風電項目審批權下放對行業發展的影響分析及對策建議

孫建淼

（國華能源投資有限公司，北京 100007）

風電項目審批權下放對行業發展的影響分析及對策建議

孫建淼

（國華能源投資有限公司，北京 100007）

通過回顧我國風電行業項目審批政策的演變歷程，闡述當前審批權限下放的行業背景和目的，從利弊兩個方面分析新政實施對行業發展將產生的重要影響，并提出相應的對策建議，以促進風電企業的健康可持續發展。

風電；審批權；下放；影響；對策

0 引言

2013年5月，國務院發布《關于取消和下放一批行政審批項目等事項的決定》，取消和下放117項行政審批項目。其中明確提出，將企業投資風電場項目核準由原來的國家發展改革委下放至地方政府投資主管部門。風電項目為何能進入審批權限下放名單？審批權限下放對行業發展影響幾何？作為風電開發企業應如何應對？本文將對以上問題進行分析。

1 風電項目審批政策演變

為深刻理解風電項目審批權限下放的意義和影響，首先需要了解政策提出的背景。回顧近10年來風電項目審批政策的演變歷程，實際上經歷了抓大放小、權限上收和權限下放三個階段。

1.1 第一階段：抓大放小，促進行業發展

為貫徹落實《中華人民共和國可再生能源法》，促進我國可再生能源發電產業的快速發展，2006年1月，國家發改委出臺《可再生能源發電有關規定》[1]，并明確提出5萬千瓦及以上風力發電項目，由國家發改委核準或審批。其他項目由省級人民政府投資主管部門核準或審批，并報國家發改委備案。

表1 風電項目審批政策演變歷程

圖1 風電累計裝機容量

國家一系列支持性政策的推出，激發了風電項目的投資熱情。風電行業插上飛翔的翅膀，迎來快速發展機遇期，各路風電開發商紛紛跑馬圈地，風電項目如雨后春筍般遍地開花，全國各地風電行業發展一片繁榮。自2006年以來，連續4年實現翻番式發展。至2010年末，風電裝機容量已達到44.73GW，是2005年裝機容量的36倍。這5年裝機量的年均增速達到105%。

在這期間，全國各地出現了行業特有的“4.95萬千瓦現象”。由于地方政府此前擁有50MW以下風電場的審批權，一些發電企業將大型風電項目分拆成多個小于50MW的小項目(多為49.5MW)進行申報，獲得核準后，形成多個風電場分期接入電網、局部地區風電接入過于集中的局面。

在快速發展的同時，風電行業也暴露出很多潛在的問題。一方面，大量風電場的投建，導致風電設備供不應求，許多整機未經試運行就直接批量生產。隨著風場設備的逐漸投產，產品故障問題也正在顯現，國內風電場先后發生多起大面積脫網事故。另一方面，“4.95萬千瓦現象”的大量出現，導致了“并網難”、“消納難”等一系列問題，局部地區的棄風限電問題日趨嚴重，風電平均利用小時數連續數年下降，風電并網運行和消納問題已經成為制約我國風電持續健康發展的重要因素。

1.2 第二階段：權限上收，調整項目布局

針對第一階段行業發展過程中出現的各種問題，自2011年起，國家能源局對風電行業開始回收地方審批權，調整項目布局。2011年8月，國家能源局出臺了《風電開發建設管理暫行辦法》[2]，要求各省核準風電項目前須先向國家能源局上報核準計劃。項目經國家能源局備案后，方可享受國家可再生能源發展基金的電價補貼。

隨著國家收回項目核準審批權，行業的無序發展得到明顯遏制。國家能源局先后編制了“十二五”時期三批核準計劃，共核準項目65.5GW。其中，核準項目重點區域調整到山西、山東、云南等消納條件好、風電利用小時數高的地區，而內蒙古、吉林等限電嚴重地區的核準幾乎停滯。經歷了高速增長的風電行業進入緊縮調整期。自2010年以后，裝機容量增速連續下滑，到2012年全國風電裝機容量增速僅為21%，創近10年最低[3]。

盡管項目布局得到了調整，但限電問題不僅未能得到緩解，反而愈演愈烈。2012年度，全國棄風電量超過20TWh，個別省（區）風電利用小時數下降到1400h左右，嚴重影響了風電行業的經濟效益。2012年,各風電開發商的盈利能力均出現不同程度的下滑，風電行業進入深度調整期。

風電項目開發的放緩，直接影響到上游的風電設備制造行業。根據各公司的財務報表顯示，2012年,華銳風電和明陽風電分別虧損5.8億元和3億元，金風科技利潤同比下降76%，眾多小企業紛紛倒閉。風電設備行業遭遇前所未有的困難。

1.3 第三階段：權限下放，激發行業活力

在這種背景下，國家做出了風電項目核準審批權限下放的決定。一方面，行業進入深度調整期，通過簡化審批流程，以提高行政審批效率，激發行業活力，促進行業良性發展。另一方面，經過近10年的發展，整個行業趨于成熟，國家再次放開審批權也是順理成章的。

2 風電審批權限下放的影響分析

此次將風電項目審批權下放地方，簡化審批流程，對風電行業來講是一個重大利好。但也要深刻認識到，新政的實施也將對行業發展產生一些負面影響。

2.1 新政產生的積極影響

（1）簡化審批流程，有利于提高效率。審批權限下放減少了中央審批的程序，將有效提高風電開發效率，激發行業活力，促進行業良性發展。

（2）促進“大項目”、“大基地”的發展，有利于實現規模效應。企業在開發風電場時，不再需要將項目分割為若干個50MW的小項目，可以將項目作為一個整體進行開發、建設。這與國家建設“大項目”、“大基地”的導向是一致的。同時，也將進一步降低項目審批時間和審批費用，有利于實現規模效應。

2.2 新政帶來的負面影響

地方政府擁有項目核準的權限加大，將可以自主地進行項目核準，政府尋租空間進一步加大。這不僅會影響項目開發模式，同時也會影響已投產項目的經營效益[4]。

一是地方政府尋租空間進一步加大，加重企業開發成本。擁有項目的絕對審批權后，地方政府或將待價而沽，提出更加苛刻的條件，從而加大項目開發難度。過去跑項目、倒路條的個別現象，或將更加嚴重，并將加重企業的開發成本，嚴重干擾市場秩序。特別是在南方風能資源相對豐富、電網條件好、消納能力強的地區，資源競爭將進一步加劇。對于那些前期已經進入，并與地方政府保持良好關系的企業來講，將會進一步鞏固其在這些地區的先發優勢。而后進入的企業則將面臨較高的進入壁壘。

二是地方政府從短期政績和地方經濟增長的角度出發，盲目上項目，加劇棄風限電。自國家2011年項目審批權上交以來，“三北”等限電嚴重地區的項目核準工作幾乎停滯，在這期間積攢了大量的待核準項目。這些地區風能資源豐富，享受過風電發展所帶來的地方經濟效益。這些地區政府重獲項目審批權后，或將繼續核準項目。這就意味著這些地區風電項目產能將進一步增大，供需矛盾進一步加劇，在電網條件未得到明顯改善的情況下，勢必將對現有項目造成沖擊，從而加劇棄風限電，進一步影響項目的可利用小時數和經濟效益。這不利于問題解決，最終損害整個行業的健康持續發展。

三是權力的擴大可能助長本已存在的地方保護主義。非本省企業不能開發本省風能資源、非本地制造機組不能在本地風電場使用等都將成為導致產能過剩、劣幣驅逐良幣的原因，不利于風電產業的良性發展。

四是對風電開發企業提出了更高的要求。項目審批管理方式發生較大變化，為項目開發帶來不確定性。審批權限下放以前，風電開發企業對宏觀管理部門的職責劃分非常清楚，對辦事的程序、規則很了解。審批權限下放后，企業面臨較大不確定性，各個省級政府部門對項目審批管理提出不同的要求，各省區內部的管理方式和審批程序等各有特點，這就對企業提出了更高的要求。風電開發企業需要針對各省區的管理方式特點進行相應的調整。

2.3 綜合分析

當然，要對新政實施將促進行業發展有充分的信心。這基于兩個主要原因。一方面，風電行業經歷了快速發展和深度調整階段以后，各企業對行業的認識更加深刻，整個行業開始趨于成熟，從一味規模擴張的外延式發展轉向更加注重發展質量的內涵式發展。經過這幾年過山車式的大起大落后，風電企業學會了自我調節，將更加理性地進行投資決策。另一方面，盡管實施細則尚未出臺，相信國家會在總體層面進行統籌協調，加強規劃工作，提高規劃的權威性和約束性。由國家能源局制定全國的風電發展規劃，各省在國家規劃前提下，制定自己的開發計劃。避免地方政府為了發展地方經濟，盲目批準項目，從而導致新一輪產能過剩。在政策層面將加強監管，保證風電行業持續發展。綜合來看，審批權限下放對風電行業來講，利大于弊，將有力促進行業良性發展。

3 風電審批權限下放的對策建議

作為風電開發企業，要理性認識新政實施將對行業發展產生的深刻影響，采取有效措施，積極應對，借政策的東風，實現企業自身的健康發展。可以采取以下四項具體措施：

3.1 密切關注實施細則，做好應對預案

目前新政實施細則尚未發布，審批權具體下放到哪一級政府、國家具體監管措施等具體內容將對項目開發模式產生實質性影響。風電開發企業應密切關注實施細則，同時還要密切關注電網建設規劃、風電并網、消納等相關政策變化，并提前做好應對預案。

3.2 靈活調整開發模式，適應形勢變化

在繼續開展傳統項目開發方式的同時，根據具體情況，開闊工作思路，采取兼并收購、聯合開發等方式，豐富開發模式，以適應形勢變化。

回顧行業發展，風電企業開發項目以自建項目為主，兼并收購案例發生的規模較少。面對新的項目開發形勢，企業可以更多地借助兼并收購方式，實現規模快速擴大。危機為企業兼并收購和行業整合提供了最好機會。在行業低谷時，企業盈利能力普遍下降，小企業則受困于較弱的成本控制能力和現金流的下降，普遍出現經營困難，勉強支撐。此時，大型企業雄厚的資金優勢得到充分體現。企業可以通過并購方式，快速擴大規模。根據經驗，行業低谷時，企業估值相對偏低，企業收購成本相對較低。

此外，針對新的項目開發形勢，建議更多地采取聯合開發的方式挖掘新項目。在合作伙伴選擇上，選擇在品牌、資金、人才、成本控制、資源等方面有互補的合作伙伴，發揮各自優勢，實現優勢互補，實現規模擴張。

3.3 努力提高管理水平，挖掘項目潛力

加大市場開拓力度，加強與政府有關部門、電力監管機構和電網公司的溝通協調，努力降低限電比例。提高風電場的精細化管理水平，建立健全各項工作制度，優化資源配置，降本增效，努力提升存量資產效益。

風電行業經歷了規模快速發展的時代，進入深度調整期。外部環境越是復雜多變，越要強身固體，降本增效，提高自身管理能力。風電企業在管理水平、成本控制能力、運維水平、盈利能力等方面和世界一流水平相比還有較大差距。要全面盤點并深度挖掘企業效益的影響因素，積極采取措施，挖掘潛能，降本增效。一要建立度電必爭的激勵機制。完善各風電場內部對標工作，建立度電必爭日常考核機制，堅持日計劃、旬考評、月兌現，及時溝通、定期評價、以正向激勵為主，對各級人員完成發電任務情況進行考核評價，電量目標責任到人。二要加強設備治理和維護，大力推進安全標準化管理。提高檢修質量，減少風電機組設備故障，避免脫網事故發生，提高設備可利用小時數。三要合理調整風電場涉網技改工作計劃，優化作業流程。四要科學安排檢修，優化生產工藝，減少修理費、材料費支出，通過節能降耗，壓縮生產成本。五要加強日常經營管理，節約管理費用、銷售費用。六要加強與電網公司的溝通，及時跟進電費結算進度，加快應收帳款回籠工作，提高應收帳款周轉率，降低資金成本。

3.4 做好前瞻性研究，搶占發展先機

認真研究低風速、高海拔和海上風電等目前條件仍不成熟，但發展前景廣闊的領域，做好前瞻性研究，在條件成熟時，及時開拓，搶占發展先機，實現可持續性發展。

目前，我國風能開發主要集中在風能資源豐富的高風速區域。此類區域風能資源雖然豐富，但由于經濟相對欠發達，無法消納足夠的風電，出現嚴重的棄風限電現象。且目前風電開發僅集中在風能資源豐富區和較豐富區，這部分區域分別占全國面積8%和18%，主要集中在“三北”地區和東南沿海等地，可開發地區面積較小。因此，幅員遼闊的低風速區域逐漸進入開發商視野。目前，所謂的“低風速地區”在國內一般被認為是國家氣象局發布的我國風能三級區劃指標體系中第三級區域，即為風能可利用區。全國范圍內風能可利用區面積約占全國面積的50%。與高風速區域相比，低風速區域開發風電存在以下優勢[5]：一是可開發面積廣，開發潛能巨大，二是接近用電負荷中心，不存在遠距離送出問題，降低送出成本。電網條件好，低風速風電既可以并網，也可離網就地使用，運行方式靈活方便，三是低風速風電運行維護費用低，度電成本低，且低風速風電單位造價也會隨著推廣規模的不斷擴大而降低。四是電價高，增大了開發商盈利空間。值得一提的是，各地方響應國家號召進行新能源產業的布局，很多地方如山東、湖北等地，在標桿電價基礎上還有財政補貼。低風速風電開發將有望成為風力發電未來的熱點。

目前我國已開發的風電場項目中，90%集中在非高海拔地區。但在國家能源局下發的“十二五風電擬核準計劃”項目清單中，高海拔風電項目的比例逐漸上升。主要設備廠商紛紛加大高海拔機組的研發力度，取得了長足進步。高海拔風電開發將日益受到重視。

我國海上風能資源豐富，且沿海地區靠近用電負荷中心，為海上風電發展創造了良好的條件。當前制約海上風電發展的因素還很多，海上風電的開發、建設和運維環境都比陸上要復雜，海上風電技術還不成熟，設備可靠性和耐腐蝕性需要進一步的驗證，且海上風電的投資成本相對較高，開發商盈利能力相對較差[6]。這些因素交織作用，影響了開發商對海上風電的投資熱情。但值得注意的是，以龍源、大唐為代表的企業著眼于未來發展，提前布局，積極開展海上風電示范項目，積累項目開發運營經驗。隨著技術的發展成熟，成本進一步下降，海上風電行業未來將有廣闊的發展空間。作為風電開發商，目前要密切關注技術發展前沿和產業政策動態，在適當的時候參與潮間帶或近海的風電場示范項目，深入了解海上風電場的成本結構，為布局海上風電產業積累開發、建設和運維經驗。

[1] 國家發展和改革委員會.可再生能源發電有關規定[R].2006,1.

[2] 國家能源局.風電開發建設管理暫行辦法[R].2011,8.

[3] 中國可再生能源協會風能專業委員會. 2012年中國風電裝機容量統計[J]風能. 2013(3):37-41.

[4] 秦海巖.放權之后的隱憂[J].風能,2013(5):1.

[5] 張小雷,高崇倫,吳愛國.大型低風速風電場運行分析 [J].風能, 2013(4):66-69.

[6] 卞恩林.我國海上風電發展前景與制約因素分析[J].風能,2013(4):58-60.

The Impact and Countermeasure Suggestions on Industry Development for the Decentralization of Wind Power Project Authority Approval

Sun Jianmiao
（Guohua Energy Investment Co.,Ltd., Beijing 100007, China）

this paper reviewed the three stages of examination and authority approval policies on wind power project, explained the industry background and motivation of wind power project authority approval delegation. It also analyzed both positive and negative impact of new policy on industry development, and put forward to some suggestions for wind enterprises to accelerate their healthy, sustainable development.

wind industry; examination and authority approval; decentralization; impact; suggestions

TM614

A

1674-9219（2013）11-0064-05

2013-08-22。

孫建淼（1981-），工程師，博士， 2010年畢業于北京科技大學管理科學與工程專業，現就職于國華能源投資有限公司企業管理部，主要從事政策研究、戰略規劃、經營計劃和經營分析工作。