常州市礦產資源規劃實施評價及對策建議

黃敬軍，王玉軍，蔣 波，林 勇，王 玨

(1.國土資源部地裂縫地質災害重點實驗室(江蘇省地質調查研究院)，江蘇 南京 210018；2.常州市國土資源局，江蘇 常州 213003)

《常州市礦產資源總體規劃(2001～2010年) <首輪規劃>》的編制和發布實施，結束了常州市礦產資源管理無規劃可依的歷史，并取得明顯的實施效果。不僅在礦業結構調整、礦產資源開采分區管理、采礦權市場建設以及礦山環境保護與治理制度建設和管理等方面，取得了良好的成效，而且對推進常州市生態礦業建設發揮了積極作用。各項規劃目標任務已基本完成，在礦產資源勘查開發與礦山地質環境保護中起到了指導和宏觀調控作用，初步實現了礦產資源利用方式和管理方式的根本轉變，促進了礦產資源利用方式和管理方式的轉變，推動了地質礦產管理和地質環境保護工作。但隨著常州市經濟社會的快速發展，礦業在經濟社會發展中的地位和作用不斷變化,對礦山環境保護的要求日益強烈。為此，編制新一輪礦產資源總體規劃已勢在必行。本文通過對常州市《首輪規劃》的實施評價和《二輪規劃》的編制特點的分析，提出相應對策建議，供探討。

1 《首輪規劃》的實施評價

1.1 地質調查與礦產勘查得到加強

《首輪規劃》實施以來，公益性地質調查與商業性礦產勘查分制運行。公益性地質調查評價取得了豐碩成果，完成1/25萬生態地球化學調查、1/25萬區域地質調查、地面沉降和地裂縫預警預報系統建設、金壇和溧陽地質災害調查與區劃等國土資源大調查任務，為商業性礦產勘查提供了信息。商業性地質工作已覆蓋礦產勘查、工程地質勘察、地質災害評估、地質旅游資源開發、生態農業建設等領域。

1.2 礦政管理日趨規范

《首輪規劃》實施過程嚴格按照規劃劃分的區域和鼓勵勘查礦種，重點發展巖鹽、玄武巖、方解石、硅灰石、礦泉水和地熱資源等優勢礦種，以滿足常州市經濟建設的需求，禁止開采煤礦和地下水。嚴格禁止在禁采區內新設采礦權，小型礦山采礦許可證的審批權統一收歸，從嚴控制新申報采礦許可證的數量及規模，嚴格執行規劃規定的礦產資源開采準入條件。新辦礦山采礦權必須采取招標、拍賣、掛牌出讓等競爭方式有償出讓，加速了礦產資源勘查開采良性循環機制的形成。

1.3 礦山布局漸趨合理

《首輪規劃》的實施，使礦山開采規模與礦床規模相適應，礦產資源利用方式由粗放型向集約型轉化。常州市礦山雖由2000年的360家降至2007年的249家，減少了30％，但固體礦產開采總量卻由1298.3萬t增至3378.3萬t，增加了160％。通過宏觀調控和空間管制，實現了禁采區內全面禁止，限采區內總量控制，可采區內科學規劃，加快了礦產資源向優勢企業集聚，礦山企業向規劃開采區集中，提升了礦山集約化經營程度和礦產資源開發利用水平。

1.4 礦山地質環境明顯改善

圍繞“綠色常州”建設，加大礦山地質環境保護和治理力度，不僅全部關閉開山采石禁采區(帶)內的礦山，而且徹底改變傳統“一面墻”式的高陡坡采礦方式，采用自上而下分層開采，邊開采邊治理，加快邊坡和礦區綠化，水泥產業淘汰污染重、能耗大的立窯生產線，先進的旋窯生產線對環境影響大為減輕[1]。通過多渠道籌措資金近6000萬元，實施關閉礦山地質環境治理工程，礦山地質環境治理率達60％，超過了首輪規劃40％的規劃目標。

1.5 生態礦業建設有了良好開端

為保障金壇支柱產業之一的水泥工業的持繼穩定發展，金壇茅東水泥石灰巖礦區逐步歸并由盤固采石有限公司統一開采，改變一礦多開、大礦小開、優礦劣開、丟礦壓礦的不合理局面，實現了資源整合、機械開采、無塵作業、無廢排放、邊坡綠色的基本目標；金壇巖鹽礦重視對伴生的芒硝礦和鈣法精制鹽鹵過程產生的副產品——硫酸鈣的綜合利用，現投產的一期60萬t真空制鹽項目每年可回收3萬t芒硝，通過硫酸鈣的回收利用，可年產4000t石膏粉并以模具產品進入市場，礦業循環經濟發展勢頭良好[2]。

1.6 規劃管理體系逐步建設

《首輪規劃》實施以來，常州市相繼出臺了《關于全面整頓和規范礦產資源開發秩序的實施意見》、《關于加強我市廢棄露采礦山環境整治工作的意見》等一系列文件，對規范常州市礦產資源開發秩序，依照法律法規，從采礦許可證行政審批、年檢、日常礦山生產監管到采礦權人依法依規、安全生產等提供了基礎依據。

2 《二輪規劃》主要內容及特點

2.1 《二輪規劃》主要內容

2.1.1 各功能區的劃分

《二輪規劃》按省級總體規劃要求完成區域地質調查、環境地質、城市地質調查和地質遺跡調查，突出巖鹽、硅灰石、方解石、膨潤土和地熱等重要礦產勘查，劃定金壇巖鹽、常州地熱、溧陽水泥用灰巖等3個礦產資源調查評價區，設立16個礦產資源(開山采石)禁止勘查區、1個礦產資源(巖鹽)重點勘查區，在重點勘查區和其他具有一定找礦潛力的區域劃定5個勘查規劃區塊；劃分16個禁止開采區、3個重點開采區和2個建筑石料集中開采區，對鹽礦和水泥用灰巖等開采礦種分別設置了4個和5個開采規劃區塊。

《二輪規劃》劃定9個礦山地質環境重點保護區、1個礦山地質環境重點預防區、7個礦山地質環境重點治理區和2個礦山地質環境一般治理區；組織實施環太湖風景區、茅山風景名勝區、天目湖風景區、常州市城市規劃區、溧陽市城市規劃區、溧陽中華曙猿遺跡保護區和新北區黃山森林公園等礦山地質環境治理重點工程，治理礦山(宕口)170個，恢復治理山體面積580萬m2，復墾土地87萬m2；完善地面沉降監測網絡，建立金壇鹽盆儲氣庫區地面沉降的GPS監測網和地下儲油、儲氣安全可靠度的監測預警系統。

2.1.2 區域布局與總量控制

明確礦產資源開發利用基本方針是：一是壓減，逐年壓減礦山企業個數；二是恢復，分期分批恢復礦山環境；三是協調，礦業開發要以保護環境為前提，以效益為中心，以市場為導向，協調好礦業、經濟和環境的關系。加大限制開山采石力度，實施開山采石集中區從東部向西部的戰略轉移，設立溧陽建筑石料集中開采區和水泥灰巖重點開采區，為大型水泥企業提供水泥灰巖資源保障,滿足市場對建筑石料需求；配合“西氣東輸”儲氣庫建設，設立金壇巖鹽重點開采區，合理開發鹽礦，逐步建設“新鹽都”和鹽化工業基地。

分解落實省級規劃制定的礦產資源開發利用總量調控指標。規劃對重點對水泥用灰巖、建筑用石料、玄武巖和磚瓦用黏土等礦產進行總量控制。到“十一五”期末，常州市固體礦產總量控制在4500萬t內，礦山數量控制在200家以內，不僅對主要礦種提出總量控制指標，而且將各項指標分解到縣、市、區。實施省政府批準的礦產資源開發整合方案，重點整合影響集約化生產的小礦，一礦多開、大礦小開的礦區以及小礦密集區。

2.2 《二輪規劃》特點

2.2.1 突出生態市建設要求，增加規劃目標中可量化指標

《二輪規劃》指導思想調整為堅持“在保護中開發、在開發中保護”的方針，圍繞“綠色常州”建設，以有效保護和集約利用礦產資源，保護生態環境為主線，統籌礦產資源勘查、開發利用與保護,提高礦產資源儲備能力，優化礦業布局，推進礦業循環經濟建設，有效整治和恢復礦山地質環境，防治地質災害,建設“綠色礦山”，為構建資源節約型、環境友好型社會和全面小康社會的建設提供基礎保障，突出了生態市建設的要求。

規劃目標將地質勘查、礦產資源開發利用和礦山地質環境保護與治理的指標進行量化，提出區域地質調查、環境地質調查、禁止勘查區、禁止開采區、重點開采區、礦山數量、關閉礦山治理率和礦山土地復墾等約束性指標；并給出了礦產調查評價區、勘查區、礦業經濟區、礦石開采總量和礦山環境治理財政投入等導向性指標，指標的確定不僅依據了省級規劃的要求，而且考慮了常州的市情和礦情，使規劃更具操作性。

2.2.2 突出重點礦產規劃，提出礦業經濟區建設

重點規劃巖鹽、水泥用灰巖、建筑用石料、磚瓦用粘土和地熱等常州市特色礦產。有序開發地熱資源，倡導熱泵技術、熱管技術、遞級利用技術等的運用，使地熱資源的管理科學化、保護合理化、開發適度化，實現資源最大化的有效利用；磚瓦用粘土的開發利用以節地、節能、利廢、環保為出發點，不僅分解了礦山數量和開采總量的指標，還對資源管理、產品結構、節能降耗和環境保護要求進行了具體指導。

巖鹽開采依據鹽盆的空間展布、品位、成分變化等特征及“西氣東輸”、“川氣東送”儲氣庫、國家石油儲備庫等項目要求，分析其資源、技術、區位和市場等有利條件，科學規劃開采布局、綜合利用伴生資源，有效利用鹽穴資源和延伸鹽化工產業鏈，逐步建設“新鹽都”和鹽化工業基地，構建金壇鹽盆鹽化工礦業經濟區[3]；水泥用灰巖開采和建筑用石料要求機械開采、無塵作業、無廢排放、實現邊坡綠化，以骨干礦山組建建筑用石料集約化生產基地和大型水泥用灰巖生產基地，構建溧陽水泥礦業經濟區。

2.2.3 強化礦山地質環境保護，提出綠色礦山建設的“六化標準”

堅持礦產資源開發利用與生態環境保護并重，資源開發與環境治理并舉，不僅提出礦產資源開發利用的全過程(礦山勘探、規劃與設計、礦山開發、閉坑設計)的礦山地質環境保護與治理要求，而且強調《礦山地質環境保護與治理恢復方案》編制的重要性，最大限度地減輕礦業活動對生態環境的破壞，最大程度地提高礦山地質環境治理的綜合效益。

鼓勵和推廣清潔生產，發展礦業循環經濟，推行“資源利用高效化”、“開采方式現代化”、“采礦作業清潔化”、“礦山管理規范化”、“生產安全標準化”、“礦區環境生態化”的綠色礦山建設的“六化標準”。規劃建設金壇鹽礦創建江蘇省第一個綠色礦山。

3 規劃實施對策建議

3.1 完善礦產資源規劃體系

在《二輪規劃》框架下，編制金壇、溧陽兩縣級市二輪礦產資源規劃，將《二輪規劃》的目標、任務及各項調控指標落實到具體的地塊、礦區和礦山。同時，開展礦山地質環境整治、地質災害防治、地熱資源開發利用等方面的專項規劃工作，要求按照下級規劃服從上級規劃、專項規劃服從總體規劃的原則，做好規劃之間的銜接，避免出現相互之間的矛盾或重復，構建完善的規劃體系。

3.2 充分發揮礦產資源規劃的宏觀引導作用

盡管常州市擁有一部分優勢、特色礦產，但礦產資源結構單一、種類少，除巖鹽資源有開發潛力外，其他優勢礦產受環境制約，開采空間小。因此，必須充分發揮礦產資源規劃的指導作用，加強礦產資源勘查開發，不斷增強礦產資源對經濟社會的保障能力。在堅持市場導向原則的前提下，為礦山企業指明礦產品的深加工方向和技術途徑，提高礦產開發的經濟效益和資源效益，實現資源利用由粗放到集約的根本轉變[4]。

3.3 協調礦產資源規劃與其他規劃的關系

根據戰略性、緊缺性、一般性等不同礦種類型以及勘查、開發等不同礦業活動階段，探索開展差別化的空間分區管理思路和協調機制，在生態環境保護“優先”的前提下，統籌協調或銜接礦產資源總體規劃與主體功能區規劃、土地利用、生態環境保護、旅游開發、城鄉建設、交通建設等基礎設施相關規劃的關系。總體思路就是，“管自己”和“管別人”相結合，在與其他規劃做好銜接協調的同時，也要體現為礦產資源勘查開發利用保留更大、更合理的規劃空間訴求，以保障國家對礦產資源特別是緊缺重要礦產資源日益增長的需求[5]。

3.4 實行礦產資源規劃年度實施方案制度

編制與執行礦產資源規劃年度實施方案，是實施礦產資源規劃、加強礦產資源開發利用宏觀調控的重要措施，將規劃確定的礦產資源調查評價、勘查、保護和合理開發利用以及礦山地質環境保護等目標和任務具體落實到每個年度，并通過整合探礦權采礦權管理、培育和規范探礦權市場、礦產資源管理秩序整頓、調整礦產資源稅費政策、加強礦山地質環境保護等手段，促進礦產資源勘查與合理開發利用，優化礦業結構，提高資源利用效益[6]。礦產資源規劃實施年度計劃的實施主體是省級國土資源管理部門，負責年度計劃指標的上報和指標的分解落實，市縣級國土資源管理部門和主要礦山企業是計劃的主要實施者，國土資源部負責下達指標和對計劃實施情況進行監督管理，相關事業單位或行業協會負責對計劃實施進行評估，并將評估結果作為下一年度指標下達的重要依據之一[7]。

3.5 做好礦產資源規劃的中期評估工作

開展礦產資源規劃的中期評估是規劃實施的重要手段。通過中期評估，有利于進一步建立并落實礦產資源規劃工作目標責任制，完善規劃實施管理制度，加強規劃實施情況的監督檢查，并根據經濟形勢和宏觀環境的新變化，提出相應的對策建議，促使規劃更大程度實施到位；有利于對規劃編制工作進行階段總結，分析存在的問題與原因，對不適應形勢發展變化的規劃內容進行及時調整修訂，有針對性地采取措施，為下一步礦產資源規劃的編制積累經驗、以資借鑒[8]。

[1]倪嘉曾，宋云飛，朱勵軍.開山采石對山體的破壞及治理對策[J].江蘇地質，2007，31(2)：157-160.

[2]黃敬軍，倪嘉曾，韓濤，等.江蘇省金壇市礦山環境保護與治理規劃分區研究[J].中國地質災害與防治學報，2008，19(2):147-149.

[3]倪嘉曾，黃敬軍，繆世賢，等.金壇鹽盆鹽化工礦業經濟區建設研究[J].中國礦業，2012，21(7)：37-40.

[4]趙立新.礦產資源規劃與可持續發展[J].中國地質礦產經濟,2003，185(5)：4-6.

[5]侯華麗.礦產資源規劃編制實施中存在的問題及建議[J].中國國土資源經濟，2012(2)：10-12.

[6]胡德斌，李憲海，賈文龍.湖南省礦產資源規劃管理工作的經驗及啟示[J].中國國土資源經濟，2005(10)：14-15.

[7]吳尚昆，孟旭光，那春光，等.推進礦產資源規劃實施的思考[J].中國礦業，2012，21(6)：13-16.

[8]華建偉，聶志強，黃敬軍，等.《江蘇省礦產總體規劃》實施的中期評估[J].江蘇地質，2006，30(2)：142-147.