廣東省安全生態型小流域綜合治理實踐

胡 建

(廣東省水土保持監測站，廣東廣州 510635)

1 項目背景

隨著廣東省城鄉水利防災減災工程的實施，全省主要江河和縣級以上城市防洪體系基本形成，防洪安全得到了有力保障。但位于大江大河上游及其支流的山區中小河流由于獨特的氣候條件，如降水量多、強度大等，加上投入不足所致的防洪基礎設施薄弱、抗御洪水能力低下，以及人為不合理的開發利用等問題，導致山區不斷出現水土流失、山洪災害、地質災害、面源污染等問題。據統計，1990—2007年，廣東省山區僅山洪地質災害平均每年造成約20億元直接經濟損失，而人員傷亡總數約占全省因臺風洪澇災害總傷亡人數的近八成。根據《廣東省山洪災害防治規劃》，廣東省具有山洪災害防治任務的小流域共1 182條，而歷史上已經出現山洪地質災害的小流域達944條。小流域山洪災害直接威脅著廣東丘陵山區77萬城鎮人口和308萬農村人口的生產生活安全，受威脅人口占全省人口的4.5%。2005年6月河源和平縣浰江小流域百年一遇特大山洪造成10人死亡，直接經濟損失1.9億元;2006年7月韶關樂昌市九峰水小流域特大洪災，造成直接經濟損失4億元;2006年6月清遠連州市瑤安小流域發生山洪地質災害，直接經濟損失1.7億元，傷亡4人;2010年9月臺風“凡亞比”在粵西引發山洪、泥石流等嚴重災害，造成重大人員傷亡和財產損失，災情也都發生在中小河流地區。小流域內一次山洪地質災害的影響就可以將多年積累的財產和建設成果毀于一旦。這充分說明廣東省實施城鄉水利防災減災工程的重要性，特別是在建設社會主義新農村的要求下，廣東省山丘小流域地區居民的生產生活條件也亟待改善，水土流失、面源污染等生態環境問題亦需要得到解決。

為保障丘陵山區社會經濟發展成果，提高防御山洪災害和地質災害的能力，治理水土流失、地質災害和面源污染，改善生產生活條件和生態環境，促進當地經濟發展，從2008年開始，廣東省逐步探索了小流域綜合治理的新模式。

2 治理的總體思路、目標及原則

被列入綜合治理的小流域須是存在山洪災害、滑坡泥石流災害，具有水土流失危害中的一種或幾種災害威脅，且位于丘陵山區，是以分水嶺和出口斷面為界形成的閉合集水單元。流域面積原則上在200 km2以下。總體來說，小流域綜合治理要解決流域內存在的洪澇災害、地質災害、水土流失、人居環境惡化等問題。

2.1 指導思想

以科學發展觀為指導，堅持以人為本、人與自然和諧相處，緊緊圍繞建設社會主義新農村和廣東省率先實現現代化、建設和諧社會的目標進行統一規劃;以實施可持續發展戰略，保障防洪安全和經濟社會發展安全，維護生態環境，改善人居環境和經濟社會發展環境為中心，依據小流域自然條件和社會經濟現狀，通過防治洪水災害、地質災害，治理水土流失和開展生態建設，達到改善農業生產條件和生態環境，提高群眾生活水平，發展區域經濟，使小流域經濟走上可持續發展之路的目的。

2.2 治理目標

在調查研究和廣泛征求意見的基礎上，廣東省將“安全、生態、發展、和諧”確定為小流域綜合治理的總體目標。安全是小流域綜合治理的第一要務，就是要保障人居安全和財產安全;生態是小流域綜合治理的主要特征，水土流失得到治理，生態環境向良性方向發展;發展是小流域綜合治理的基本要求，就是區域社會經濟得到發展，人民群眾生活水平大幅提高;和諧是小流域綜合治理的根本目標，就是小流域內要達到人水和諧、人與自然和諧。

2.3 治理原則

小流域綜合治理遵循以下原則：以人為本，人與自然和諧相處;工程措施與非工程措施相結合;控制洪水與給洪水出路相結合;災害治理與生態環境、人居環境改善相結合;人工治理和自然修復相結合。

3 主要措施及其設計要求

將小流域綜合治理的具體任務實行分解，各部門各司其職。例如清遠連州市遙安小流域綜合治理工程明確了洪水災害防治和水土流失治理由水利部門負責，地質災害防治由國土部門負責，生態公益林建設由林業部門負責，公路交通建設由交通部門負責，瑤安鄉學校的整合重建由教育部門負責，供電、通信設施的恢復和管理由供電和通信部門負責，農村經濟結構的調整及經濟發展規劃由農業和民政部門負責。

根據《廣東省千宗治洪治澇保安工程建設方案》，水利部門負責水土保持綜合治理、生態修復、農村水系治理、河道清淤疏浚、水污染防治以及人居環境整治等內容。

3.1 防洪工程

擴大河道行洪能力，以清淤疏浚為主，以護坡護岸和堤防修建為輔。鄉鎮人口集中居住區防洪標準為20年一遇;集中連片基本農田面積超過33.3 hm2的，其防洪標準為10年一遇;其他設施和零星居民點以防沖保護為主，不設防洪標準。河道清淤疏浚后能滿足設計過流能力的，不修堤防。過流能力不滿足要求時，在鄉鎮所在地人口居住密集區考慮修建堤防;兩岸為零散農田時，適當護坡護岸，維持原生態。

倡導“保持河流的天然屬性、維持河流的天然狀態”，不影響河道行洪排澇的河灘地以及兩岸植被將盡量保留。避免隨意裁彎取直、縮小河道斷面，嚴禁河道渠化，減少河岸硬化。常水位以上宜采用框格草皮、生態袋等生態型護坡形式。盡量選擇生態堤型，在條件允許的情況下優先選擇建土堤;有條件的堤防鼓勵設置親水平臺。

3.2 水土流失防治工程

要求分區防治。根據項目區地形地勢、水土流失類型與強度、人類活動情況，以及主要防治對策等，將小流域劃分為生態保護區、治理開發區和重點整治區。地形坡度大于25°或國家和各級地方政府劃定的各類保護區及現狀天然林分布區列為生態保護區;地形坡度小于25°至坡腳地帶，除天然林分布區外，適宜農林業開發利用但存在自然和人為水土流失的區域列為治理開發區;溝道下游和河道兩側至山腳的平緩地帶，是小流域農業生產以及人居的主要區域，應列為重點整治區，并加強防洪安全設計、人居環境整治和監督管理工作。

治理目標要求土壤侵蝕強度降低到輕度以下;林草面積達到宜林宜草面積的80%以上;水土流失治理程度達90%;基本遏制生態環境惡化趨勢。

微度、輕度侵蝕區域進行封育治理;中度侵蝕區域以生物措施為主，以工程措施為輔;強烈、極強烈和劇烈侵蝕區域以工程措施為主，以生物措施為輔。

3.3 人居環境整治

包括房前屋后的綠化美化、簡易污水處理設施建設及固體垃圾的收集與處理等。

3.4 其他

包括制定管護措施、防災預案及建設預警預報系統等。

4 做法和經驗

4.1 采用“政府領導、行業協作、群眾參與”的組織方式

小流域治理的問題非常復雜，既要防治山洪、地質災害，治理水土流失，改善生態環境，又要促進山丘區經濟可持續發展，提高人民群眾生活水平。由于小流域綜合治理涉及面廣，所以需要財政、發改、水利、林業、農業、國土資源、地質、交通、規劃等部門的共同參與，統籌規劃、統一治理。

廣東在開展小流域綜合治理時，要求各地成立政府領導、多部門參與的小流域綜合治理領導小組，保證勁往一處使，從而實現項目的整合、資金的整合、技術的整合和工程的整合。譬如河源和平縣浰江下游貝墩水小流域綜合治理工程，共整合了11個部門的力量。

小流域綜合治理是一項民生工程，與當地群眾的切身利益密切相關，后期的管理維護更離不開群眾的參與。為此，在開展小流域綜合治理過程中，一方面要加大宣傳力度，取得群眾的理解和支持;另一方面要發動群眾獻計獻策，參與項目的設計與實施，讓群眾在參與治理的過程中享受治理成果。

4.2 出臺前期工作指導性技術標準

規劃是各項工作的龍頭，為了使規劃工作有章可循，廣東省水利廳組織編制了《廣東省小流域綜合治理規劃編制導則》(以下簡稱《導則》)，2008年經省政府同意后《導則》正式頒布實施。《導則》的出臺，統一了小流域綜合治理的內容和標準，為小流域綜合治理規劃的編制指明了方向。《導則》出臺后，全省各地以《導則》為指南，迅速開展了規劃的編制工作。同時，省水利廳組織編制了《廣東省小流域綜合治理工程規劃(2011—2020年)》，并于2012年2月獲得省政府批復，使項目的實施有了依據。

廣東省開展的小流域綜合治理，超越了單純治理水土流失的范疇，涉及到堤防建設及河道治理。為更好地指導小流域設計，2012年廣東省水利廳又組織編制了《廣東省小流域綜合治理工程可行性研究報告編制指南》和《廣東省小流域綜合治理工程初步設計報告編制指南》。

4.3 競爭性安排補助資金

2011 年，小流域綜合治理工程納入廣東省千宗治洪治澇工程中實施，保障了資金投入。按照《廣東省千宗治洪治澇保安工程建設方案》，將在2020年前從列入《廣東省小流域綜合治理工程規劃(2011—2020年)》的945條小流域中，擇優選取500條小流域進行綜合治理，其中2015年前完成200條。2011年11月，廣東省財政廳、水利廳聯合印發了《廣東省小流域綜合治理項目省級補助資金管理辦法》，規定小流域綜合治理項目省級補助資金實行競爭性安排，即在安排省級專項資金的時候，綜合考慮項目的必要性、可行性、項目前期工作開展情況、當地政府重視程度、自籌資金落實情況、預期產生效益、工程管護措施、上一年度實施及驗收情況等因素，按照公開、公平、公正的原則，組織專家評審，擇優選擇項目。依照該管理辦法，制定了《小流域綜合治理競爭性評審工作方案》和《小流域綜合治理競爭性安排評分標準》。2012年8月，省財政廳、發改委、水利廳組織專家對2012年度廣東省小流域綜合治理項目進行了競爭性評審。經過專家評議與現場復核，按照得分高低，確定了入圍項目。

4.4 鼓勵群眾參與

小流域綜合治理關系到流域內群眾的切身利益，是保障群眾生命財產安全的生存工程、民心工程，工作中需充分聽取鄉鎮政府和群眾的意見，共同研究治理方案，以增強群眾的責任感和主人翁精神，調動群眾的治理熱情。項目實施前，要求項目法人必須將項目建設情況在施工現場的醒目位置立牌公示，主要公示內容包括項目名稱、主管水行政部門、批復建設內容、批復概算、批復時間、建設資金來源渠道、計劃完工日期(或工期要求)等，以主動接受社會監督。項目實施時，在土地占用、拆遷和補償等方面，通過細致的協調工作，換來群眾的支持和幫助，例如河源和平縣浰江下游貝墩水小流域綜合治理工程，群眾主動投工投勞，主動讓出了修建堤防的用地。