近年來我國農村社會保障研究述評*

范志軒 陳 翔

(四川理工學院 政治學院,四川 自貢 643000)

近年來我國農村社會保障研究述評*

范志軒 陳 翔

(四川理工學院 政治學院,四川 自貢 643000)

農村社會保障體系建設是新農村建設的重要內容，是實現“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的重要途徑。近年來，學術界圍繞農村社會保障體系和制度建設研究涌現出了一批成果。這些研究成果歸納起來主要體現在以下幾個方面：農村社會保障研究取得總體成果；完善我國農村社會保障體系的對策研究。在總結以上幾方面研究成果的基礎上提出今后進一步研究的發展方向，以期對我國農村社會保障的完善發展提供一定的理論借鑒。

新農村；社會保障；農民工；社會救助；社會管理

2005年10月，黨的十六屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》中指出，“建設社會主義新農村是我國現代化進程中的重大歷史任務”，提出了新農村建設的目標：“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”。強調通過經濟建設、文化建設、政治建設和社會建設等途徑，最終把農村建設成為經濟繁榮、設施完善、環境優美、文明和諧的社會主義新農村。而其中社會建設的重要內容即是農村社會保障體系的建設。近年來，圍繞農村社會保障體系和制度建設的研究成果不斷涌現。本文試圖通過對近年相關研究文獻的梳理，總結當前農村社會保障建設已取得的成就，同時筆者提出需進一步研究的方向，以便為促進農村社會保障建設提供理論和實踐參考。

一、農村社會保障現存問題的研究成果綜述

目前，多個學科分別從不同角度對農村社會保障現存問題進行了研究，取得了可喜的研究成果，歸納起來，主要集中體現在以下幾個方面：農村社會保障總體狀況、社會保障資金籌措、制度建設、農村特殊群體社會保障等方面。

1、農村社會保障總體狀況

對于當前我國現行農村社會保障總體狀況的認識，在學術界已形成共識，均認為水平低、范圍小、社會化程度低，是中國農村社會保障長期存在的問題。對此，李毓卿指出當前農村社會保障的各項社會保障相互有機聯系的社會化管理服務體系、管理服務平臺尚未全面建立，與農村社會保障事業的發展要求不相適應。[1]從廣大農村來看，有一大批農民的生產生活沒有社會保障，成為當前阻礙新農村建設順利發展的重要瓶頸。王延中等認為造成這一現象的重要原因在于對農村社會保障重要性認識不足。[2]

2、社保資金籌措問題

建立穩健的農村社會保障資金供應體制是農村社會保障制度本身的重要組成部分。有學者認為，[3-5]當前中國農村社會保障資金籌措存在嚴重不足，而造成這一現象的主要原因在于兩個方面：第一，政府責任缺失，社保資金投入規模不能滿足建設農村社保體系的需要；第二，由于經濟以及信息交流等原因，農民個人缺乏投保意識。張俊浦等指出，由于“養老投入時間周期長、見效慢，對于自身也是一種‘經濟體’的政府來說這是一種負擔，制約著政府實施該政策的積極性，因而當地政府盡量回避責任，造成了當前政府在養老方面的責任缺失”，[6]而政府支持力度的缺陷又進一步導致社會投資不愿涉足養老領域，從而進一步加大了個人養老的經濟壓力。沙占華也認為在農村社會保障資金供給中，國家財政支持十分有限、鄉級財政資金匾乏、農民自身收入增長緩慢，大大削弱了抗風險能力,也降低了農民參保的積極性，因此農村社保資金往往是入不敷出，不能滿足建立農村社會保障的需要。[7]

3、農村社會保障發展態勢問題

社會保障的提供屬于公共產品供給的范疇，在農村社會保障發展問題上，有學者認為“由于農村公共產品供給機制不完善，已嚴重影響到對農民公共產品的供給，阻礙了公共資源在城鄉之間的均衡配置”，[8]而造成這一現象的原因一方面來源于長期以來政府政策的傾向及其影響，另一方面則在于中國社會關系的變化。

崔利宏等指出，在城鄉二元結構下，由于政策的傾斜作用造成農村資源強制向城市流動，直接造成農村發展無力，使得建立在其基礎上的農村保障體系僅能起到最低等級的“溫飽型”保障，抵御各種風險能力極其低下，并形成“馬太效應”造成其他嚴重影響。[9]比如缺乏足夠保障，加之以待遇低等原因，“農村地區因物質資源的匱乏，吸引不來也留不住優秀教師”，[10]嚴重影響農村學生接受優質教育權利的實現，造成城鄉教育差距逐年拉大，難以實現城鄉教育均衡發展，嚴重影響農村經濟的發展和農民生活水平的提高。

有學者認為社會階層的分化也會導致城鄉之間社會保障的差異，鄭磊等指出，農業勞動者作為中國社會階層中的一個傳統階層，可以說長期處于社會保障體系之外，同時社會福利也無法享受，加之收入水平與經濟地位始終處于底層，因而保障水平與城市越拉越大。[11]

4、農村社會保障法制建設問題

對于我國農村社會保障制度建設的現狀，學者們普遍認為我國農村社會保障制度存在法制建設不健全、管理不規范的問題。對于現有的相關制度，奚梁等認為，由于農村許多具體實施辦法多是通過各種行政性文件發布，缺乏法律權威與制度剛性，有很大的隨意性。[12]另外，我國農村社會保障立法范圍偏窄，尤其缺乏對農民工權益保障立法，致使農民工的勞動權益遭受嚴重損害，馬牧云指出，由于農民工沒有所謂工資級別，只能由老板和用工單位決定其報酬，“在這種情況下，農民工往往承擔勞動負荷最重、最艱苦的體力活，而勞動所得的報酬，只相當于正式職工的一半甚至更少，而且工資被拖欠、克扣甚至拒付的現象也時有發生”。[13]

5、關于農民工與失地農民社會保障缺失問題

對于該領域的研究認為，當前我國對農民工和失地農民的社會保障存在嚴重缺失。

其中造成農民工社會保障問題的主要原因被歸因于中國的戶籍制度，如王秀崗、陸瑩瑩等指出，由于在我國很多福利性政策都與戶口掛鉤，農民工由于沒有當地戶口因而也就往往得不到社會保障體系的保護，從而使農民工權益受到極大損害。[14-15]尤其是拖欠農民工工資問題愈演愈烈，有學者認為，如果不能扭轉這種局面，將會對社會穩定造成嚴重影響，因為“農民工為追討欠薪所使用的方法也是越來越極端，給社會造成了很大的負擔與隱患，不利于社會主義和諧社會的建立”。[16]

此外，農民工的醫療保障方面也被認為存在較大的問題。陳愛如指出，隨著農民工流動性的不斷加大，在外地就醫的情況日益頻繁，“但由于新農合以縣市統籌為主，省與省之間、省內各縣市之間沒有互相認可的定點醫療機構。這些在外看病的農民回到參合所在縣市，只能按報銷比例較低的市外非定點醫療機構報銷標準來報銷，增加了個人負擔”。[17]

魏青達指出，[18]失地農民是伴隨著工業化和城鎮化所出現的，目前失地農民社會保障制度十分不完善，在很大程度上影響了社會和諧與穩定。有學者研究認為，[19-20]當前失地農民社會保障缺失，主要集中于以下幾個方面：第一，缺少住房保障，尤其是在宅基地“這種對農民住房保障的單一制度，在市場經濟的沖擊下，已不能滿足現代農村生活的需要”的情況下，[21]以什么樣的方式給失地農民進行住房安置，由于“牽扯到方方面面的利益問題，很難在這個問題上給出令人滿意的答案”；第二，失地農民社會保障意識淡薄，缺少維護自身權益的準備；第三，失地農民缺少相關職業能力培訓，就業壓力大；第四，由于文化以及生活習慣的差異，導致失地農民無法適應城市生活，引發社會矛盾。

二、完善我國農村社會保障體系的對策研究

社會保障建設的目的就是通過對社會保障制度的不斷健全，從而形成一個完善的社會保障體系，維護社會成員的基本權益。針對我國農村社會保障建設所出現的問題，學術界從各種角度和層面進行研究，提出了對其加以改進完善的各種建議與對策，主要有如下觀點。

1、提高農村社會保障重要性認識

張晶等指出，農村社會保障制度是我國社會保障體系建設的一個重要組成部分，是解決“三農”問題和全面建設小康社會的必經之路。[22]張健也認為只有通過建立完善的社會保障制度才能夠彌合分歧，化解矛盾，控制沖突，降低社會風險維護社會穩定，進而有利于物質、政治、精神文明的建設。[23]因此中共十七屆三中全會明確要求，建立廣覆蓋、?；尽⒍鄬哟?、可持續原則，加快健全農村社會保障體系。

2、強化政府責任

馮偉林等指出，政府是供給農村社會保障的責任主體，我國城鄉社會保障的巨大差異，其根本原因在于農村社會保障建設中政府責任的長期缺位。[24]尤其是隨著我國改革的進一步深入，傳統的土地保障和家庭保障的保障功能持續弱化，在此情況下政府必須要充分認清自身在建立和完善農村社會保障制度中的主導作用和要履行的自身職能。[24]對此，王曉慶等指出，政府必須提高服務意識，樹立以人為本的服務理念，同時提高農村社會保障機構的工作效率，通過搭建信息平臺推動社會保障工作深入人心。當然，在當前我國經濟還不發達的情況下，社會保障的責任不能完全由政府承擔，應當按照統籌發展的原則，合理分配國家、集體和個人三方責任。[25]

3、拓寬資金來源渠道，實現資金來源多元化

有學者指出，農村社保資金除來自于國家、集體和個人外，在必要時也可通過發行政府債券、建立農村社保基金等方式來解決資金不足問題。呂杰則認為農村社保資金的籌集可通過三個途徑來得以實現：增加各級政府的財政投入、增強農民參保的經濟實力以及開征社會保障稅。[26]此外，李錚指出可以參照國際經驗，鼓勵“第三部門”參與社會保障建設，多渠道籌集農村社會保障資金。[27]同時蘇明建議，應加大農村集體經濟發展，尤其要提升農村民間經濟組織的“造血”功能，從而為社保資金“輸血”，通過推動農村合作經濟組織的發展，既可以直接提升農民參保的經濟實力，又進一步發展了集體經濟，從而保證個人和集體層面的社保資金籌集。[28]

4、建立統一、科學的農村社會保障管理制度

長期以來，我國社會保障體系實行分部門分級管理體制，過度“碎片化”，結果導致各保障項目之間缺乏協調，整體效益難以提升等問題。對此，張晶等指出，必須對各社會保障項目進行整合，尤其要做好生活保障與服務保障兩方面的結合，根據不同保障項目的不同特點，精確定位、做好銜接，從而發揮好農村社會保障的整體效益。趙雪芳則認為，不僅要做到項目之間的整合，同時還需要“建立規范的工作平臺，成立一個統一的社會保障機構，做到管理的統一化”。[29]為此必須大力加快社會保障信息網絡建設，構建一個覆蓋該范圍廣、公開透明的社會保障信息網絡。

5、加強農村社會保障立法

在關于立法問題上，各方學者均強調農村社會保障需要一個有章可循的法制環境，要建立與中國經濟發展水平相適應的、體現新農村建設目標的農村社會保障制度，使農民的合法權益得到真正保障。有學者認為，我國應爭取在2012年前構建起基本社會保障法律體系框架，在2020年前形成以社會保障的基本法、主干法和中央政府制定的行政法規、實施細則及部門規章為主要內容的較為成熟的法律體系，[30]同時在立法過程中必須對農村社會保障的對象的選擇、范圍、實施、資金籌集與應用及管理監督、農村社會保障機構的設立、農民享受社會保障的程序等內容做出規定，以此保障農民的切身利益。[31]

6、完善農村社會救助體系

所謂社會救助是指國家和其他社會主體對于遭受自然災害、失去勞動能力或者其他低收入公民給予物質幫助或精神救助，以維持其基本生活需求，保障其最低生活水平的各種措施。它對于調整資源配置，實現社會公平，維護社會穩定有非常重要的作用，是社會保障的最后一道防護線和安全網。而對于社會救助的重心，有學者指出，根據中國國情來看，貧困人口主要集中在農村，加之經濟社會城鄉二元化的格局，以及社會保障的差異，“我國社會救助的重心顯然更適宜于聚焦于農村地區的貧困人口”。[32]特別是我國作為一個農村面積大，農民比重大，城鄉差距大的國家，加快健全和完善農村社會救助體系，開發、整合和引導好社會救助資源，就顯得尤為重要。郭新建認為，必須建立應對各種因素造成諸多個體風險的包括在教育、醫療、住房等方面給以必要救助的多項措施的城鄉一體化的綜合性社會救助體系。[33]

7、建立獨立的農民工社會保障制度

有學者指出，農民工是一個特殊的群體，由于其特殊性決定了其社會保障的特殊性。因此在構建面向農民工的社會保障制度時，必須根據農民工的需求與制度建設的可能，按照工傷保障、疾病醫療保障、最低生活保障，以及社會救助制度的順序構建起分類分層保障制度。[34]于霞則強調完善農民工各項保障制度的同時，需要進一步推動戶籍制度改革，形成人人平等、公平競爭、尊重個人選擇的市場遷移機制，使一些有能力的農民工進入勞動力市場，獲得城市社會保障。[35]另外有學者指出，針對當前農民工勞動權益遭受嚴重侵害的問題，可通過工資集體協商制度，提高農民工的工資和待遇；[36]通過欠薪提存機制來解決農民工欠薪問題。

8、加快新型農村社區建設，提升農村社會保障能力

隨著農村城鎮化步伐的不斷加快，建立在農村原有社會基礎之上的傳統社會保障體系日漸崩潰，在這種情況下如何構建新的農村社會保障體系，就成為學者所關心的一個重要問題。在一系列研究成果中，有學者提出，可通過推動新型農村社區建設為契機，利用社區成員的集體力量，推動農村基礎設施建設和公共服務、社會保障建設事業。學者得出這樣的結論主要基于以下兩方面的考慮：第一，隨著社會轉型的不斷加劇，當代農民價值觀也在發生變化，并日益沖擊傳統價值觀念，從而給農村社會保障帶來嚴重影響，如據一份調查統計數據顯示：有67%的年輕人不愿意父債子償，69%的年輕人不愿意婚后和父母同住，這顯示“隨著改革開放的深入發展，社會主義市場經濟體制建立，西方文化的浸染，農民的重義輕利價值觀念正在受挑戰，西方重利輕義論不斷沖擊恬淡寧靜的中國農民生活，謀利計功，見利忘義的行為一定程度上顛覆著農民的傳統價值觀”，[37]從而對中國農村傳統家庭養老模式造成嚴重沖擊。第二，隨著工業化和城市化的不斷加快，大批量的農民在失去土地后涌入城市，“農轉非”而成為城市居民，然而客觀存在的文化意識形態和價值觀念的差異、征地補償金與城市生活水平的差距以及缺少就業能力等問題，使得這部分農民成為了生活壓力最大的一個群體。而要解決這兩方面的問題，都離不開農村社區建設，“由于城市化、工業化和青壯年集中于城市社區等原因，給農村帶來的沖擊迫使其也面臨著諸如城市類的養老問題等，且所面臨的問題和形勢更加嚴峻，因此社區照顧在廣大農村地區具有廣闊的發展空間，而且更具有緊迫性和必要性”。[38]而當前也存在著發展農村社區的條件，農村市場化改革在改變了農村經濟發展的傳統模式，也改變了農民傳統的生活方式，密切了農民之間的社群聯系，加快了農村的社區建設，[39]因此一方面通過“構建以政府為主導，市場資源整合、家庭積極參與，社區組織協調，機構承接服務以及志愿服務相組合的綜合式社區養老模式”，[40]整合多方資源為老年人口創造一個安定、溫馨、適宜的養老環境。另一方面，要充分調動農民參與新型農村社區建設的積極性，確保農民各項權利得到保障，從而使農民真正走上現代化道路，實現城鄉一體化。

三、研究方向展望

從近年來的文獻資料來看，我國農村社會保障問題引起了學者們的廣泛關注。眾多學者對該領域內的相關問題進行了深入細致的研究，并取得了大量成果，從而為國家進一步完善農村社會保障體系作出了理論支持。為了更好地促進我國農村社會保障事業的健康發展，引導該研究向縱深方向拓展，我們特提出如下研究展望，供學者參考。

應進一步加強農村社會保障與城市社會保障的比較研究。由于當前中國的二元結構，使得城市和農村在社會各個方面均具有較大的差異。因此從已有的研究資料來看，學者們大都是從農村的實際情況出發來設計符合當前農村要求的社會保障體系。然而，隨著新農村建設的提出，其目標直指中國二元結構，力圖通過加快農村城鎮化和現代化建設，逐步修補農村與城市之間的差距，由二元社會向一元社會過渡。在這個發展過程中，也就必然涉及到如何實現城市社保體系與農村社保體系相結合的問題。因此，通過加強對兩者的比較研究，找出兩者之間的差異與共同點，對于實現城鄉社會保障體系的結合具有現實意義。

應進一步加強對農村社會保障制度設計的研究。從當前的研究現狀來看，我國學術界對農村社會保障制度的研究主要集中于現狀、存在問題和對策建議幾個方面，產生了大量的研究成果，但在怎樣將這些研究成果轉化為真實存在的制度的問題上，卻沒有太多的研究成果。如許多研究者都提出應當在農村社會保障基金籌集時增加政府扶持的力度。但是，這個“力度”多大比較合適，卻沒有一個明確的說明，如何在未來的制度設定中去體現出“力度”的加大，也就成為了問題，需要我們去進一步的研究。

應進一步深化對農村特殊群體的社會保障研究。所謂農村特殊群體主要是指農民工、失地農民和農村老年人，對于這一類人群的社會保障問題，目前已有一批研究成果，但從已有的研究成果看，其所涉及的內容和層面都較淺，僅僅是對這些群體當前所面臨的問題進行了探討，而沒有意識到未來這些問題的持續發酵所帶來的影響。隨著“中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路”不斷推進，農業向著“集約化、專業化、組織化、社會化”發展是大勢所趨，由此必然引導更多的農民脫離土地進入工業領域，對于這涉及到上億人口的社會保障如何實施？加之集約化、專業化、組織化、社會化促使農村家庭結構逐漸向核心家庭方向發展，傳統家庭養老模式將面臨巨大挑戰，如何實現農村老年人養老模式的轉變，也是我們在未來所必須要思考的問題。對于這些問題均具有一定的特殊性，如單純按一般性的保障措施來加以實施，必難以達到持續、全面發展的保障要求，在一定程度上制約著新農村建設進程，故而新階段應該給予重點關注。

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AReviewofResearchintoSocialSecurityinChina'sRuralAreasinRecentYears

Fan Zhixuan, Chen Xiang

(College of Politics, Sichuan Institute of Science and Engineering, Zigong 643000, China)

The rural social security system is an important part in the new rural construction, and also an important way to achieving the development of production, affluent life, civilization, clean and tidy village, and democratic management. In recent years, a number of research achievements have been scored in the academic circles centering around the rural social security system and institution building. These findings include overall research results in rural social security and solutions to perfecting rural social security system. On the basis of the above research, suggestions are put forward for further research in order to improve China's rural social security.

new countryside; social security; migrant workers; social assistance; social management

F323.89

A

1672-335X(2013)01-0068-05

責任編輯：王明舜

2012-10-22

范志軒(1964- )，男，四川井研人，四川理工學院政治學院教授，主要從事中國特色社會主義理論、社會保障研究。