煤炭城市就業問題分析

穆 斌

(北京礦冶研究總院，北京 100160)

1 概述

煤炭型城市高失業現象是本世紀初備受關注的社會問題，在資源可開采量減少、國有企業經營出現體制性困境的雙重壓力下，煤炭城市的失業率急劇上升，同時由于城市社保體系不完善，城市貧困人口增加，居民生活條件惡化，對社會穩定與和諧造成嚴重威脅。為解決上述問題，國家從政策與資金方面多次進行支持和援助，不斷加大促進資源型城市轉型的力度，2002年，黨十六大報告提出兩個支持，即“支持東北地區老工業基地加快振興和改造，支持以資源開采為主的城市和地區發展接續產業” 2005年，《中共中央關于制定“十一五”規劃的建議》明確提出“促進資源枯竭型城市經濟轉型，在改革開放中實現振興”的戰略方針。2006年《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決議》把“建立健全資源開發有償使用制度和補償機制，對資源衰退和枯竭的困難地區經濟轉型扶持措施”作為促進區域協調發展、構建社會主義和諧社會的重要內容之一。主要途徑是通過國有企業改造、產業多元化轉型提供更多的就業崗位，通過社會保障、工資制度、職業教育機構的完善提高低收入者收入水平，促進勞動者再就業的順利實現。2010年國家發改委確定44個重點資源枯竭型城市，成立充分吸納就業、資源綜合利用、發展替代產業專項基金，國家財政予以直接扶持[1-2]。

2 資源衰退背景下煤炭城市失業狀況及發展趨勢

煤炭產業由于資源價格、產業結構、技術水平的限制，高失業現象突出。特別是從九十年代開始，大量東北和中部的煤炭城市在資源可開采量下滑、煤炭市場不景氣、企業轉制改革滯后等因素的制約下，失業問題急劇惡化。其中最為嚴重的時期是九十年代末，國有煤炭企業 減員增效改革致使眾多城市在短時期內產生大量失業人口，根據蔡昉等人對我國2000年人口普查數據的分析，全國城市平均失業率為8.81％，而資源型城市的失業率高達10.32％，資源型城市的失業率明顯高于非資源型城市。2003年全國失業最嚴重的城市有63個，其中大部分為煤炭型城市，煤炭城市平均失業率為13％，尤其是東北一些城市如雙鴨山、七臺河失業率可達到30％以上。煤炭企業吸收了城市內大部分就業，企業衰退或是倒閉會造成眾多家庭集體失業，短期內失去所有生活來源，依靠政府或是社會補貼來維持基本生活，給城市社保帶來沉重負擔，根據國家人口計生委調研組2006年7月的一項抽樣調查，遼寧省撫順、本溪和阜新的實際失業率分別為31.12％、21.30％和24.68％，零就業調查，遼寧省撫順、本溪和阜新的實際失業率分別為31％、21％和25％，零就業家庭分別占城鎮失業家庭的35％、37％和25％。東北地區阜新、撫順、遼源、本溪 、白山五個城市領取“低保”人口占總人口的平均比重達到27％，遠高于全國 4％的水平[1]。從20世紀90年代到本世紀初，80％以上的煤炭企業處于虧損狀態，煤炭城市中煤炭企業平均上繳利稅占財政收入的1/3以上，在煤炭企業不景氣的前提下，政府財政更無法承擔相應下崗職工的失業保障問題，造成城市貧困人口增加，低收入家庭生活狀態急劇惡化。

在煤炭城市就業問題整體不容樂觀的環境下，由于城市數量眾多、各有特色，受到資源開采周期、城市地理位置、形成歷史等客觀因素的影響，城市之間也存在一定程度的差異。資源開采處于中幼年期的煤炭城市煤炭產業能有效吸收勞動力，失業率普遍低于老年期的煤炭城市，如穩產期的七臺河、朔州、大同等地就業狀況明顯好于資源枯竭期的撫順、阜新、婁底、萍鄉。東部開放地區的煤炭城市受優越經濟貿易環境的影響，產業多元化趨勢明顯，失業率低于中西部內陸地區。另外煤炭城市按照形成歷史可分為有依托的煤炭城市(先有城后有礦)和無依托的煤炭城市(先有礦后有城)[2]，有依托的煤炭城市產業基礎和市場完善程度要優于后者，無依托的煤炭城市產業結構單一尤為明顯，在資源可采集量下降或是市場波動大的前提下，容易產生整體衰退，面臨較高的失業風險，因此在歷史悠久的煤炭城市陽泉、焦作，下崗職工再就業的難度低于銅川、石嘴山等開發期短的煤炭城市。

近些年隨著煤炭市場行情轉好，資源枯竭型城市補償與援助也被逐漸提上歷史日程，煤炭城市失業問題得到一定程度的緩解，然而由于經濟基礎和地理位置等原因，就業水平同全國平均特別是開放城市相比仍存在相當差距。2011煤炭城市平均失業率為7％，高于全國地級城市5％的水平。考慮到地域因素，失業率較高的煤炭城市主要有三種類型：一是東北典型的煤炭型城市如撫順、遼源由于歷史經濟社會基礎薄弱，產業結構單一、資源型企業職工下崗后再就業困難，失業率仍舊超過10％。二是中部一些資源枯竭型城市如婁底、淮北、萍鄉，在基礎設施建設、產業轉型滯后的前提下，煤炭開采業的衰落波及下游制造業，引發大批資源產業工人下崗。三是西部一些城市如四川六盤水和陜西銅川所在區域經濟落后，交通運輸條件差、經濟和貿易體系的相對封閉，產業規模及種類都處于低水平狀態，也產生了相對高的失業率。

3 煤炭城市高失業率產生的主客觀原因

3.1 產業結構單一，資源衰退易引發失業風險

煤炭城市對煤炭開采業有高度依賴性，2011年煤炭開采業的從業比重平均超過25％ ，煤炭開采業具有產業初級化、關聯弱的特點，煤炭采選技術存在較強的內部封閉性，很難在全行業通用，因此從業人員技能單一、知識結構不合理，一旦煤炭可開采量下滑，就會產生大量礦業工人下崗，短期內很難在城市內其它行業實現再就業。煤炭城市產業結構偏向重型化，依托煤炭資源優勢會衍生出以之為動力或原材料的電力、冶煉、化工等制造業，這些產業同煤炭開采有較強的聯動性，煤炭開采量下降或是價格波動都會影響到整個城市的產業運轉，容易產生較強的系統性風險，在短時期內引發相關產業集體性失業。服務業具有重要的吸納勞動力的功能，對于產業結構升級，帶動就業水平的提高能夠起到主導性作用，建成初期煤炭城市受到“先生產、后生活”的思想影響，以采煤為主導的重工業對能夠有效吸納勞動力的輕工業和服務業形成了強烈的“擠出效應”， 缺乏規模效應、市場份額不足使之處于低水平狀態，很難對城市就業起到有效的緩沖作用。產業結構決定了就業結構，結構方面的弊端使煤炭城市集體失業、貧困率激增成為易于發生且短期內難以解決的矛盾[3]。

3.2 國有企業體制問題造成隱性失業顯性化

隱性失業是指勞動力與生產資料配置失衡，是勞動力供給超過為達到某一經濟目標所必需的數量而造成閑置或浪費的現象[4]。隱性失業是邊際勞動生產率等于或接近于零時的就業，也就是說從總就業中減少一部分勞動者而不會使總產量減少，可以被減少的勞動者就是隱性失業的人數[3]。煤炭城市以國有大中型煤炭企業為主導，計劃經濟體制下國企實行低工資全員就業制度，每個人都可以在礦企中從事或輕或重的工作，表面上不存在失業問題，實際上存在著相當程度的隱性失業。這種雇傭方式對于激發勞動者積極性、降低企業運營成本都形成制約，企業辦社會產生的人員冗余也增加了額外負擔。在資源開采進入衰退期，開采成本上升，經濟效益下滑的背景下，國有企業進行減員增效的股份制改革，大部分隱性失業顯性化，大量勞動技能單一的冗余人員被推向社會，短時期內再就業困難需要依靠城市社保維持生活，然而由于城市財政收入有限，沒有能力對失業保險和城市最低生活保障進行足夠的投入。 國有企業在經營不景氣的條件下，很難對下崗職工的生活做出合理的安排與補償。

3.3 勞動力文化素質低，思想觀念落后轉產再就業困難

煤炭開采業對勞動者文化素質要求低，起初招募的礦業工人大多知識匱乏、技能單一，煤炭企業衰退后由于年齡和技能的原因這批職工大量下崗。2007年阜新市下崗職工中初中及以下文化程度占下崗職工總數的71％，分別高于遼寧省的62.6％和全國的53.7％平均水平7.4個百分點和17.3個百分點[4]。、下崗后短時期內難以適應其他行業的復雜工作，同時由于就業援助經費投入不足，勞動力再就業培訓和區域間勞務輸出工作不到位等因素的存在，使這部分人員陷入反復失業的惡性循環。國有企業興盛期優厚的工資福利待遇使他們認為另找其他臨時性或非正式的工作不如以往，因此寧愿依靠城市低保生活等著原有單位恢復擴崗，也不愿意另謀職業。

3.4 結構性失業突出，勞動力短缺和過剩同時存在

煤炭城市呈現出明顯的勞動力短缺和過剩同時存在的結構性失業。一方面是文化、技術水平低的煤炭企業下崗職工找不到新工作，另一方面是技能要求高的加工制造業和新興產業招募不到符合條件的職工，勞動力技能結構的供需矛盾，使失業和高層次人才短缺并存。年齡原因產生的結構性失業同樣不容忽視，據統計城市中需求量最大的是二三十歲的年輕人，煤炭城市在80年代興盛期招募的礦業工人逐漸進入中老年期，當前存在為數眾多40、50失業人口。煤炭城市由于地理位置較為偏遠封閉，工作條件和生活環境較差，有文化有知識的年輕人存在外流傾向，城市中大齡下崗、退休職工不斷增加，城市老齡化被提前，由年齡結構引發的勞動力供需矛盾成為失業產生的重要根源。從性別結構上，對男性的需求量要遠高于女性，而且工作的重要程度及收入水平也是前者高于后者，煤炭職工家屬就業困難成為普遍存在的現象，加劇了低收入家庭的生活困難程度。

3.5 再就業培訓機構的缺失和社會保障制度的不完善對降低失業率形成了不利影響

國外資源型城市再就業經驗證明，提高再就業的最有效途徑是對下崗人員進行職業培訓，我國煤炭城市財政力量有限，人均教育投資只占全國的 71％，缺乏政府組織成立公益性質的職業技能培訓機構，社會培訓機構多屬于盈利性質的不愿意承擔下崗職工再培訓的義務，且職業培訓范圍窄、層次低，不能有效提高失業人員的再就業能力。社保制度可以在一定程度對于失業和貧困起到一定的緩沖調節作用，煤炭城市社會保障制度的重點建設方面是失業、養老、醫療三大保險及城鎮職工最低生活保障制度，由于財政困難、制度不完善，存在三項社保覆蓋面窄、最低生活保障金的發放困難的現象，不能有效緩解失業造成的沖擊，沒有為產業通過市場自發進行結構調整以降低失業率提供有利的社會環境。往往在短時期內大量職工下崗失業后，基本生活得不到保障，容易產生焦慮和被剝奪感，社會不滿情緒聚集，嚴重影響到城市的穩定與和諧[5]。

4 降低煤炭城市失業率的途徑分析

首先要解決資源型城市產業更替的問題，實施產業多元化以增加就業崗位是最根本和直接的解決辦法。煤炭城市由于產業基礎和勞動力素質的限制，在選擇替代產業過程中要依托資源優勢延長產業鏈條，培育并增強與礦業相關的電力、冶金、化工等產業的實力，使勞動力更便利地實現技能結構、工作崗位的轉型與調換，降低再就業需要的技術轉換成本，避免因為崗位要求不同產生結構性失業。其次是重點發展勞動密集型產業，加快企業體制改革進程，增強各類民營企業對勞動力的吸納度。可部分承接從沿海地區轉移過來的輕工業，解決城市內女職工特別是礦業職工家屬的就業問題，對于眾多資源枯竭型城市來說，現代農業和基礎服務業是被實踐證明了的能夠有效吸納下崗職工的有效途徑。如遼寧阜新依靠現代化農業園區緩解了當地就業壓力，增加了城市居民收入。服務業是產業發展方向，也是典型的人力資源密集行業，基礎服務業如維修服務、旅游、餐飲業等具有技能要求低、勞動力吸納能力強的特點，對于資源產業職工再就業能夠起到有效的促進作用，河南焦作在煤炭資源枯竭后，通過開發當地旅游資源在增進居民就業的同時，改善并提高了城市環境質量和整體經濟效益。

其次要建立再就業培訓機構，在政府對公益性再就業培訓加大力度的同時，鼓勵企業承擔一部分職業培訓的義務。建立培訓機構的最大障礙是資金短缺，技能教育需要教學場地、設備和培訓人員，資源型企業因為經濟效益下滑沒有能力承擔，因此需要政府應當給予適當扶持，例如資源稅收返還建立專項基金投資于職業培訓機構，或是通過服務購買委托經營性質的機構代為培訓。 可擴大融資渠道，引入社會資本投資參與再就業培訓，增強城市職業培訓的整體力量，以市場化方式運作，將培訓成本同再就業率掛鉤，提高培訓效率。增加對于再就業的財政支持，可參照發達國家的做法對于吸納再就業者得企業按照人數予以一定的補償。此外還應當加強對下崗職工的就業觀念教育，改變國企職工才是正式工作的想法，鼓勵通過誠實勞動、合法經營進行創業及再就業。

再次，加強城市勞動中介結構建設，構建勞動力供求信息平臺，通過定期信息發布制度連接供求雙方，降低職工職業轉換成本。在大型國有企業內部或是社會組織中設置就業指導中心，根據勞動力素質、年齡、資歷情況給予分類指導，提出符合社會發展趨勢的職業規劃與建議，促使失業工人在短期內找到合適的工作，變更傳統固定的工作模式，引入靈活的生產機制，提高勞動力邊際價值，鼓勵臨時性和兼職工作方式的產生，使更多人有機會從事多種工作，提高勞動技能和適應能力，節約企業生產經營成本以擴大規模提供更多的就業崗位。

最后，將煤炭城市剩余勞動力進行區域之間轉移是解決失業問題的有效途徑。使之流向用工需求量大的經濟發達地區，管理部門要做好中介工作收集相關工作需求信息，組織勞動力有序批次轉移。目前人口流動急需解決的是相關戶籍、社會福利保障，制度安排變革是漸進的過程，可以采取典型地區的試點逐漸擴大改革的范圍的方式。對于地域偏遠、生存條件惡劣的資源枯竭型城市，還可以參照北美和澳大利亞資源城市的做法，整體移植開采業，將固定資產、職工、流動資金和技術轉移向其他新開發的礦區。

[1]國培斌，張復明.通過產業轉型實現資源型城市可持續發展—以太原市為例[J].科學管理研究,2004(2):34-41.

[2]張以誠.礦業城市概論[J].中國礦業,2005，14(7):23-30.

[3]李雨潼，王海紅.我國資源型城市勞動力就業問題探析[J].人口學刊,2008(4):62-69.

[4]劉云剛.中國資源型城市的發展機制及其調控對策研究[D].長春：東北師范大學，2002.

[5]郭志儀,李志賢.油氣資源型城市(鎮)人口問題與對策[J].西北人口,2010(7) :25-31.