礦業權設置方案審查中的要素分析

王全明,張福良,李曉宇,易繼寧

(1.中國地質調查局資源評價部，北京 100037；2.國土資源部礦產勘查技術指導中心，北京 100011)

國土資源部從2004年開始，針對國家礦產資源勘查開采規劃區(國家煤炭規劃礦區、實行保護性開采的特定礦區、整裝勘查區等)，提出了編制礦業權設置方案的要求。2011年，《國土資源部關于進一步完善礦業權管理促進整裝勘查的通知》(國土資發〔2011〕55號)進一步明確了將礦業權設置方案作為一項制度全面實行，對于以整裝勘查區為主的高風險勘查，以及煤炭及其他低風險勘查，無風險礦種的開采等范疇提出了編制礦業權設置方案的要求。目的是要進一步加強礦業權管理，保障和促進礦產資源勘查開采合理布局。

礦業權設置方案是否合理可行，筆者認為主要取決于礦業權設置的依據性、合規性和可實現性三個方面的因素。一是礦業權設置的地質礦產依據是否滿足設置礦業權的條件;二是礦業權設置是否符合礦產資源管理的相關法律法規文件、國家宏觀產業政策、礦產資源規劃和相關產業發展規劃等相關規定;三是礦業權的投放計劃、出讓方式是否合規和可行，以及投放對象的實力和勘查資質等是否能保障實施。

筆者結合對全國78片國家級整裝勘查區礦業權設置方案審查工作的體會，通過學習相關法律法規文件，提出礦業權設置方案審查中應把握的要素，供參考和使用。

1 依據性審查要素

礦業權設置依據性審查要素包括礦業權設置范圍的地質礦產依據、礦業權設置與礦產勘查開采實施方案的銜接性兩個方面的內容。

探礦權設置范圍地質礦產依據性審查的要素有：勘查礦種是否具備成礦地質條件和存在相關成礦要素、勘查范圍是否存在反映勘查礦種成礦有利的物化遙信息標志和礦產地、礦化信息顯示、是否具有礦產資源潛力評價圈定的該勘查礦種找礦遠景區等。探礦權設置內容與礦產勘查實施方案的銜接性的要素包括：探礦權設置的礦種是否與勘查目標一致、設置范圍是否與勘查工作部署的區域相銜接、設置的勘查程度和階段是否與勘查部署的資金投入、工作量安排、技術手段、工作進度等相配套。

采礦權設置范圍的地質礦產依據的審查要素有：礦產勘查是否達到要求的程度(煤炭要求達到勘探，其他礦種要達到詳查或以上程度)。采礦權設置與礦產勘查實施方案的銜接的要素包括：設置礦種是否與勘查開發目標一致、設置范圍是否與開發工作部署銜接等。

2 合規性審查要素

合規性審查是指礦業權設置方案是否符合礦產資源管理的相關法律法規及規范性文件、國家宏觀產業政策、礦產資源規劃和相關產業發展規劃等相關規定。

2.1 與國家及地方規劃的符合性

一是礦業權設置要與國家礦產資源規劃、礦產勘查規劃、國家宏觀產業政策、相關產業發展規劃的符合性。其中，礦產資源規劃包括全國礦產資源總體規劃和專項規劃(地質礦產調查評價與勘查規劃、礦產資源開發利用與保護規劃、礦產生態環境保護規劃等)及在此基礎上編制的省級礦產資源規劃。礦業權設置方案審查要素體現在礦業權設置范圍要與各類規劃區范圍在空間上相吻合，礦業權設置內容與各類規劃的要求一致。

二是礦業權設置要與國家和省級政府劃定的禁止、限制、保護規劃區不沖突。礦業權設置方案審查要素體現在礦業權設置范圍與禁止、限制、保護等規劃區域的不沖突性。

2.2 與礦產資源管理的法律法規及文件規定的一致性

礦業權設置要與礦產資源管理的法律法規及文件規定的一致性，最基本的要素是礦業權設置范圍具有排他性(與其他礦業權不重疊、交叉)。礦業權在垂直投影范圍內原則上不得重疊，同一礦業權人除外。在礦業權設置的礦種方面，理論上包含當前勘查開采的各類礦產，但在找礦突破戰略行動中，新設礦業權礦種應為國家緊缺、大宗支柱性、戰略性重要礦產。在新設、保留、調整、整合的礦業權設置中，如果涉及到國家實行保護性開采的特定礦種(鎢、銻、稀土、高鋁粘土、螢石等)或者是煤炭，則需要審查探礦權采礦權的設置是否屬于國務院批準的項目和使用中央地勘基金或省級財政專項資金開展的預查、普查和必要的詳查項目；是否屬于按照省級礦產資源開發整合實施方案確定的整合礦區，已有采礦權、探礦權進行整合的情形；是否屬于已有礦山企業確因采礦權范圍內資源枯竭無法正常生產，申請利用原有生產系統擴大勘查開采范圍的毗鄰區域的情形；是否屬于根據中央有關區域經濟扶持政策，部與省政府簽署協議，需要予以支持的建設項目等情形。此外，整裝勘查區礦業權設置方案中還可能包含了上述情形以外的其他礦種，但原則上不得影響主攻礦種的整裝勘查。

對于新設探礦權，其設置范圍是否屬于礦業權空白區、探礦權滅失的礦產地、國家出資勘查并已探明的礦產地、依法收歸國有的礦產地等情形之一。新設采礦權，其設置范圍是否屬于國家出資勘查并已探明可供開采的礦產地、采礦權滅失的礦產地、探礦權滅失的可供開采的礦產地、以及主管部門規定的無需勘查即可直接開采的礦產等情形。

探礦權范圍應為連續且面積有最大規定的要求，面積以經緯度1′×1′為基本單位區塊(原則上不得小于1個基本單位區塊)，金屬、非金屬、放射性礦產面積不超過40個基本單位區塊(約100km2)，煤炭200個基本單位區塊(500km2)，石油、天然氣為2500個基本單位區塊(約6325km2)。新立探礦權區塊與他人采礦權區域應保留合理間距不少于100m。

新設探礦權勘查程度不能低于原有程度，可以是原有程度的繼續。其中，整裝勘查區主攻礦種的新設探礦權必須達到普查以上(含普查)工作程度才能轉讓。采礦權設置的勘查程度要求一般至少詳查及以上，其中煤礦要達到勘探程度，簡單礦床應達到詳查程度并符合開采設計要求，第三類礦產開采應達到礦山建設要求的地質工作程度。

礦業權保留設置中，應審查礦業權否在有效期內，是否符合延續規定等。

探礦權勘查范圍擴大調整，審查原探礦權是否屬于為國家重點建設項目提供配套資源的礦產地、已設采礦權需要整合或利用原有生產系統擴大勘查開采范圍的毗鄰區域、國家出資為危機礦山尋找接替資源的找礦項目、已設探礦權需要整合或因整體勘查擴大范圍涉及周邊零星資源等情形。原探礦權是屬于以招、拍、掛方式取得的低風險類礦產勘查的，不能擴大勘查范圍。采礦權擴大范圍調整，原則上限于原采礦權深部及周邊零星分散且不宜單獨另設采礦權的資源，采礦權擴大范圍的工作程度應符合設置采礦權的要求。

探礦權調整勘查礦種，要審查原探礦權是否有通過審查的新發現礦種的地質勘查報告。由高風險類礦種變更為低風險類礦種的，原則上不充許進行變更調整。調整涉及國家限制或禁止勘查開采的礦種的要符合相關規定。鈾礦探礦權原則上不允許調整為其他礦種。采礦權涉及國家實行開采總量控制礦種的調整，要符合國家有關宏觀調控的規定和開采總量控制要求。

探礦權分立調整，要審查原探礦權勘查項目應達到普查以上工作程度，省級以上登記機關應組織專家進行論證并通過。

探礦權轉讓的調整，要審查是否以屬于原探礦權滿2年或發現可進一步勘查的資源、完成最低勘查投入、探礦權屬無爭議、繳納了使用費和價款等情形。以申請在先、招標、拍賣、掛牌方式取得的探礦權，是否滿2年；滿1年的是否提交經評審備案的普查以上工作程度的地質報告，或經原登記機關組織審查并證實在勘查作業區內新發現可供進一步勘查的礦產資源。以協議方式取得的探礦權，5年內不得進行轉讓調整。采礦權轉讓的調整，應符合采礦生產滿1年、權屬無爭議、繳納了使用費、價款、資源補償費、資源稅等情形。采礦權部分轉讓、納入到整合方案的采礦權向非整合主體轉讓、國家產業政策屬關閉的礦山、國家規定禁止開采的區域、抵押期內未經抵押權人同意、屬立案查處、法院查封、扣押等情形，采礦權不能進行轉讓調整。以協議出讓方式取得的采礦權，除母公司與全資子公司的采礦權轉讓外，投產未達5年不得進行轉讓調整。

探礦權整合，應審查被整合的探礦權是否屬于具備統籌部署整裝勘查成礦地質條件的礦產資源勘查區；是否屬于一個成礦區設置多個探礦權、布局明顯不合理、勘查投入達不到勘查實施方案要求、“圈而不探”的勘查項目等情形；是否屬于影響大礦統一規劃開采的小礦，一礦多開、大礦小開的礦區，小礦密集區，位于地質環境脆弱區范圍內的礦區，以及開采方法和技術裝備落后、資源利用水平低的礦山，或生產規模長期達不到設計要求、管理水平低、存在安全隱患、社會效益、環境效益較差的礦山等情形。

3 可實現性審查

礦業權設置方案是否可行，還取決于礦業權設置方案中的投放計劃、出讓方式是否合規和可行，還取決于礦業權投放對象的實力和勘查資質等是否能保障實施。

3.1 礦業權投放計劃

探礦權投放計劃主要審查投放時間與找礦突破戰略行動358目標的對應性和實現性，總的原則是普查、詳查和勘探要有機結合有序投放。對于地質調查評價項目，應考慮先行部署原則，投放時間應在前3年完成，最晚應在5年內完成，調查評價內容應與找礦目標具有一致性。普查程度的探礦權投放時間應與地質工作規律相符合，投放時間應先行安排，并按普查工作周期(通常2～3年)，有節奏地有序投放。詳查和勘探程度的探礦權，應以當前勘查進展和程度相對應。采礦權投放計劃主要取決于開采范圍內的礦產勘查進展和程度。

3.2 礦業權出讓方式

探礦權投放方式包括：申請在先、招標、拍賣、掛牌、協議出讓等。出讓范圍包括國家出資勘查并已探明可供進一步勘查的礦產地、探礦權滅失的礦產地、國家和省級勘查專項劃定的勘查區塊等。

以申請在先方式出讓探礦權，審查是否屬于第一分類礦產的勘查，并在礦產勘查空白區或雖進行過礦產勘查但未獲得可供進一步勘查礦產地的區域內的情形。

以招標、拍賣、掛牌方式出讓探礦權，審查是否屬于分類目錄的第二類礦產，或第一類礦產中有已進行過礦產勘查并獲可進一步勘查的礦產地或以往采礦活動顯示存在可進一步勘查的礦產地等的情形。對低風險勘查或無風險勘查，堅持主要以招拍掛方式出讓探礦權。

以招標、拍賣、掛牌方式出讓采礦權，審查是否符合屬于國家出資勘查并已探明可供開采的礦產地、采礦權滅失的礦產地、探礦權滅失的可供開采的礦產地、主管部門規定的無需勘查即可直接開采的礦產等情形。

以招標、拍賣、掛牌方式直接出讓采礦權，審查是否屬于第三類礦產；或屬第一類、第二類礦產，探礦權滅失、但勘查程度已達到詳查或以上程度并符合開采設計要求的礦產地；或屬第一類、第二類礦產，采礦權滅失但以往有過采礦活動經核實存在可供開采礦產儲量或有經濟價值的礦產地等情形。

以招標方式出讓的探礦權采礦權，審查是否屬于符合法律規定、國家政策規定的可以新設探礦權采礦權的環境敏感地區和未達到國家規定的環境質量標準的地區，共伴生組分多、綜合開發利用技術水平要求高的礦產地，礦產資源規劃規定的其他情形。對于國家出資勘查形成的緊缺礦產資源礦產地，按規定可以招拍掛出讓的，主要以招標方式出讓，優選勘查方案。在招標出讓礦業權時，遵循“三優先”原則，即投入大、勇于進行深部鉆探驗證的優先；國有地質勘查單位和社會資本聯合成立企業，實行資本和找礦技術相結合的優先；勘查單位和礦山企業聯合成立企業，實行探采一體化的優先。

以協議方式出讓探礦權采礦權，審查是否屬于勘查、開采項目出資人已經確定，并經礦業權協議出讓審批機關集體會審的、國務院批準的重點礦產資源開發項目和為國務院批準的重點建設項目提供配套資源的礦產地、省級人民政府批準的儲量規模為大中型的礦產資源開發項目、已設采礦權需要整合或利用原有生產系統擴大勘查開采范圍的毗鄰區域、已設探礦權需要整合或因整體勘查擴大勘查范圍涉及周邊零星資源、列入國家專項老礦山(危機礦山)尋找接替資源的找礦項目等情形。礦山企業開展礦區范圍深部及毗鄰區域緊缺礦產勘查開采，屬于第二類礦產的，可以協議出讓式方配置礦業權。整裝勘查區內現有主攻礦種礦業權的周邊空白區，經專家論證符合整裝勘查要求的，允許將探礦權配置給具備整裝勘查能力的毗鄰礦業權人。對在整裝勘查區內探明大型規模以上主攻礦種礦產地并已轉入開發的礦業權人，綜合考慮其技術能力、勘查力量和投資能力，可為其配置高風險勘查空白區的探礦權。

以協議方式出讓采礦權，審查是否屬于探礦權人依法申請其區塊內的采礦權、符合規劃或礦區總體規劃的礦山企業的接替區、已設采礦權的礦區范圍上下部需要統一開采的區域，以及是否屬于為國家重點基礎設施建設項目提供的建筑用礦產，或法律法規另外有規定或主管部門規定有特殊情形不適于招拍掛的情形。

3.3 礦業權投放對象

礦業權投放對象，也就是礦業權人，在礦業權設置方案中可能只是個計劃或設想，雖不一定能夠明確，但在方案實施中尤為重要。因此，投放對象(礦業權人)的合規性、合理性審查內容應包括礦業權人的資質、資金能力、勘查方案等與勘查的礦種、范圍、技術要求、勘查工作階段的相適應性。礦業權人應為企業法人或事業單位法人，資金能力以提供的銀行資金證明為依據，規定要求不得低于勘查方案第一年度的資金投入額，也不得低于總投入資金數據的1/3，對整裝勘查區內的勘查項目，資金要求更高。全國礦產勘查程度統計表明，探明1個大型金屬礦床一般需要至少5萬～10萬m的鉆探工作量，資金約0.5億～1億元。勘查工作的單位要具備相應的地質勘查資質，整裝勘查區內實施勘查的單位應具甲級勘查資質。采礦權人規定要求應具有獨立企業法人資格，企業注冊資本不少于審定的礦山建設總額的30％。

對投放對象(礦業權人)要明確探礦權區塊的總體工作進度、年度工作安排、主要實物工作量和勘查資金投入，對其勘查實施方案的實施實行合同管理。國家實行保護性開采的特定礦種的采礦權人，國家還有相應的規定和要求。

4 結論及建議

整裝勘查區礦業權設置方案應根據已有的礦業權管理相關規定，從每一個礦業權設置的依據性、合規性和可實現性三個方面諸多要素進行分析和判別，以滿足礦業權合規合理設置的要求，同時有助于推進礦業權設置方案的順利實施。

為在短時間內有效開展礦業權設置方案的編制指導和審查工作，課題組計劃下一步開展礦業權設置方案審查輔助系統研制工作，其基本思路是利用GIS空間分析技術，對礦業權設置方案中的提交的數據與礦業權設置的依據性、合規性和可實現性諸要素(規定)進行計算機自動判別，實現礦業權設置方案的快速編制和便捷審查。主要內容：一是要素的GIS空間數據化，構建設置方案中的礦業權、各類規劃區、有關的地質礦產依據信息等空間數據庫，包括圖形數據和屬性數據，作為各類數據空間分析的基礎；二是根據礦業權管理的法律法規文件，建立合規性判別的關鍵字段和相應條款；三是建立計算機判別及結果綜合表達系統。

礦業權設置的依據性、合規性和可實現性要素的分析和判別，需要有相關的素材作為支撐。一方面必須由礦業權設置方案編制單位提供，如地質、資源等資料，合規性方面的地方性規劃區資料，礦業權礦種、擴大范圍等變更調整的要件等；另一方面需要通過國土資源部礦業權管理的技術支撐單位進行掌握和了解，如全國礦產資源勘查開發規劃、跨省級成礦區帶的相關成礦地質礦產資源等。只有在素材完備的情況下，才能有效開展礦業權設置方案的審查。