上海市、江蘇省城市精細化管理調研及對北京的啟示

為了貫徹落實市委、市政府關于加強城市精細化管理的戰略部署，更好地解決特大城市運行中面臨的突出問題，促進城市更加安全、和諧、宜居發展，近期我們赴上海市、江蘇省就城市防汛、人口服務、社區管理、區域合作等重點問題開展學習調研，總體感覺城市管理重在細節，這兩個省市在這方面做了很多極細的工作，有一些獨到的經驗值得北京學習借鑒。在現將調研情況報告如下：

一、以軟管理提升硬設施，持續增強城市防汛排水能力

由于地理區位和氣候原因，上海市飽受風（臺風）、暴（暴雨）、潮（高潮）、洪（洪水）四大災害的影響，城市防汛任務艱巨。經過長期的防汛防臺工作考驗，在思路和措施層面積累形成了一系列值得借鑒的好經驗好做法。通過調研了解，上海市的城市排水標準并不高，“十二五”規劃建設目標是城市排水基本達到一般地區1年一遇標準，部分重要地區和特殊地區達到3-5年一遇標準；資金投入與北京相當，“十二五”期間計劃投資104億元建設改造排水系統。在持續增強基礎設施排水能力的同時，上海市更加重視提升城市管理軟實力，以彌補硬件設施建設的不足，實現特大自然災害的妥善有序應對。

堅持制度入手，強調依法治災。上海市把制度建設作為應對特大自然災害、實現有序抗災救災的根本。除了及時制定、修訂一系列常規的防汛地方性法規，如《上海市防汛條例》、《上海市排水管理條例》、《上海市河道管理條例》等，使防汛工作有法可依之外，更加注重與時俱進，發揮一些“小機制”的“大作用”。比如，上海市明確規定所有工程項目在開展可研時，必須聽取水務部門的行業審核意見，嚴格規定新建項目地表徑流系數必須控制在0.6以下，重點區域不能超過0.5，從源頭控制新增排水量。通過對每個建設項目的逐個把關，實現城市排水能力的整體提升。又比如，針對城市處于建設高峰期的實際情況，抓住建設工地這個影響城市排水的主要因素，制定了建設工地及周邊排水保護、養護、維護“三護”管理機制，發布《上海軌道交通建設工地及周邊排水設施“三護”行動工作手冊》，詳細指導、監督建設工地加強排水設施管護，消除防汛排水隱患。

堅持規劃引領，突出頂層設計。早在1998年，上海市就編制了《上海市城鎮雨水排水專業規劃》。2000年，進一步編制了《上海市河網水系規劃》、《上海市防洪防潮規劃》、《上海市節約雨水規劃》。2002年又對《上海市城鎮雨水排水專業規劃》進行了系統修編、更新。目前正著手制定《城市排水規劃建設管理辦法》。通過系統規劃、提前設計，做到排水專項規劃與區域總體規劃編制接軌、保證排水設施用地控制與區域控詳規劃相銜接、實現排水管道建設與道路新建工程同步實施，推動排水設施建設與城市建設同步進行，使城市排水能力更加契合城市發展的需要。

堅持多方聯動，提升排水能力。在調研座談中，上海市水務部門的同志反復強調，防汛不是水務一個部門的事，更需要專業化和社會化的緊密結合，發揮多方面的力量共同提高城市排水能力。比如，上海市建立環衛“行業聯合、協同作業”排水工作機制，持續開展排水和市容環衛行業以“六比六好”為內容的防汛排水立功競賽活動，規范環衛職工清掃作業行為，垃圾不入進水口，及時清理進水口，雨天及時到崗并協助清理堵塞雨水進水口的垃圾，掃除道路積水，及時將道路積水、排水設施損壞和污水冒溢的信息反饋給排水管理部門。又比如，上海市建立了排水志愿者服務社區及與房地物業互動機制，排水行業各單位在做好防汛排水主業的基礎上，主動跨前一步，成立100支志愿者隊伍進社區服務，指導社區的排水養護工作，幫助疏通里弄下水道、檢查地下車庫排水泵，暴雨期間應急支援小區排水。

堅持快速反應，強化應急能力。一是應急預案細致周密。根據《上海市防汛防臺應急響應規范》，針對風、暴、潮、洪四種主要災害，規定了相應的響應行動，在響應、標準和環節的制定上細之又細。比如，響應規范明確規定，達到Ⅱ級響應（橙色預警發布）后，各媒體和公共場所大型顯示屏管理單位等及時播發和隨時插播有關預警信息和防汛防臺提示，各電信運營商協助做好上述相關信息的短信發布工作。在迎戰“海葵”時，上海市政府發出“七個一律”和“三個可以”防臺防汛通知，通過電視、顯示屏、手機短信等各類媒體反復播報，達到了有效引導群眾出行的良好效果。二是預警聯動落實到位。警報一旦觸發，各級防汛部門和相關單位不用請示，自覺啟動應急程序，落實預案相關內容。城鎮排水系統量放水人員堅守崗位，市容環衛清掃人員提前上崗。綠化、房地、市政等管理部門及時處置對市民人身和交通安全等具有較大危害隱患的樹木。水運、公路、鐵路、航空等管理部門及時向媒體通報和發布客運信息，妥善安置滯留旅客。三是排水搶險力量充足。上海市總結世博會防汛經驗，在世博會后特別組建了21支快速反應排水突擊隊，由市排水管理處負責組織管理，加強日常演練，不斷提高應急處置能力，在抗擊“海葵”中參與城市多處主要積水點的應急排水工作，發揮了重要作用。

堅持公眾參與，做好全民動員。城市排水不能忽視普通居民群眾這支龐大防汛力量的作用。上海市通過組織“萬名市民看排水”等活動，讓市民了解排水知識，增強安全防范和愛護排水設施的意識，減少垃圾、香煙殼等對雨水口的堵塞。發動居民暴雨期間協助清撈自家門口雨水口垃圾。廣泛宣傳防災減災知識，提高公眾對災害性氣象信息的知曉率，增強其自我防范和避險自救技能。這些措施看似瑣碎，但在潛移默化中發揮了市民的主體作用，提高了城市整體應對特大自然災害的能力。

對北京工作的啟示：一是在城市重大基礎設施項目前期評審和驗收工作中，應加入水務部門的會簽意見，充分考慮項目建設對城市排水的影響。二是借鑒上海市的作法，出臺工作細則，加強對建筑工地的排水防汛管理。三是對照全市排水規劃，對區域發展規劃進行梳理，對規劃中嚴重影響排水功能、有可能導致積水內澇的建設項目必須進行調整，重新規劃。四是加強排水部門與環衛、城管以及社區物業等單位的工作協同和業務指導，發揮基層組織力量確保防汛設施正常運行。五是進一步細化防汛應急預案，加強部門間的應急聯動，突出短信平臺和各類宣傳媒體的運用，提高公眾獲取預警信息的覆蓋面和可及度，引導企事業單位及群眾及時根據災害情況調整工作生活安排。六是加強面向公眾的宣傳教育，將暴雨、暴雪、地震等自然災害應對知識納入中小學教育課程，不斷豐富《首都市民防災應急手冊》內容，擴大發放范圍，讓更多的人重視防汛、懂得自救，提高整個城市防災減災軟實力。

二、著眼城市長遠發展，逐步提升人口服務管理水平

通過統計數據比較，上海市和北京市在人口問題上有很多相似點：常住人口規模都超過了2000萬（上海市：2301萬、北京市2018萬）；年均增長都在60萬左右；外來人口都在800萬左右，都占全市總人口近40%；人口居住面積大體相當（上海6340平方公里，北京市平原面積6400平方公里）。因此，上海與北京在人口服務管理方面面臨著許多共性的問題，他們在人口服務管理中的一些做法，特別是已經實行了10年的居住證制度，其中實行的成效和存在的問題，對北京具有較高的參考價值。

建立多層次的居住證管理制度。上海市針對不同人群設計了多種形式的居住證，形成了人才居住證、就業居住證、投靠居住證和臨時居住證等4類居住證管理制度。在憑證享有公共服務方面，形成了梯度化的政策：人才居住證除不能享受低保、購買經濟適用房、父母投靠外，其他待遇與戶籍相同，子女可參加上海市中考和高考；就業居住證除了子女不能參加中考和高考外，其他待遇與人才居住證相同，但其子女可就讀上海市高中階段的中職學校；投靠居住證一般10年后可以辦理上海戶籍；臨時居住證除不能享受居轉常、不能購買公共租賃房外，其他待遇與就業居住證相同，符合一定條件可享受子女義務教育待遇。截至去年5月底，上海市共辦理臨時居住證640萬、投靠居住證29萬、就業居住證8萬、人才居住證42萬。上海居住證推出10年來，特別是人才居住證的實施，人才流入不斷擴大，人口結構不斷優化，根據“六普”統計數據，在上海6歲及以上外來常住人口中，高中及以上文化程度人口所占比重比“五普”上升15.5%，小學及以下文化程度人口比重下降13%。

但在調研座談中，上海市的同志也坦誠交流了居住證制度實施過程中一些問題，最為突出的就是提高來滬人員公共服務水平與合理控制人口規模之間的矛盾，他們的感覺是進退兩難，從國家層面看，正大力推進外來人口的市民化待遇，比如計劃推行異地高考等措施，這也是解決新的城鄉二元結構，即外來人口和本市居民基本公共服務不均衡問題的大趨勢，但由于上海公共服務整體水平較高，由此帶來的非就業人口導入壓力日益顯現，近年來以家庭為主的非就業人口導入有增加趨勢。因此，在居住證附加什么樣的公共服務上難以權衡，如果附加過高的公共服務，有可能吸引更多的非就業人口，從而增加城市公共服務負擔；如果不提升現有附加的公共服務，外來人口不滿意，辦證的意愿不強，比如現在就業居住證辦證人數就很少，居住證制度的實施效果就要受影響。

對北京工作的啟示：一是整合現有的外來人口服務政策，如外來人口子女享受義務教育、適齡兒童免疫和疾病防控、參加社會保險、可以申請公租房等，集中附加在即將推出的居住證上，提高外來人口辦證積極性。二是落實好已有政策。與其急于向外來人口承諾一些大政策，口惠而實不至，還不如把現有的服務政策落實到位。比如，北京目前還有近30%的外來人口子女還在打工子弟學校上學，無法進入公立學校接受良好教育。通過解決類似的問題同樣能增加外來人口的歸屬感，縮短他們與本地居民的心理距離。三是把握推動外來人口基本公共服務均等化和控制城市人口規模的平衡點，做好新出臺外來人口服務政策的社會風險評估，謹慎對待異地高考政策，加強與教育部等國家有關部門的溝通，爭取支持北京市合理控制人口規模。

三、加強社會管理創新，實現社區從管理向善治跨越

天下善治在社區，社區和諧在民樂。在經濟轉軌、社會轉型和思想觀念深刻變化的新形勢下，加強社區管理的重要性顯得更加突出。在江蘇省，我們重點調研學習了南京市鼓樓區鳳凰街道的社區管理模式。在國家鼓勵社會管理創新的大背景下，鳳凰街道不斷加強制度創新和服務創新，取得了顯著成效，獲得全國社區教育示范榮譽稱號，居民幸福感、社會治安滿意率、社區公共文明指數分別達到85.6%、97.8%和88.3%。

創新社區管理體制。成立由街道和轄區職能部門（公安、城警、交警、工商、稅務、安監、城建、消防、環保、衛生等部門）組成的鳳凰街道社區管理委員會。有效整合轄區資源，形成“費隨事轉、人隨事謀、重心下沉、權力下移”，人財物、責權利相統一的工作合力，從體制上解決“管得著的看不到，看得到的管不著”的問題；社區管理委員會通過定期交流、協商、研討、總結，使社區各種力量聚合起來。形成“塊塊為主、條條配合、條塊結合”的管理框架，從而推動經濟和社會事業的協調發展。

健全“社區服務管理網絡”。對老舊社區，300—500戶設一個片區，30—50戶設一個樓組，完善“社區黨委—小區黨支部—樓棟黨小組”組織架構，實行網格化管理。在26個新型封閉小區，推行社區黨委委員負責，物管公司黨員負責人+業委會黨員委員+居民黨員代表擔任兼職委員“1+3”共建模式，推動黨組織和工作有效覆蓋。將轄區所有樓棟、院落、店家、居民住戶、駐區單位的基本信息收集建立數據庫。選擇工作能力和責任心強的居民擔任樓院門棟長，建立橫向到邊、縱向到底的服務管理網絡。

提高社區服務管理效率。鳳凰街道社區嚴格落實首辦負責制，改進服務方式，做到符合條件立即辦、涉及多科協調辦、上級審批協助辦、群眾有難上門辦、百姓無暇預約辦、跟蹤服務主動辦，進一步提高便民利民的服務質量和效率。同時，強化績效管理，建立社區管理績效考核評估辦法，每半年召開社區群眾代表大會，社區書記、主任圍繞履行承諾、為民辦事等情況向居民報告工作，隨機抽取群眾代表、部分人大代表、政協委員評議；委托南京師范大學每季度對社區管理情況進行第三方評議，統計群眾滿意率和問題整改率，將綜合評議結果與干部工資獎金掛鉤，以群眾滿意程度倒逼社區服務管理效率提升。

對北京工作的啟示：一是抓住“六型”社區建設的契機，在北京市擴大社區管理體制改革試點，借鑒鳳凰街道社區管理模式，打造一批管理先進、服務高效、群眾滿意的樣板社區。二是加強社區服務創新指導，鼓勵社區在便民利民服務、殘疾人服務、社區優撫和貧困救助服務、再就業服務等創造特色和品牌。三是加強社區服務績效管理，參照政府機構績效管理辦法，引入第三方評議，對社區居民滿意度開展隨機抽樣調查，以滿意度為標準制訂差別化獎懲機制，督促社區工作者提高服務效率和水平。

四、完善區域合作機制，推動長三角深度融合發展

上海和江蘇是長三角地區的兩個核心省市。近年來，長三角地區發展迅速，2011年長三角16城市GDP首次突破8萬億元，其中9個城市GDP總量超過3000億元，蘇州緊追上海步伐邁入GDP“萬億俱樂部”，16城市中有15個增速超過全國平均水平。在調研中，上海和江蘇省、南京市、蘇州市等地的同志普遍反映，區域合作是長三角激發各地發展潛力、實現優勢互補、保持快速增長的重要法寶。這些年來，特別是2008年9月長三角發展上升為國家戰略后，長三角各省市合作的勁頭更足了、措施更實了、創新成果更多了。

建立多層次的溝通合作機制。經過幾年來的探索和實踐，目前長三角合作已從剛開始的滬蘇浙經濟合作與發展座談會制度，發展成為“三級運作、統分結合、務實高效”的區域合作機制框架。其中三級運作分別是決策層、協調層和執行層，決策層為“長三角地區主要領導座談會”，由上海市、江蘇省、浙江省、安徽省的主要領導參加，主要任務是決定長三角合作的方向、原則、目標和重點等重大問題。協調層為由常務副省（市）長參加的“長三角地區合作與發展聯席會議”，主要任務是落實主要領導座談會部署，協調推進區域重大合作事項。執行層包括聯席會議辦公室、11個重點合作專題組，具體推動長三角區域合作工作。目前，在各省（市）發改委專門設立了長三角辦，承擔聯席會議辦公室職責。11個專題組分別由各省市主要職能部門組成，打破了省市邊界，有利于共同推進年度合作項目。專題工作小組有專門的辦公場地、人員編制和經費保障。在區域合作的組織上，三省一市采取輪值制度，輪流負責各層級座談會和協調會的組織和年度議題的確定。

積極推動重點城市同城化發展。通過調研發現，隨著城際鐵路、跨江大橋、區域高速的發展，長三角各城市間的聯系越來越緊密，同城化發展趨勢越來越明顯，呈現發展區域化、區域功能化的特點。上海、南京、蘇州、寧波等重點城市對周邊城市的輻射帶動作用越來越強。比如，2011年底江蘇崇啟大橋正式通車后，南通融入上海“一小時都市圈”，同城效應和承南啟北的區位優勢更加凸顯，去年4月南通市在上海舉辦“江海之約——2012南通（上海）投資合作懇談會”，集中簽約23個外資和民資重大項目，總投資150億元人民幣。又比如，江蘇省寧波、鎮江、揚州三市加快構建同城化高速公路網，共同建設寧鎮揚公共信息平臺，成立專門工作協調小組推進寧鎮揚固話區號統一工作，推動重點城市的連片發展。

加快梯度化合作共建產業園。長三角園區共建成為一種趨勢，綜合分析長三角共建產業園的合作模式，主要有三類：一是股份合作，共建園區由合作雙方成立的合資股份公司管理，收益按照雙方股本比例分成。比如，2008年1月，上海外高橋保稅區聯合發展有限公司與江蘇啟東市濱海工業園開發有限公司共同成立合資公司，注冊資本3.2億元，上海、啟東各占股本60%和40%，開發建設了啟東產業園，規劃面積8000畝。二是異地建設生產基地，園區合作采取“總部經濟、異地生產、統一經營”的方式。比如，上海相關園區已經與鹽城9個縣（市、區）和鹽城經濟技術開發區全部實現共建園區合作。目前上海城投與南通啟東市正著手合作共建中國江海產業經濟園。三是管理與品牌輸出。主要體現在省內城市間的合作，比如蘇南與蘇北地區在宿遷市合作共建產業園。

對北京工作的啟示：一是借鑒長三角的合作溝通機制，建立首都經濟圈兩市一省合作機制，通過主要領導定期會晤座談、常務副市（省）長溝通協調、各專項工作小組抓好落實，把首都經濟圈的重大規劃和決策轉化為兩市一省實實在在的合作。二是加緊與廊坊、保定、張家口、承德等周邊城市城際鐵路、高速公路等交通基礎設施建設，推動同城化發展，進一步增強首都經濟的輻射效應，提升區域一體化發展水平。三是通過經濟開發區、重點國資平臺等載體，采取股份合作、異地生產、品牌輸出等多種合作模式，推動北京與周邊城市合作共建產業園，既能拓展北京產業發展空間，又能為當地帶去項目、資金和品牌影響力，實現發展共贏。

（作者單位：北京市發改委研究室）