北京社會管理模式的創新及政策建議

近年來，北京結合實際情況，積極推進社會管理模式創新，在制度規則體系、組織機構體系及其運行機制三個次級系統方面都有比較明顯的突破。總體來講，北京近年來在社會管理模式創新方面步伐較快，成效也是顯著的，但與經濟社會發展階段和群眾的需求相比，仍然存在差距。

從建國后到改革開放前，我國是高度計劃經濟體制，政府扮演著全能型政府角色。社會管理始終以政府為主，公共事業基本由國家統一管理和計劃定價，呈現出強國家---弱社會的整體格局。

隨著改革開放的深入推行，市場經濟調節手段不斷完善，政府職能邊界開始逐步收縮，對社會的強勢控制逐步放松和減弱，社會權力開始回歸，社會獨立性逐漸增強。從20世紀80年代初開始，我國先后制定一系列教育、科技、文化、體育、衛生等公共事業領域管理體制改革的政策，開始推行政府主導、市場參與的公共服務和基礎建設管理體制，強國家---弱社會的格局開始改變。20世紀90年代起，為推行市場化體制改革，減少政府財政支出負擔，我國以電信部門改革為標志，在電力、自來水、城市交通等基礎建設部門和教育、衛生等公共服務部門開展了不同形式的改革。市場經濟的不斷發展完善，加快了原有社會管理格局轉換的進程。市場經濟一方面督促國家權力繼續從其過度干預的領域退出，回到正確的位置保持適當控制，另一方面呼喚強大而成熟的社會力量為其提供支持與保護。因此，未來的社會管理格局需要呈現出強國家---強社會的特征。

2004年，黨的十六屆四中全會明確提出了建立“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社會管理格局。這一提法奠定了新時期中國的社會管理將是以黨和政府為核心，社會和公眾共同參與的“多中心”社會治理模式。在這一模式下，執政黨、政府、社會組織和公民在社會管理中各得其所、各負其責，體現了多元治理的思想。

2011年，胡錦濤主席在省部級主要領導干部社會管理及其創新專題研討班開班儀式上發表重要講話，對社會管理的重要意義、基本任務、當前面臨的環境和未來重點工作做了全面論述。加強和創新社會管理，是繼續抓住和用好我國發展重要戰略機遇期、推進黨和國家事業的必然要求，是構建社會主義和諧社會的必然要求，是維護最廣大人民根本利益的必然要求，是提高黨的執政能力和鞏固黨的執政地位的必然要求，對實現全面建設小康社會宏偉目標、實現黨和國家長治久安具有重大戰略意義。

2012年，黨的十八大報告中，用完整篇幅論述了社會管理創新，不僅充分肯定已經取得的成績，而且為今后加強和創新社會管理指明了方向。十八大報告指出，“要在改善民生和創新管理中加強社會建設……要圍繞構建中國特色社會主義社會管理體系，加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制，加快形成政府主導、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系，加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制，加快形成源頭治理、動態管理、應急處置相結合的社會管理機制”。十八大報告對社會管理的論述從“社會管理格局”轉向“社會管理體制”，并增加了“法治保障”的內容，充分表明了我國在社會管理中加大依法治國力度的決心。健全公共服務體系，加強和創新社會管理，最終目的都是要推動社會主義和諧社會建設。

當前關于社會管理模式的

理解和實踐

近年來，適應中央關于創新社會管理的要求，我國許多地區開展了社會管理創新，也形成一些典型做法和模式。影響比較大的主要有安徽銅陵模式、北京模式（包括魯谷模式、西城模式、朝陽模式、順義模式等）、廣東順德模式、上海模式（包括靜安模式、徐匯模式等）、鞍山模式等。

2010年10月，中央綜治委確定了北京東城、北京朝陽、天津濱海新區、山西太原等38個全國社會管理創新綜合試點地區，鼓勵各地在破解難題、開展試點等方面發揮示范作用。兩年來，各地不斷探索，涌現出網格化服務管理、流動人口服務管理、基層社會服務管理、農村社區化治理等多種多樣的社會管理模式創新典范。

從各地創新社會管理的內容和做法來看，雖然紛紛推出了許多新的舉措，也取得了較好的成效，積累了新的經驗，但當前對社會管理模式創新，缺少統一的，清晰的概念和認識。部分所謂的創新，是在提供社會公共服務、推進社會管理工作中推行的舉措和做法，并不能作為一種模式，也很難具有典型的示范意義推廣。

社會管理模式的內涵

究竟什么是社會管理模式？模式不是一般的做法，有其基本要素。回答此問題之前，先梳理下社會管理的相關概念。

對社會管理的基本概念，目前國內外尚無統一界定，但基本認識是統一的，即社會管理是指通過實施特定政策和行為從而實現特定社會發展目標的過程。首先，社會管理是一種管理，管理的目的是為實現特定社會發展目標；其次，社會管理的主體并不局限于政府，社會組織及社區基層等都可以成為社會管理的主體；第三，社會管理的具體內涵在不同的發展階段、經濟形態下存在著較大差異。

什么是社會管理體制？目前學界對“體制”概念的理解大體可分為三種：一是與觀念、組織、機制相并列，主要是指正式的制度規則體系；二是與機制相并列，把一定的管理體制理解成是制度規則體系（包括正式約束和非正式約束）與組織機構體系的復合體；三是認為管理體制是制度規則體系、組織機構體系及其運行機制這樣三個次級系統相互作用的有機統一體。從中共十六屆四中全會關于創新社會管理體制的各項任務來看，第三種對于體制的理解最為貼切。

結合社會管理的概念，我們將社會管理體制定義為：是指社會管理過程中的制度規則體系、組織機構體系及其運行機制三個次級系統相互作用的有機統一體。其內涵包括：一是制度（規則）上對社會管理職權劃分和職能配置的規定，作為管理基本依據的法律法規及政策的制定等；二是組織機構層面上管理機構的設立、內部結構劃分和角色定位等；三是機制層面上管理系統模式化運行的過程、程序和方式，管理系統各子系統或要素之間的相互作用等。其中，制度規則體系所規劃的是社會管理體制的框架基礎和運行空間；組織體系的性質是管理職能的履行者和能動載體，而管理機制則是在制度和組織基礎上管理體制具體運行的機理、模式和工作方式，三者共同形成社會管理體制的有機整體。

在此基礎上，考察社會管理模式的要點，它既具有模式的一般性特征，也可被復制，但又不能輕易被復制，有其必要條件。它是與社會管理體制相配套的，有什么樣的社會管理體制就有什么樣的社會管理模式與之相適應。滿足了這兩方面的條件，才可稱為社會管理模式創新。

我國社會管理模式的創新分類

根據對社會管理體制及社會管理模式的認識和理解，我們將社會管理模式創新定義為，是社會管理過程中在制度規則體系、組織機構體系及其運行機制三個次級系統中進行的調整、優化和改進，目的是為完善社會管理體制，構建中國特色社會主義社會管理體系，最終推動社會建設。按照其定義，社會管理模式創新分為三大類別：

一是制度規則創新，即在制度（規則）方面對管理職權進行重新劃分和職能配置的再規定，以及法律法規及政策的制定、調整等。

二是組織機構創新，即在組織機構層面上對管理機構的重新設立、內部結構再劃分和角色定位的再明確等。

三是運行機制創新，即在社會運行機制層面上對管理系統模式化運行的過程、程序和方式進行調整優化，更好地發揮系統各子系統或要素之間的相互作用等。

從這三個分類來看，第一類制度規則創新主要包括政策、制度的完善、改進、調整。第二類組織機構創新可以大致劃分為四個方面：一是基層組織建設，包括社區治理模式創新等；二是社會組織建設，指建設樞紐型社會組織等；三是政府職能的重新劃分和政府機構的改革；四是政府、社會、個人等各類型組織主體關系的協調重構等。第三類運行機制創新總體上包含三個方面，內容更加豐富：一是投融資體制創新，包括引入市場機制的各種具體模式，如代建制、PPP、BOT、ROT等；二是管理運行機制創新，如網格化管理、精細化管理、人口管理、治安管理等；三是溝通協調反饋機制創新，包括公眾參與、輿情監測、矛盾調處化解、評估評價等，具體的還需要結合實際情況，進一步分析總結。

從這三個方面對模式創新進行分類，有利于判斷某種做法與措施是否屬于社會管理模式創新，便于對模式創新進行歸納總結和提煉，也便于對其進行推廣學習與交流。

分類在加強和創新社會

管理中的作用

建立社會管理模式創新的分類標準體系，對加強和創新社會管理具有重要指導意義，主要體現在三個方面：

一是創新分類標準體系使社會管理創新更加系統化和規范化。此前，雖然社會管理創新一詞被廣泛使用，但如何衡量、區分是否真正意義上的創新和突破，并無歸類和定論。一概稱為社會管理創新（或社會管理體制創新、社會管理模式創新）。建立分類標準，可以明確社會管理創新的內涵和外延，對于明確其創新性質、種類、突破點等問題，建立一套統一衡量標準。

二是為總結推廣社會管理模式創新提供依據。由目前試點情況看，各地開展創新的領域和手段五花八門、多種多樣。如果沒有一個分類標準，就難以對其共性、差異及突破點進行有機總結與歸納，容易導致重復和雷同。通過社會管理模式創新的分類標準體系，我們可有效劃分各類創新，總結其規律、特征、優劣點及該創新適用的環境條件等方面內容，為推廣創新提供依據。

三是為開展社會管理模式創新效果評價提供視角和依據。當前，我國還處在轟轟烈烈的社會管理模式創新試點推進階段，尚未對創新效果進行系統評估。如果沒有對社會管理模式創新的分類標準，開展創新效果評價就難以具備全面的視角，也缺少相應抓手。建立社會管理創新分類標準，為開展第三方評價提供了較為全面的參考體系。

北京創新社會管理模式的

政策建議

近年來，北京結合實際情況，積極推進社會管理模式創新，在制度規則體系、組織機構體系及其運行機制三個次級系統方面都有比較明顯的突破。

制度規則體系創新上，比較典型的有“一老一小”、“新農保”、“職工+居民”醫療保險等社會保障制度的完善，公立醫院改革、基層社區藥品“零差率”、“收支兩條線”、家庭醫生制度等醫療衛生政策制度的創新，“九養政策”、“9064”等養老福利政策的出臺，這些制度層面的突破和創新，對于完善社會公共服務和社會管理體系起到了重要作用。

組織機構創新上，比較典型的主要有石景山區的魯谷社區治理模式，全市樞紐型社會組織建設，推進政府機構改革如成立旅游委、社工委、醫管局等。近年來西城區推行了以多元主體共同治理為主要特征的“全響應”社會服務管理模式等，進一步明確了各主體在社會管理格局中的地位和職責。

運行機制創新上，比較典型的主要有東城的網格化管理模式、朝陽的全模式社會管理服務（智慧朝陽）、密云的農村立體分類式網格化社會服務管理、門頭溝引入市場機制的區醫院ROT改革模式、政府代建制項目建設以及各類項目投融資模式創新等。

總體來講，北京近年來在社會管理模式創新方面步伐較快，成效也是顯著的，但與經濟社會發展階段和群眾的需求相比，仍然存在差距。現提出以下建議：

一是在制度創新上，要進一步加強頂層設計和統籌考慮。當前政策存在分散性、應急性、一刀切等特征，缺乏系統科學性，特別是對群眾的需求和心理承受程度考慮不足，產生問題后又疲于應付。簡單的修修補補容易顧此失彼，解決了舊問題的同時又滋生新的矛盾。對制度、政策進行統籌設計和總體考慮，是防止政策之間沖突、政策效果互抵的根本途徑。

二是組織機構創新要有根本突破，防止形式主義。組織機構創新容易流于形式，只是機構、人事表面上的分分合合，而職責和權限卻沒有實現真正的重新劃分，或是事、權、利不對等。如果只是簡單的成立了新機構，卻不能履行新的職責，事權、人權、財權改革沒有跟上，原有的利益格局未打破，就不能達到改革創新的目的。

三是運行機制創新要始終堅持公共服務分類管理的理念。要進一步解放思想，保持政府在提供基本公共服務領域的職責，在準公益性服務領域可以大膽引入市場機制，實行政府購買服務，在經營性服務領域全部交由社會資本，充分調動社會資本參與公共服務的積極性，同時加強監督評價，真正做到抓兩頭、放中間，增強社會管理服務的動力和活力。

（作者單位：北京市經濟與社會發展研究所社會發展部）