轉型與重構背景下當代中國城市規劃的價值取向

摘要：在我國城市化進程已經跨過50%的關口，城市規劃與城市化一樣都面臨著“轉型與重構”的新使命。伴隨著我國社會經濟持續不斷的發展，作為多元利益主體相互博弈的結果，城市規劃工作已不能再限于簡單的對城市進行物質形態空間的布局、平衡社會資源的配置和規劃城市各功能分區的土地利用；還應進一步關注快速城市化進程背后不同利益訴求主體之間的矛盾，維護多元利益平衡并保證公共利益，保護弱勢群體，在實現城市整體利益的過程中倡導公共參與，體現公平與公正，從而營造和諧的城市生活，追求城市社會的可持續發展。

關鍵詞：轉型與重構 城市規劃 公共利益 公眾參與

1 城市規劃過程中的多方利益博弈

1.1 城市規劃的決策過程

西方發達國家對于公共項目決策的過程是和其政治結構的包容性、多元化緊密相關的，它為各種社會力量的互動提供了平臺。在我國，伴隨著市場經濟的逐步完善以及政治民主化進程的艱難推進，城市規劃也經歷了從“關注物質空間”向“關注社會經濟”再到“作為公共政策”的轉變，是基于多種社會力量相互作用的結果，而其決策的互動過程也包括了三個層次[4]：

1.1.1 直接決策者之間的互動

在我國城市規劃建設中，黨政機關的主要領導人——市委書記、市長、副市長和城市規劃、土地、建設等部門的重要領導人，均位于決策者之列，雖然法律法規明確規定了他們各自的決策職能，但他們之間的非正式合作對城市規劃的決策過程仍有重要影響。

1.1.2 決策者與開發商的相互作用

城市規劃的決策過程必然涉及開發商的利益，出于維護自身利益的考慮，在與直接決策者的互動中，開發商會積極利用自身的資本和組織結構優勢對城市規劃決策過程施加影響。

1.1.3 決策者與利益集團的相互作用

利益集團可以將行業、部門或公眾分散的利益訴求聚合起來，利益集團通過游說等方式對決策活動施加影響，已經成為影響城市規劃決策的重要因素。

1.2 多元主體的利益訴求

現代城市規劃過程已經走向了由政府、規劃師、公眾和開發商等多方參與和共同治理的制度安排，標志著以權力、知識、社會和資本為代表的不同利益主體在城市規劃決策過程中決然不同的利益訴求。

1.2.1 城市政府的利益訴求

城市政府作為城市公共管理的主體，其行為應以公共利益最大化為目標追求。實事求是地講，政府也有自身的利益訴求，在1994年我國實行分稅制以后，城市政府的事權和財權不對稱，為了維持財政運轉，政府不得不在稅收之外尋找新的收入來源；通過壟斷土地一級市場，不僅為城市開發提供了新的土地資源，還可以通過土地使用權的轉讓獲取巨大的收益，以彌補城市財政的拮據。

1.2.2 政府官員的利益訴求

作為城市公共管理的主體，城市政府的行為應以實現公共利益最大化為追求目標，實事求是地講，政府也有自身的利益訴求，在1994年我國實行分稅制以后，城市政府的事權和財權不對稱，為了維持財政運轉，政府不得不在稅收之外尋找新的收入來源；通過壟斷土地一級市場，不僅為城市開發提供了新的土地資源，還可以通過轉讓土地使用權獲取巨大的收益，以彌補城市財政緊張的問題。

1.2.3 開發商的利益訴求

在城市發展中，開發商既是投資建設者又是財富創造者，強大的資本優勢支撐著他們的話語權，讓他們對城市的發展流露出巨大的參與決策欲望。他們認為城市的規劃只能由政治家和開發商決策，而擁有專業技能和職業素養的規劃師只有參與權沒有決策權，只是在技術上對城市規劃予以論證，并將其在藍圖中得以體現。法制建設和監督機制的不健全，讓開發商鉆了空子。在城市規劃實踐中，倘若開發商以利益游說一小部分政府官員和規劃師為開發商的利益服務，就會直接影響并損害普通市民大眾的利益。

1.2.4 普通市民大眾的利益訴求

對宜居的城市環境、健全的城市基礎設施與完善的公共服務的追求，是普通市民大眾永恒的訴求。普通市民大眾雖然在人數上有著絕對優勢，但由于個體力量較分散，在城市規劃過程中難以聚成合力對規劃決策過程施加影響力。近來，公民的權利意識日益覺醒，對城市規劃市民大眾不再滿足于“被代表”的地位，表現出越來越強烈的參與意愿，他們要求通過一定的途徑發表自身的聲音和意見，表達自身群體的利益訴求。

2 促進公眾參與城市規劃的相關機制

2.1 健全自上而下的法律保障體系

完善公眾在城市規劃中參與的法制體系，需以法律條文的形式明確普通公眾參與的權力和行政機關應承擔的義務，并完善立法、執法程序，對公眾參與城市規劃的編制、審批的內容和管理實施的形式和范圍提供制度化的保障，建立起成熟的民主監督機制，這對保障城市規劃中公眾的參與權起著至關重要的作用。只有從城市規劃法到各地的城市規劃條例都切實重視公眾參與城市規劃的權利，在公眾參與規劃編制層次，規劃公開展示的時間和方式，明確規定公眾如何對規劃發表意見，規劃又如何吸納公眾意見等，才能從根本上保障市民有效參與城市規劃與建設。

2.2 完善規劃決策機制，改進規劃評審制度

目前，我國城市的規劃管理除了依法設立的各級規劃管理部門以外，大多數城市還基于城市規劃科學決策、民主決策的考慮，都設立了專門的城市規劃委員會來對城市的重大規劃進行評審和論證。目前，大多數城市的城市規劃委員會都由政府官員、專業技術專家和一些社會人士充任，并不能真正反映公眾的意愿。

2.3 市民要增強城市規劃的自我參與意識

市民大眾在城市規劃中的參與環境建設的權利往往會被忽視。實際上城市建設和規劃項目與市民大眾的生活切身相關，市民應該對其擁有包括知情權、意見被采納權及發言權在內的參與的權力。在城市建設與規劃中，市民大眾要不斷加強其整體規劃和建設意識。城市建設與規劃不僅是一種政府行為，更是一種公眾行為，永恒不變的被服務的主體都是市民大眾，要使城市規劃深入每一個城市居民的生活，就必須讓公眾了解、認同并參與到城市規劃建設中來。市民大眾要加深對城市規劃相關政策法規的了解和對城市規劃和建設基本知識的掌握，要積極爭取和維護自身利益，提高和擴大民眾自身參與城市規劃建設的深度和廣度，主動參與城市規劃建設，擺脫“被代表”的歷史。

2.4 有效利用信息時代的網絡資源推動城市規劃公眾參與

當公眾參與從一個概念口號，變成實際行動的時候，用先進的技術來保障其有效地進行是最容易被忽略的。目前，數字技術在城市規劃領域內已經有了廣泛的應用，特別是GIS等系統的強大功能，不僅給城市規劃管理部門的工作帶來了極大的便利，更是深入拓展了城市規劃人員對城市問題的認知和把握能力。在英國，政府最近十年來一直在致力于開展E-Participation行動，希望藉此建立一個完全開放的系統，不僅公開城市的所有空間信息，而且讓民眾直接參與到決策制定的討論中去，這表明了市政當局對公眾參與的認可和重視，而且相信通過這樣的參與可以得到各方都相對滿意的結果。

3 結語

隨著大眾媒體的迅速發展和城鎮居民教育文化水平的廣泛普及，普通大眾參與政務的意識日漸提高，加之政府近年來廣泛要求政務公開透明，以人為本，傾聽民意，這些要求為保障普通大眾全面廣泛地參與城市規劃建設奠定了堅實的基礎。另外，只有當政府和普通大眾之間形成一種良性的互動關系，即在政府的法律保障中市民大眾以合理和理智的方式參與管理與監督，這樣政府的工作才能更為公正有序和講求效率，城市規劃建設才能更貼近其基本目標。

參考文獻：

[1]張京祥.西方城市規劃思想史綱[M].南京：東南大學出版社， 2010.

[2]李德華.城市規劃原理[M].北京：中國建筑工業出版社，2001.

[3]徐強.試論城市規劃中的公共利益與公眾參與[J].工程建設與檔案，2005（4）.