城鎮化核心是讓農村人口市民化

未來的城鎮化就是讓農民進城，就是讓農民進城后真正融入城市經濟生活中，這才是未來城鎮化的核心與實質。

改革開放以來，中國城鎮化取得了長足進展。而近期，城鎮化更被決策層賦予了新的內涵。

2012年12月4日中央政治局會議公告里，就明確把城鎮化作為未來中國經濟擴大內需的主要方式。該公告指出，“要積極穩妥推進城鎮化，增加城鎮綜合承載能力，提高土地節約集約利用水平，有序推進農業轉移人口市場化。”同時，中央經濟工作會議也強調，要圍繞提高城鎮化質量，因勢利導、趨利避害，積極引導城鎮化健康發展。其中包括構建科學合理的城市布局，有序推進農業轉移人口市民化，把生態文明理念和原則全面融入城鎮化全過程。

也就是說，無論是2013年還是未來幾年，政府都會把城鎮化作為整個國家經濟增長之動力，并通過城鎮化來帶動整個中國經濟發展與轉型。或如有人所說，城鎮化將是未來經濟發展之紅利。

中國新型城鎮化的核心與實質

十八大后，新一屆政府把“城鎮化”作為未來經濟發展之重心及經濟增長之動力，這個思路是正確的，方向也是對的，也與現代文明社會經濟發展京城相合拍。

筆者認為，政府還應把“城鎮化”推進一步，使之變為“城市化”。也就是說，我們“城鎮化”的核心，不僅僅是讓農民走出來到離農村不遠的鄉鎮居住，更為關鍵的是要讓農民成為真正的市民，實現產業的轉型，同時完善鄉鎮城市服務功能。此外，就當前中國地方經濟發展態勢來看，不僅城鄉之間存在嚴重差距，而且地方與地方之間、東部沿海與中西部地區之間存在巨大的差距。未來中國城市的發展也是多層次多元化的，對把城市化的發展僅是限制在“鎮”上，根本就無法滿足中國現實城市化的發展要求。只有一個多層次多元化的“城市化”才能使傳統的農村與城市二元經濟結構得以調整及融合，并滿足現代中國多元化的城市發展要求，才能讓農民真正進入城市，讓農民人口真正的市民化。

從這個定義可以看到，城市化的第一件事情就是要讓農村居民轉換為城市居民，并在這種轉換的過程中實現個體城市社會化的轉化。如果沒有讓農民進城并讓他們真正成為城市居民，并讓他們真正地融入城市的社會生活，那么這種城市化并不是真正的城市化。比如，盡管當前大量農民進入城市務工，但他們在城市沒有根基，沒有所必需的住房、沒有城市身份、沒有平等就業與教育機會等，只能從事最低收入工作等。目前中國城鎮化率超過了51.3%，但按戶籍人口僅約為35%。兩種人口統計相差16.3%，或者說有1.8億農民沒有進城。正如不少研究者指出，當前中國的這種城市化只是“偽城市化”，農民進城也只是“過客”，而沒有成為真正的城市居民。

可見，城鎮化的核心或實質就是讓農民進城及農民的市民化，就如中央經濟工作會議公告所指出的那樣，農村人口轉移的市民化。而這種農村居民向城市居民轉換，不僅僅在于其戶口遷移改變農民的身份，而是通過農民進城來改變他們的生活方式，向城市生活方式的轉化。

這種農村人口的市民化反映了城市人口增加、城市空間擴張，景觀、社會及生活方式等新的城市環境的形成。在這種過程中，表現為城市數量的增加和城市規模的擴大，導致人口在一定時期內向城鎮聚集，并在這種人口向城市聚集的過程中同時把城市的生活方式向城市周邊擴散，并在區域產業結構不斷演進過程中形成新的城市空間與地理環境等。也就是說，如果城鎮化不能讓農村人口城市聚集、中小城市人口向大中城市聚集，讓進入城市的農村人口的生活方式發生根本性轉變，而僅是建筑更多的鋼筋水泥空盒，那么這種城鎮化不僅是偽城鎮化，也不可能成經濟增長之動力，是不可持續的。

前十年的城鎮化是讓城鎮化率上升到51.3%，但實際的城鎮化率只35%，2億多農民進入了城市打工，但他們并沒有在城市真正住下來，更沒有融入當前的城市經濟生活中。這些生活在城鎮化邊緣的農民，既無法分享社會增長之成果，也沒有改變其生活方式。資料表明，由于當前國內農民的收入水平不及城市居民的四分之一，農民的消費也就無從增長。這就是“偽城鎮化”的結果。因此，未來的城鎮化就是讓農民進城，就是讓農民進城后真正融入城市經濟生活中。這才是未來城鎮化的核心與實質。

十八大后，無論是中央政治局會議的公告還是中央經濟工作會議的文件，有一個特別有新意的提法，就是要積極穩妥推進城鎮化，這種城鎮化是把城鎮化與農村土地使用效率、與有序推進農業轉移人口市民化。即未來中國城鎮化就是農民進入城市的城鎮化，就是讓成千上萬的農民真正進城。

可以說，該文件所提出的“農業轉移人口市民化”是一個十分有新意的提法，是目前所提倡的有質量的城鎮化。如果這樣，這種城鎮化將成為中國未來城鎮化的發展方向。

因為農民進城，不僅需要提供大量的基本居住條件或住房，而且會完全改變農民生活方式、消費與收入水平，真正改變中國現代化的進程。比如，如果要讓農民真正融入城市及住房是居民生活消費品，那么國內住房市場居民的住房潛大需求是非常大的。正如李克強主持制定的《十二五規劃綱要》提出，在十二五期間，將有超過5，000萬農村人口進入城鎮成為城市人口，這將有效釋放巨大內需潛力，再加上中小城市居民進入大城市，城市居民的住房需求具有一個無限大量，再加上相應城市基礎市設施建設投資，對拉動城市經濟增長是巨大的。這就是城市化對經濟增長的巨大動力。

在這里，不僅會生發出大量的農村居民對住房的消費需求，而且也能夠讓進城后的農民各種消費水平全面提升，生活方式的改變及就業機會增加。國內城市就能夠在這個過程擴張與發展，它將成為未來中國經濟巨大消費的新增長點。如果農民進城享有平等的教育與就業機會，如果農民收入水平全面提升，只要現有的農民居民消費水平達到當前城市居民的消費水平，那么中國會涌現一個巨大的消費需求。至少要讓中國GDP增長要翻一倍以上。

同時，在這種城鎮化的過程中，也是農村社會結構、經濟結構及土地使用方式等發生重大變革的節點。因為，農民進城就可讓農民土地重新集約流動與經營，中國現代新農業也就在這個過程中得以現實。可以說，只有現實了讓農民真正成為市民的城鎮化，這種城鎮化就能真正成為中國未來經濟發展最為重要的消費增長點及未來中國經濟增長之動力。

有質量的城鎮化實現的前提條件

當大量的農民向城市流動、大量的中小城市居民向大城市或一線城市流動時，他們面對的第一個大問題就是有一個遮風避雨的安居之所。可以說，居住條件的解決既是農民得以進入城市的生活基點，也是城市化過程居民最大潛在內需。對進入城市的居民基本居住條件如何來解決？

當前市場流行都著“住房雙軌制”觀念，認為“市場歸市場，保障歸保障”，即中低收入居民的住房由政府保障性住房來解決，而住房市場的價格政府不要干預過多，讓市場自由定價。可以說，如果當前這種觀念是未來城鎮化的觀念，那么它將嚴重阻礙未來中國城鎮化的進程。

因為，在未來中國城鎮化進程中，中國的住房市場發展可以借鑒德國等大國住房發展模式，絕對把住房看作是一種生活消費品，不允許居民把住房作為投資賺錢之工具。如果用嚴厲的法律制度把住房界定為一種嚴格意義的居民生活消費品，而不是賺錢的工具，那么絕大多數居民的住房問題就能夠通過市場的方式來解決，而政府所要生產的保障性住房也就十分有限，只能是讓城市極少數極低收入或無收入民眾有一個基本居住條件。

應該對當前中國住房市場政策進行重大的調整。如果住房市場不能夠轉型為一個消費為主導的市場，住房市場賺錢功能不去除，那么這種住房消費需求是無法釋放出來的。因此，要保證未來中國城市化的愿景得以實現，或把居民潛在住房需求轉為為實現的需求，就得對當前所有的住房法律制度、住房政策進行重大的改革。而這種住房制度的重大改革首先就得清除那些嚴重阻礙絕大多數居民住房的潛在需求轉化的制度障礙；改革當前嚴重侵害民眾利益的土地管理制度及住房預售制度；用有效的經濟杠桿來遏制住房投資投機炒作而不是偏要采取政府行政干預的限購辦法等。

在此基礎上，對住房市場立法，比如制定《住宅法》，嚴格界定住房市場所生產的住房第一要務就是保證生產安全舒適及絕大多數居民有支付能力購買的住房，界定住房的基本宗旨。與住房相關的其它法律制度都圍繞著這個宗旨來制定。而這些法律制度制定再也不能走由某種職能部門制定的老路。在公共決策的基礎上，才能制定出真正有利于中國絕大多數民眾的住房政策，才能平衡住房市場眾多當事人利益關系，才能把廣大民眾的住房消費需求真正釋放出來。

其次，要讓農民進城，就得對現行的土地制度和戶口制度進行重大改革。戶口制度的重大改革，保證農民進城自由遷移，享受教育與就業機會上的平等。未來中國城市化的實質就得真正地全面放開戶籍制度，讓每一個農民及城市居民都有自由遷徒的權利。讓農民成為真正的市民。

可以說，有質量的城鎮化就得從這里開始，只有在上述前提條件下展開的城鎮化才是有質量的城鎮化，否則中國城鎮化有可能走上前十年來的老路。

新型的城鎮化不僅僅是

城市空間的擴張

最近關于城鎮化的討論與信息蜂擁而來。這些討論的重點都在放在城鎮化增加固定資產投資需求的增加，放在農民進入城市住房需求增長、城市化將培養6億中產階層的消費等方面。這種對城鎮化的理解，與最近中央所強調的城鎮化的含義有較大偏離。

隨著中央經濟工作會議的城鎮化概念的提出，無論是中央還是地方，無論實體經濟還是資本市場，基本上都把“城鎮化”看作是未來經濟增長之動力。而這種城鎮化更多的是城市版圖的擴張（比如城市群的出現）、城市基本建設投資增加、城市人口增加所帶來的住房需求成長等。可以說，這僅是對早幾年城鎮化的理解與延伸。如果說，未來中國的城鎮化所謂的城市版圖的擴張，那么這種“城鎮化”要走多遠是不確定的。

就當前全國所掀起城鎮化進入“炒版圖”概念的現象來看，實際上與中央政府所提倡的有質量的城鎮化是有很大差別的。因為，中央經濟工作會議所強調的城鎮化是有質量的城鎮化。即“要圍繞提高城鎮化質量，因勢利導、趨利避害，積極引導城鎮化健康發展。其中包括構建科學合理的城市布局，有序推進農業轉移人口市民化，把生態文明理念和原則全面融入城鎮化全過程。”我們應該看到，有質量的城鎮化的核心是有序推進農業轉移人口市民化。

但實際上，當前各地方及政府職能部門所強調的城鎮化與有質量的城鎮化是不同的。比如，當前國家部門所強調的打造新的城市群，地方政府所提出加快城際軌道交通等項目建設、要求建筑業總產值如何突破、提倡打破行政區約束進行跨地區資源配置及打造地方特色的城鎮群建設等，基本上仍然是在前十年的城市發展思路走。即這種城鎮化僅是強調城市擴張，并以此擴張來帶動整個地方固定資產投資，及帶動相關產業成長與繁榮。如果這樣城鎮化即使可把生態文明融入到城鎮化過程，建設智能、綠色、低碳的現代住宅，但是，這僅是在舊有的思路加上一個技術性的建筑標準，而這些內容只要相關部門頒布一個新的建筑標準，并沒有真正把握有質量的城鎮化的核心。

總之，有質量的城鎮化最為核心的應該是“有序推進農業轉移人口市民化”，就是要讓農民進城。而要讓農民進城，政府的經濟政策并非就城市空間的擴張上，而應該對中國當前的教育制度、就業制度、社會保障及醫療保險、公共服務制度等進行改革。以便讓農民轉換成為市民創造條件。只有這樣，農民才能進城，才能讓有質量的城鎮化得以實現。否則，中國城鎮化僅是“炒版圖”概念，既無法發展繁榮，也不可持續。

（作者單位：中國社科院金融所）