鄉村發展隨聚落等級遞減，高水平農村社區未能形成；村鎮建設落后，集聚效益較低。

2.2 村莊發展與用地評價

2.2.1 村莊發展條件定量評價

規劃區內的村莊評價指標體系：從人口規模、耕地面積、經濟狀況、區位條件、公用設施、公共服務與商業服務業設施、社會保障等七個指標來評價村莊發展條件。由于呼和浩特市村莊發展條件評價體系中各指標的計量單位不同，所以不能直接進行綜合計算。為了解決各指標不同量綱無法綜合計算的問題，需要對各項指標的實際數值進行標準化處理。具體方法是將各村每項指標標準化數值與該指標權重乘積相迭加而得到綜合指數。

2.2.2 用地評價

根據用地范圍內的地形、地貌、土壤、水文、水文地質、工程地質、地下礦藏及其他地質現象等自然條件和人為影響，用GIS技術平臺和多因子疊加的技術方法.綜合考慮建設的經濟、安全.生態和農地保護要求.選擇剛性因子和彈性因子綜合疊加分析.對規劃范圍用地的適建性和保護要求作出綜合評價。因地制宜地劃分出適宜建設的用地，不適宜建設的用地，需要采取簡易工程措施或采取復雜工程措施后方可進行建設用地和不可建設土地。

2.2.3 政策制度定性分析

政策制度因素在城鄉規劃中的反映是政府作用而自上而下的城鎮化。目前由于地區的經濟社會發展水平的限制，短期內并不能將轄區內蘊含的礦產、旅游資源轉化為社會生產力。但伴隨規劃引導、政府推動作用的不斷深入，政策制度因素將強化不同地區發展的差異性，政府通過固定資產投資、重點項目布局等調控措施影響城鄉的發展，對于呼和浩特市而言，休閑旅游資源在評價體系中給予特別關注。

2.3 規劃內容

針對呼和浩特市轄區的發展現狀和戰略發展趨勢，圍繞“保”與“調”兩個主題，規劃以務實客觀的態度從空間與產業發展對整個區域進行安排。

2.3.1 分區發展策略

根據區域特質與城鎮化發展趨勢，規劃首先將整個區域劃分為四大片區，即城鎮提升區、城鎮培育區，鄉村協調區，傳統風貌區。不同分區賦予不同的發展策略。

2.3.1.1 城鎮提升區

該區用地發展應以存量整理模式為主，旨在通過已有建成空間的整理，并適時培育新的服務中心，起到進一步整合與優化城市用地結構、破解城鄉二元矛盾、提升土地利用績效的目的。為后續城市發展提供提升空間。

2.3.1.2 城鎮培育區

該區用地發展應強化集約、節約利用的主題，堅持產業用地集聚、農民居住集中，通過集中集聚發展提升城鎮化品質和土地利用效益，并控制城市建設用地無序蔓延，徹底治愈亦城亦鄉、城鄉邊緣地帶模糊等阻礙城鄉一體化發展的頑疾。

2.3.1.3 鄉村協調區

鄉村協調區以第一產業為主，主要由遠離城鎮主要發展區地勢較為平坦的地區組成，該區的發展要求是根據現實條件，逐步引導該區域集聚發展。

2.3.1.4 傳統風貌區

該地區具有完好的農村肌理，同時地方特色濃厚，人文歷史旅游資源豐富。未來利用自然的山區地形，開發文化觀光旅游，以面向大眾的文化旅游和體驗生活為主題，發展觀光性旅游業。

2.3.2 產業發展策略

順應社會經濟發展的資源條件、地理特征和生產力要素流通的基本要求，以交通骨架為依托，對產業關聯度高、結構相似、空間相鄰、通達便捷的鎮街進行統籌規劃，引導生產力進行合理空間布局。

通過打造點狀、線狀、面狀的產業發展空間，積極培育現代農業區、生態保育區、文化休閑區、都市農業區（體驗型）、旅游渡假區，進而實現在不同空間發展策略的前提下，不同產業片區有序、協調發展。

2.4 實施對策與機制

積極爭取各級政府關于村鎮發展的扶持政策，支持并推進土地綜合整治，著力實施重大基礎設施通達工程，推進城市戶籍制度改革，構建有利于城鄉統籌發展的公共財政體制，建立農業支持補償機制，建議征收國家生態補償稅，建設環境友好型土地利用模式。強化空間管制，突出強制實施的重要性，加大生態環境保護力度，促進城鄉可持續發展。

但由于當前“非建設用地規劃”尚處于探索階段，規劃類型不具有法定性，所以為了使規劃形成的研究成果能夠行之有效，必須將成果內容整合到相應的法定規劃體系中。根據呼和浩特市規劃管理的可操作程度，本文涉及的規劃在條件成熟的情況下統一納入總體規劃，以便于指導當地的保護與發展。

3.結語

城市的發展進程中建設用地與非建設用地始終處于動態轉化與演進的過程。“非城市建設用地規劃”是在面對日益減少的土地資源、生態環境的惡化現實壓力和城鄉統籌、規劃管理全覆蓋的政策要求下的產物，從某種程度上似乎是為城市總體規劃向區域性規劃轉變或向城鄉統籌發展提供技術支撐或技術準備（羅震東，張京祥，等，2008）；“非城市建設用地”規劃管理的難點并不在具體的規劃編制技術層面上，城市所處的經濟社會發展階段，掌控話語權主體的戰略發展高度以及相關的制度體制的改革是“非城市建設用地”規劃管理的真正難點。今后如何建構一套“非城市建設用地”技術理性的規劃方法與政策理性的管理措施兼具的規劃體系，是在現實復雜的利益格局中需要深刻研究的課題。