我國城市公用事業(yè)民營化中存在的障礙分析

【摘 要】城市公用事業(yè)是一個(gè)城市賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。本文主要分析了我國城市公用事業(yè)民營化推進(jìn)過程中，存在的一些不適“癥狀”，由于長期以來政府單一投資的局面，造成了管理體制落后、運(yùn)營效率低下、社會公平缺失等弊端。

【關(guān)鍵詞】公用事業(yè)；民營化；障礙；管理體制

自 20 世紀(jì) 80 年代以來，我國城市公用事業(yè)就開始進(jìn)行民營化改革并嘗試了多種模式，目前國內(nèi)規(guī)模最大的上海竹園第一污水處理廠項(xiàng)目，即是由以民間資本為主的友聯(lián)聯(lián)合體以BOT形式投資建設(shè)的。早在上世紀(jì)90年代中期，香港中信泰富集團(tuán)即通過TOT方式，取得了上海南浦、楊浦、徐浦3座大橋和滬嘉公路、打浦路隧道20年的專營權(quán)以及延安東路隧道30年的專營權(quán)。PPP模式是國際上最近興起的一種新型的政府與私人合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施的民營化形式，北京地鐵5號線的建設(shè)就采取這種形式。但令人遺憾的是，由于我國的城市公用事業(yè)在推進(jìn)民營化過程中，一些配套措施沒有跟上，因此導(dǎo)致了一些不適 的“癥狀”。

1 法規(guī)政策不到位阻礙公用事業(yè)改革

公用事業(yè)的改革涉及到一系列的權(quán)力和利益關(guān)系的調(diào)整，改制后公用事業(yè)又面臨著在新的運(yùn)營方式下的整體協(xié)調(diào)問題，需要政府進(jìn)行新的制度設(shè)計(jì)，并憑借國家權(quán)威強(qiáng)制性地推行。這種新的制度設(shè)計(jì)在具體的實(shí)踐中表現(xiàn)為政府的各種法規(guī)和政策。雖然公用事業(yè)民營化改革強(qiáng)調(diào)的是運(yùn)用市場的力量，淡化政府在基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域的作用，但是這種以市場化為取向的改革要想取得成功，離開政府的法規(guī)與政策的支持卻是萬萬行不通的。因此公用事業(yè)民營化改革要想取得成功，法規(guī)與政策必須先行。

目前，我國政府在公用事業(yè)民營化過程中，已積極出臺了一些相應(yīng)的法規(guī)與政策，如《關(guān)于加快城市公用事業(yè)市場化進(jìn)程的意見》（2002年）、《關(guān)于加快市政公用事業(yè)市場化進(jìn)程的意見》（2002年）、《城市公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（2004年）、《關(guān)于加強(qiáng)市政公用事業(yè)監(jiān)管的意見》（2005年），這四個(gè)規(guī)章對促進(jìn)中國城市公用事業(yè)民營化發(fā)揮了較好的政策導(dǎo)向作用。但是政府在法規(guī)、政策層面的應(yīng)有作用還遠(yuǎn)未發(fā)揮出來，主要體現(xiàn)為[1]：①法規(guī)、政策不到位，滯后現(xiàn)象嚴(yán)重。也即指法規(guī)與政策的制定未能跟上公用事業(yè)民營化的實(shí)踐。時(shí)間一久，必然造成民營化實(shí)施中的各種違規(guī)現(xiàn)象的出現(xiàn)。②法規(guī)、政策過于寬泛，缺乏可操作性。這在某種程度上也影響到了國有林區(qū)城鎮(zhèn)公用事業(yè)民營化的推進(jìn)。③現(xiàn)行法規(guī)、政策的支持力度不夠。表現(xiàn)為在某些問題上顯得態(tài)度不夠堅(jiān)決，在某些領(lǐng)域態(tài)度顯得不夠明朗，一些該出臺的政策沒有及時(shí)的出臺等等。

2 市場競爭機(jī)制缺乏造成低效率

城市公用事業(yè)改革的初始條件和基本動因是原有體制的低效率。在城市公用事業(yè)長期的政企合一體制之下，在國有企業(yè)壟斷經(jīng)營管理之下，必然產(chǎn)生公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)的低效率。民營化解決的就是怎么從增加投資、擴(kuò)大供給、提高服務(wù)質(zhì)量這些方面來解決問題，提高我國城市公用事業(yè)運(yùn)營效率。但這就容易給人們一種假象，似乎民營化本身就能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效率[2]。但是對城市公用產(chǎn)業(yè)來說，真正促進(jìn)效率提高的是市場競爭機(jī)制的引入而不是經(jīng)營主體及所有制的改變。因此，如果不能對公用事業(yè)原有的壟斷性市場結(jié)構(gòu)進(jìn)行重組，如果不培育競爭機(jī)制，只是將國有企業(yè)的壟斷經(jīng)營轉(zhuǎn)變?yōu)槊駹I企業(yè)壟斷經(jīng)營或公私合作企業(yè)的壟斷經(jīng)營，實(shí)際上只是一種利益的再分配而不是激勵(lì)機(jī)制的演進(jìn)。民營化后的城市公用事業(yè)如果沒有市場競爭的壓力，可能仍是低效率的。同時(shí)，公用事業(yè)的一個(gè)顯著特點(diǎn)表現(xiàn)為巨大的規(guī)模經(jīng)濟(jì)性，即由一家或極少數(shù)幾家企業(yè)壟斷性經(jīng)營能使效率最大化[3]。這客觀要求政府制定限制進(jìn)入的監(jiān)管政策，以保證公用事業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)性。在沒有競爭或不完全競爭的情況下，這種監(jiān)管必然使壟斷企業(yè)沒有加強(qiáng)內(nèi)部管理和技術(shù)創(chuàng)新的動力，從而使實(shí)際達(dá)到的生產(chǎn)效率大大低于可能達(dá)到的最大生產(chǎn)效率，即導(dǎo)致生產(chǎn)低效率。因此，除非它們受到調(diào)控和管理，否則，私營公用事業(yè)經(jīng)營者就會像壟斷者一樣，限制產(chǎn)量并提高價(jià)格。這會給整個(gè)經(jīng)濟(jì)的效率和收入分配帶來惡果”。目前，在推進(jìn)城市公用事業(yè)民營化改革的過程中，一些政府只注重自己權(quán)力的獲得、財(cái)政包袱的卸載和外部資本的引入而不注重有效競爭機(jī)制的構(gòu)建。這必然是將國有企業(yè)的低效率變?yōu)槊駹I企業(yè)的低效率，最終的消極后果只能由整個(gè)社會來承擔(dān)。

3 違反普遍服務(wù)原則形成的社會公平缺失

城市公用事業(yè)與廣大人民群眾的生活息息相關(guān)，公用事業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)屬于他們的必需品，具有消費(fèi)的“不可拒絕性”，價(jià)格再高也必須消費(fèi)。雖然公用事業(yè)民營化的實(shí)質(zhì)是政府將提供公共物品和服務(wù)的職能委托給了民營企業(yè)，由民營部門生產(chǎn)和提供公共產(chǎn)品，但是公用事業(yè)生產(chǎn)和提供主體的變化并不意味著其公益、公共屬性的改變，普遍服務(wù)仍然是民營企業(yè)必須履行的一項(xiàng)義務(wù)和社會責(zé)任。對追求利益最大化的民營企業(yè)來說，普遍服務(wù)可能意味著經(jīng)濟(jì)上的損失[4]。如果它們的這種損失得不到相應(yīng)的彌補(bǔ)，它們必然違反普遍服務(wù)的可承受性和非歧視性原則，人民群眾的權(quán)益可能絕對或相對地受到損害。

我國城市公用事業(yè)民營化后違反普遍服務(wù)原則的情形也存在。近年來，一些城市的管道煤氣、天然氣、工業(yè)以及居民用水、電的價(jià)格均有伴隨著公用事業(yè)民營化而提高的現(xiàn)象，有人甚至認(rèn)為公用事業(yè)民營化改革是以提價(jià)為基本特征的。這種情況的直接受害者無疑是當(dāng)?shù)刎毨У娜鮿萑后w，這與公用事業(yè)的基本特征——公益性也就是實(shí)現(xiàn)普遍服務(wù)相背離，嚴(yán)重影響了社會的公平和正義。

4 民營企業(yè)的逐利性提高公共安全風(fēng)險(xiǎn)

供水、供氣、供電、公共交通等公用事業(yè)本身具有較高的安全風(fēng)險(xiǎn)，一旦出現(xiàn)事故，社會影響巨大，有的甚至是災(zāi)難性的。國有林區(qū)城鎮(zhèn)公用事業(yè)民營化后，民營企業(yè)按照市場的邏輯運(yùn)行，追求經(jīng)營者自身的經(jīng)濟(jì)利益最大化而不是公共利益最大化。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，一些國家的公用事業(yè)民營化危害到了公共安全，如英國鐵路在私有化頭兩年，經(jīng)營正常，效果不錯(cuò)。但是私有化之后安全維護(hù)方面的投資減少，事故隱患不斷增加，事故頻繁發(fā)生，從而動搖了人們對鐵路運(yùn)輸?shù)男湃巍Ｃ绹碾娏κ袌龌捎陔娏A(chǔ)設(shè)施存在缺陷，在2003年8月14日爆發(fā)了美加大停電，而且事故一而再、再而三地發(fā)生，給國家經(jīng)濟(jì)和人民生活造成深重的影響。

我國城市公用事業(yè)民營化前，雖然國有企業(yè)經(jīng)營不一定能保證自來水等公用事業(yè)的絕對安全，但它是以政府信譽(yù)作保證的，而民營企業(yè)經(jīng)營一般只能負(fù)“有限責(zé)任”，再加上其經(jīng)濟(jì)利益最大化的驅(qū)動，公共安全的風(fēng)險(xiǎn)相對提高了。城市公用事業(yè)與人民息息相關(guān)，供水、供氣、供電、電信等不僅關(guān)系到“民生”，也關(guān)系到“國計(jì)”，是國家安全的戰(zhàn)略性節(jié)點(diǎn)。如果忽略這些關(guān)系“國計(jì)民生”的產(chǎn)品和服務(wù)，必將造成不可估量的重大損失[5]。

5 公用行業(yè)冗員問題引發(fā)人員安置難題

城市公用事業(yè)民營化后，無論是引入外資還是國內(nèi)民間資本，城市政府都要面對對方的裁員壓力，國有公用企業(yè)人浮于事，效率低下，政府自然心中有數(shù)，據(jù)有關(guān)資料，水務(wù)企業(yè)勞動生產(chǎn)率最高與最低相差74倍，這也從一個(gè)側(cè)面說明公用事業(yè)行業(yè)冗員問題是十分嚴(yán)重的，而一旦裁員使本來就處于兩難困境的城市就業(yè)狀況雪上加霜，引發(fā)社會穩(wěn)定問題[6]。因此，盡量多地保留現(xiàn)有員工及其薪酬往往成為談判中政府一方的重要目標(biāo)。以一些公用事業(yè)民營化方案來講， 就提出要求合資方必須接收現(xiàn)有的員工，承諾幾年內(nèi)不裁員，不減薪，如果民營企業(yè)接受了這樣的方案，就意味著勢必會增加民營企業(yè)的經(jīng)營成本，這種增加的經(jīng)營成本或者轉(zhuǎn)嫁到普通用戶身上，或者由政府給予相應(yīng)的補(bǔ)償，而這兩方面又是民營過程中政府不希望看到的。因此，不解決好下崗分流人員的安置問題，城市公用事業(yè)民營化的改革就很難進(jìn)行下去。

參考文獻(xiàn)：

[3]孫延華．談城市公用事業(yè)民營化的風(fēng)險(xiǎn)管理．商業(yè)時(shí)代，2009（32）：80

[2]詹國彬．公用事業(yè)民營化改革：五大問題和政策構(gòu)想．廣西經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2004（1）：25～26

[3] [美]薩瓦斯．民營化與公私部門的伙伴關(guān)系[M]．北京：中國人民大學(xué)出版社，2002

[4]喬占軍，董瑞婷．我國城市公用事業(yè)民營化障礙及其對策研究．溫州大學(xué)學(xué)報(bào)，2006（20）：15～16

[5]汪永成．公用事業(yè)市場化政策潛在的公共風(fēng)險(xiǎn)及其控制．江海學(xué)刊，2005（1）：91

[6]陳明．城市公用事業(yè)民營化改革的復(fù)雜性研究．經(jīng)濟(jì)管理，2008（14）：79～80

作者簡介：

孫延華，單位：哈爾濱商業(yè)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院 職稱：講師