對扶貧貼息貸款和扶貧互助資金的比較研究
——基于新制度經濟學視角*

高 楊 薛興利

(1.山東農業大學 經濟管理學院，山東 泰安 271018；2.山東青年政治學院 國際商學院，山東 濟南 250103)

對扶貧貼息貸款和扶貧互助資金的比較研究
——基于新制度經濟學視角*

高 楊1,2薛興利1

(1.山東農業大學 經濟管理學院，山東 泰安 271018；2.山東青年政治學院 國際商學院，山東 濟南 250103)

政府主導的信貸扶貧模式三十年來在發展中不斷變革，扶貧貼息貸款和扶貧互助資金分別是維持時間最長和最新興的兩種模式。從新制度經濟學相關理論出發，按照“組織—行為—績效”的研究范式對二者的內涵和特點進行比較分析，可以發現，制度設計不同導致了二者資金使用效率迥異，應考慮在二者間建立垂直型金融聯結。

扶貧貼息貸款；扶貧互助資金；交易費用；產權制度

扶貧貼息貸款是一種重要的信貸扶貧方式，自1986年開始在全國范圍推廣以來，每年占國家扶貧總支出的一半以上，就政府資金投入力度和重視程度而言，都是其他信貸扶貧模式難以比擬的。然有諸多文獻顯示，依照貧困瞄準性和回收率來衡量，其運行效率持續低下。直到目前，學術界的討論也僅僅局限于資金發放方式和管理方式的改進，從未有學者從產權角度來分析其效率低下的根本原因。本文從新制度經濟學相關理論出發，將該模式與近年來新出現的運行效率良好的扶貧互助資金模式進行對比，以期有新的發現。

一、扶貧貼息貸款和扶貧互助資金的內涵和屬性

扶貧貼息貸款開展近三十年來，雖然發放主體幾經轉變，管理模式不斷變革，但其性質從來都是以國家財政資金和扶貧貼息貸款為資金來源，以政府機構和金融機構為運作機構的政策性小額貸款扶貧模式。

扶貧互助資金是指以財政扶貧資金為引導，村民自愿按一定比例繳納的互助金為依托，無任何附加條件的社會捐贈資金為補充，在貧困村建立的民有、民用、民管、民享、周轉使用的生產發展資金。該模式于2005年在四川儀隴進行試點，2006年開始在全國14個省28個扶貧開發重點縣進行推廣，截止2012年6月，山東省已經有1024個村開展了扶貧互助資金，總資金規模為2.6億元。雖然該模式尚屬試點且規模有限，但反映出了制度創新給信貸扶貧帶來的良好活力和效益。

兩個信貸扶貧模式的共同點是：一是性質和目的相同，都屬于以扶貧為目的的政策性小額貸款；二是制度環境相同且都具有制度外生性，政策推進由上至下；三是資金都來源于中央扶貧資金，屬于國民收入的二次分配；四是都屬于非救濟性質的扶貧開發政策，也就是說二者的制度設計都考慮到按照一定市場原則，即資金的使用要有效益，并可以按照市場利潤反映出來。

盡管如此，二者在制度安排上仍有著相當大的差異，這種差異最根本地反映在產權結構和利率層面上的不同設計。以下將從新制度經濟學的角度，將制度本身視為稀缺經濟資源的一種，重點分析不同的產權制度安排對主體行為及其績效的影響。

二、扶貧貼息貸款和扶貧互助資金的產權制度設計比較

新制度經濟學的產權理論認為，產權是一組權利束，包括所有權、占有權、支配權、使用權、收益權和處置權等。將這些權利束界定給不同的主體，就會得到不同類型的產權，從而反映出人們在使用資源時不同的責、權、利關系。這種關系決定了人們使用資源的態度和行為方式，形成不同的激勵機制，因而產生不同的經濟績效。

(一)扶貧貼息貸款模式產權制度設計的特點

1、所有權

由于扶貧貼息貸款的貼息部分來自中央財政，本金部分目前由金融機構(一般被指定為農信社)自行籌集。這意味著貸款資金所有權被分割為兩個主體：中央政府和金融機構。其中，中央政府對貼息額度的分配情況決定著金融機構對本金部分的產權行使范圍，即前者起主導作用。

2、處置權

依照國家相關規定，扶貧貼息貸款和貼息部分的發放主體分別為金融機構和地方財政部門，后者同時負責扶貧項目的審批管理及貧困戶認定，即扶貧信貸資源在通過市場配置的同時受到行政計劃的管理和約束。因此，承貸機構(相關金融機構)和地方政府其實是在共同支配扶貧貼息貸款。

3、使用權

扶貧貼息貸款的去向分為兩類：一類是到戶貸款，貸款使用主體為貧困戶，主要用于發展生產，屬于直接扶貧；另一類為項目貸款，重點投向與貧困村、貧困戶增加收入緊密相關的項目，屬于間接扶貧。無論直接還是間接，總之，從理論上來說，在處置權主體正確行使權責的前提下，扶貧貼息貸款的使用權都應歸屬貧困人口。

4、收益權

作為一種政策性小額信貸扶貧模式，扶貧貼息貸款的創立初衷是希望通過中央財政貼息使信貸資金流向貧困人口，通過外界力量增加貧困人口的可利用資本存量，從而使貧困人口的收入增加。依此理論，扶貧貼息貸款的收益權應由金融機構和貧困人口共享。

從以上分析可見，扶貧貼息貸款產權制度安排最重要的特點是其權利束高度分散和貸款貼息政策。

(二)扶貧互助資金模式產權制度設計特點

扶貧互助資金模式有別于傳統信貸扶貧的特征之一在于它屬于村級以下的社區性合作金融。國家允許將中央及各省級調撥的扶貧資金與村民自愿按一定比例繳納的互助金以及很少量的社會捐贈合為一體，稱為“扶貧互助金”。財政資金、捐贈以及增值部分歸試點村全體村民所有，村民自愿交納部分歸個人所有；扶貧互助金的使用權歸扶貧互助資金合作組織全體社員所有，社員可依照自身資金需求在既定的資金范圍內向機構借款，按照約定的期限和利率還款；扶貧互助金的收益來自社員借款的利息收入，滿足日常管理支出之后的剩余部分，提取一定比例用于村子的公益事業，其余一律滾入扶貧互助金本金。

同時，為了保證貧困瞄準性和機構的經濟可持續性，扶貧互助資金模式在信貸產品定價上實行利率市場化，一般高于當地農信社同期利率。

從以上分析可見，扶貧互助資金模式的產權制度安排最顯著的特點是產權主體高度統一及利率市場化。

三、兩個模式的產權主體行為特征及組織績效

新制度經濟學認為，制度至關重要，它是決定一個社會經濟績效的最重要因素。不同的制度結構和組織安排，影響著產權主體的行為。以下分別來研究這兩個模式的產權制度下產權主體行為特征。

(一)扶貧貼息貸款產權主體行為特征及組織績效

1、處置權主體“錯權”導致使用權和收益權主體被偷換

如前分析，承貸機構(相關金融機構)和地方政府其實是在共同支配扶貧信貸資金。這種安排的初旨是為了利用政府行政計劃與金融機構在資源分配上的優越性，而實際上二者根本利益的不一致導致扶貧資金使用權偏離了目標主體。

扶貧貼息貸款處置權主體之一的承貸機構需要完成兩個不同性質的任務：一方面作為理性的商業機構要追求利潤的最大化；另一方面作為扶貧政策的實施機構，又要執行政府的有關扶貧政策，負責將扶貧貼息貸款分配到貧困農戶。制度經濟學的有關研究表明，當一個機構被要求完成兩個或多個在時間和精力上相互競爭的任務時，完成某一活動的動力會隨著測度另外活動實施情況的難度而降低。[1]由于缺乏有效的激勵約束機制，政府與承貸機構的工作目標形成本質的沖突，大量的中央扶貧開發資金主要被全國貧困縣用于工業開發項目。根據僅有的一次2003年國家審計署對592個國家級貧困縣扶貧資金的審計結果表明，扶貧貼息貸款投向不合理，主要投向了交通、工業、電力、通訊等基礎性和競爭性行業，而用于扶持農戶的小額貸款卻逐年萎縮，其中部分地區農戶貸款僅占0.3%左右。[2]在處置權主體行使權力活動偏離目標方向的前提下，扶貧貼息貸款的使用權就很難落實到目標人群，即貧困人口手中，更難談收益權的歸屬。

2、利率補貼的存在使扶貧資源喪失排他性

利率補貼一直被認為是扶貧貼息貸款扶貧特色的重要體現之一，盡管近三十年來經歷了多次實踐模式改革，利率控制和補貼的制度設計卻從未被動搖。然而，就是這樣一個看似合理的制度安排，背后卻隱含著本質的“悖論”。盡管多年來政府一直致力于完善信貸扶貧機制，貼息結算層次和貼息方式也有所改變，希望能提高到戶貸款的比重和效益，但實際上，只要貼息制度存在，扶貧信貸資源就無法偏向貧困人口。這是由于：

(1)利率上限致使扶貧信貸資金的發放出現“逆向選擇”

科斯的交易費用理論告訴我們：任何經濟活動都會產生交易費用和信息成本，交易費用通過直接影響經濟活動的成本支出，進而對經濟決策產生重要影響。農村金融市場的一個顯著特點是信息不對稱問題嚴重 ,廣大農戶信息具有隱蔽性、模糊、難于傳遞的特點 ,缺乏易于編碼、量化和傳遞的“硬信息”，導致農戶小額信貸規模小，與其他正常商業貸款相比，分配和回收貸款的交易費用更高，而且作為基于信用提供的貸款,不需要提供擔保或者抵押,貸款的風險也更大。當低的利率上限使得農村貸款機構無法補償由于貸款給小農戶而造成的高交易成本時，官方信貸的分配就會偏向于照顧大農戶，這使得低息貸款的主要受益人不是農村的窮人，結果是金融機構把大部分貼息貸款發放給效率高、風險小的大中型基礎設施項目以及效率好的鄉村龍頭企業和富裕的農戶。只有極少的貼息貸款真正到達貧困農戶。[3]扶貧信貸資金發放的“逆向選擇”由此產生，導致扶貧信貸發放越多，窮人就越得不到金融服務。

(2)利率補貼導致扶貧資金淪為公地悲劇

由于政府貼息的存在，扶貧貼息貸款發放越多，窮人就越得不到金融服務。扶貧貼息貸款的利率為同期信用社利率的一半左右，在市場機制作用下，利率補貼必然要導致信貸尋租現象的出現，使利率補貼所帶來的好處主要流向能支付更高租金的利益群體，而窮人很少能在支付租金爭取利率補貼的競爭中占據優勢。Gonzalez-Vega對發展中國家利率補貼研究的結果證明了利率限制條件下的鐵的規律，它將使利率補貼的利益主要由富人攫取，而窮人則很難從中受益。[4]

為了減輕尋租對貼息貸款分配的影響，扶貧貼息貸款將扶貧資金的部分使用權交給了地方政府，這種產權安排類似于回歸計劃經濟，例如從貸款項目的審核、上報，甚至批準都是由基層政府決定的，銀行反而不參與項目的審核。這樣會導致嚴重的激勵約束不對稱的問題，政府有權決定資金的使用方向，但是卻不承擔還款的責任，所以非常容易導致其決策的隨意性，不但扭曲了資源配置，尋租的主體由金融機構轉為地方政府，同時扶貧資金回收率始終徘徊在低水平，不良貸款數額大、占比高。1986-1989年扶貧貼息貸款正常還貸率僅為20.7%。截至2004年6月末，農業銀行5萬元以下農戶小額扶貧貼息貸款不良率為70%；2005年底，扶貧貸款不良率達52.32%；2007年扶貧貸款逾期未還比率為41.6%。[5]從這些數據可發現，扶貧貼息貸款項目運行20多年來，始終沒有解決貸款回收率低的問題。以上分析表明，只要存在利率補貼這一制度安排，無論借助市場機制還是采取行政手段分配貼息貸款，扶貧資金都會淪為有競爭性但沒有排他性的共有資源，最終結果是貼息政策為扶貧資金貼上了“公地”的標簽，財政投入越多，貧困群體越難以接觸到信貸資源，面臨被“擠出”而不是被“幫扶”的命運。

(二)扶貧互助資金模式產權主體的行為特征及組織績效

1、“熟人社會”帶來的產權功能強化

目前生活在農村地區的貧困群體，從出生、成長到終老,整個人生的過程中很少能夠跳出一個“本人——親人——族人”有限的圈子即熟人社會。[6]扶貧互助資金模式正是利用了這種非正式制度的優勢，設置合理的產權結構，產生正向的行為功能效果，主要體現在節約交易成本，強化監督，強化約束等方面。

(1)與從農信社貸款相比較，借貸雙方高度的信息對稱性，交易費用降低。主要體現在貸款審批、核準程序的簡化，貸款人對借款人資金用途、風險狀況的高度知情，對借款人的“4C” (品德、能力、資本、經營)狀況也有比較清楚的感性了解,避免了因信息不對稱而使處于信息劣勢地位的放款者承擔較大的借貸風險。

(2)由于屬于集體產權，村民間形成利益共同體。村民擁有充分的激勵去監督和維護資金的使用效率和安全。財務信息定期公開制度和“三會”(社員大會，理事會和監事會)制度使得民主管理成為有效的“防腐劑”。

(3)顯示了更強的約束性。借貸的供給者更了解借款人的信用和收益狀況,基于個體間所存在的一定親族血緣、地緣、業緣關系會起到一種非正式制度的約束作用，從而在意識形態方面施加影響和規則，減弱個人的機會主義傾向，從而克服信息不對稱帶來的道德風險和逆向選擇。

根據筆者調查，山東省2009-2011年成立的扶貧互助資金組織，貸款回收率都穩定保持在95%以上，這樣的優質貸款占比，是扶貧貼息貸款模式難以企及的。

2、利率市場化提高了該模式的貧困瞄準度和經濟可持續性

作為一種典型的小額信貸，扶貧互助資金模式的管理成本和運營成本都要高于普通商業信貸，其利率理應高于農信社同期商業利率，政府對其利率的市場化放開實際上是還原了小額貸款利率的真實成本，維持了該模式自身的經濟可持續性。同時，更重要的是，允許利率浮動于農信社同期商業利率之上，這實際上等于設置了扶貧資金的使用門檻，從而為扶貧資金的使用權創造了良好的排他性，避免了有相當資金實力的富戶對稀缺扶貧資金的過度使用，將信貸權利歸還到真正需要依靠信貸扶貧致富的廣大貧困人口的手中。

四、結論

作為一種混合產權制度，扶貧貼息貸款的制度設計初衷是為了發揮市場調節和政府管理兩種方式在資源分配上的優越性來實現其扶貧目標。然而它卻忽略了金融機構“嫌貧愛富”的營利性本質和政府“嫌富愛貧”的政策性扶貧目標在實際操作過程中會產生的根本性沖突，從而產生偏離最初制度設計目標的結果。事實上，通過前面對扶貧貼息貸款模式的制度結構和相應主體行為特征的分析，不難得出這樣的結論：無論扶貧貼息貸款進行何種模式的改革，只要這種混合產權制度中激勵約束不對等的現狀不得到改變，利率補貼措施仍然被保留，該模式就無法為貧困人口提供有效金融服務。

作為一種產權主體高度統一的集體產權制度，扶貧互助資金模式主要是通過非正式制度和正式制度的結合，促進社區參與，自我組織、自我管理和自我發展。最重要的是，其所具有的高度靈活而開放的利率機制，在保證機構經濟可持續性的同時，使得貧困戶有更多的機會享受扶貧信貸帶來的金融便利，從而進一步參與機構的運營和管理，是一種真正的“賦權”式信貸扶貧，也是對傳統小額信貸扶貧制度的創新。

因此，若能將扶貧貼息貸款可觀的貼息資金引入到扶貧互助資金合作組織的體系中，建立起垂直型的金融聯結，不但可以大幅度提高扶貧資金的有效利用率，推進益貧事業，更可促進農村微型金融機構健康發展，使農村金融環境得到改善。

[1] Hailstorm, B. and Milligram, P.Multitask Principle Agent Analyses: Incentive contracts, Asset Ownership, and Job Design[J]. Journal of Law, Economics and Organization, 2001(7):198-200.

[2] 李金華.關于2003年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告[R]. http://audit.gov.cn/n1057/n524092/538164.html. 2004-06-24/2012-04-02.

[3] 張濤,易誠,王恬.扶貧貼息貸款資金研究[R].中國發展研究基金會中國發展報告, 2007:28-32.

[4] Gonzalez Vega, C. “Credit Rationing Behavior of Agricultural Lenders: The Iron Law of Interest Restrictions. ”In Adams[M]. West view Press,1984:212-216.

[5] 張偉，胡霞.我國扶貧貼息貸款20年運行效率評述[J].云南財經大學學報, 2011,(1):92-96.

[6] 張鳳.中國農村民間借貸的路徑依賴與發展趨勢分析[J].農村經濟財政與金融,2009,(2)：69-73.

AComparativeStudyonthePoverty-ReductionDiscountLoanandtheMutualAidFund

Gao Yang1,2, Xue Xingli1

(1. College of Economics and Management, Shandong Agricultural University, Tai'an 271018, China;2. International Business School, Shandong Youth University of Political Science, Jinan 250103, China)

The discount loan for poverty alleviation purpose is a model which has been used for nearly 30 years. The mutual aid fund for development at village level is an innovative channel for rural financing solution. This article analyses and compares the similarities and differences of the two poverty alleviation models based on relevant theories of new institutional economics, suggesting that the two models should be combined through a financial connection.

the poverty-reduction discount loan; the mutual aid fund; property right system

F30

A

1672-335X(2013)01-0073-04

責任編輯：王明舜

2012-09-03

山東省社科規劃項目青年項目“山東省農產品供應鏈垂直協作關系研究——基于魯中地區蔬菜種植戶的數據”(12DGLJ12)階段性研究成果

高楊(1981- )，女，山東濟南人，山東農業大學經濟管理學院博士研究生，山東青年政治學院講師，主要從事農村金融研究。