東江源區(qū)水土保持生態(tài)補(bǔ)償制度構(gòu)建初探

吳朔樺，韓紫茜，王冬梅

(北京林業(yè)大學(xué)，北京 100083)

學(xué)者Cuperus［1］等對生態(tài)補(bǔ)償?shù)亩x為：“針對發(fā)展中對生態(tài)功能和質(zhì)量造成損害的一種補(bǔ)助，補(bǔ)償?shù)哪康氖翘岣呤軗p地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量或者用于創(chuàng)建新的具有相似生態(tài)功能和環(huán)境質(zhì)量的區(qū)域。”近些年來，我國東江源區(qū)開展了一系列的水土保持生態(tài)建設(shè)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、實施退耕還林工程，在為下游地區(qū)提供優(yōu)質(zhì)水源的同時犧牲了當(dāng)?shù)刂T多發(fā)展利益，因此如何將生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)以推進(jìn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展就成為東江源區(qū)所面臨的一大問題。黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)擺在了突出位置，為我國生態(tài)補(bǔ)償制度的構(gòu)建與完善提供了有力的政策支持。本研究設(shè)想以立法的形式構(gòu)建東江源區(qū)水土保持生態(tài)補(bǔ)償制度，為我國省際間流域生態(tài)保護(hù)的實踐提供借鑒，為生態(tài)文明建設(shè)提供有價值的參考。

1 東江源區(qū)水土保持生態(tài)補(bǔ)償制度構(gòu)建背景

1.1 東江源區(qū)水土流失問題

東江作為贛、粵、港4 000多萬居民的主要飲用水源地，在2006年公布的國家級水土流失重點保護(hù)區(qū)中，該源區(qū)水土流失面積占總土地面積的20%，被列為重點預(yù)防區(qū)。源區(qū)所在的江西省尋烏、安遠(yuǎn)、定南3縣，總面積 3 506.83 km2，約占東江流域面積的1/10［2］，因歷史上資源過度開采與生態(tài)保護(hù)欠缺，使得區(qū)內(nèi)水土保持功能下降、水土流失嚴(yán)重，直接威脅著中下游粵港地區(qū)居民的飲用水安全。

1.2 東江源區(qū)水土保持生態(tài)補(bǔ)償存在的問題

(1)水土保持生態(tài)補(bǔ)償對象不明。《東江源生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制實施方案》規(guī)定，自2006年起，由廣東粵海集團(tuán)每年從東深供水工程水費中拿出1.5億元，供源區(qū)3縣用于生態(tài)環(huán)境保護(hù)。但據(jù)媒體報道，目前東江源區(qū)尚未從廣東和香港政府得到生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)費［3］。因“誰補(bǔ)償、補(bǔ)償誰”規(guī)定的不明晰造成源區(qū)難以獲得穩(wěn)定的補(bǔ)償資金，在推進(jìn)水土保持生態(tài)建設(shè)中缺乏能動性。

(2)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，政府財政支持不足。因源區(qū)3縣皆為國家級、省級貧困縣，地方財政收入不足，長期以來，源區(qū)水土保持工作開展僅依靠政府財政投入，補(bǔ)償資金來源存在很大的缺口。

(3)水土保持生態(tài)補(bǔ)償資金來源渠道單一。由于缺乏有效的資金來源渠道，僅依靠地方政府單一的補(bǔ)償資金顯然是很不夠的。對于下游地區(qū)水土保持受益者而言，其受益大于付出，將其納入補(bǔ)償主體對上游水土保持給予應(yīng)有的資金支持，建立水土保持生態(tài)補(bǔ)償制度，以規(guī)范人們開發(fā)利用水土資源的行為就顯得非常重要。

(4)水土保持生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有待統(tǒng)一。2005年東江源區(qū)3縣人均GDP不足5 010元，3縣地方財政收入人均不足250元。2011年尋烏縣東江源村人均純收入只有1 600元［4］。上游貧困地區(qū)與下游廣東、香港的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r相差懸殊，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有待提高。目前因缺乏統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)償額度不確定也引發(fā)區(qū)域間補(bǔ)償不公平的問題。

(5)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膱?zhí)行監(jiān)督機(jī)構(gòu)欠缺。為落實東江源區(qū)水土保持政策，政府本應(yīng)對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展利益遭受的損失提供一定的補(bǔ)償，但由于在生態(tài)補(bǔ)償執(zhí)行上欠缺監(jiān)督執(zhí)行的機(jī)構(gòu)，時常是補(bǔ)償未落實、不到位，難以對當(dāng)?shù)孛癖娪纱嗽斐傻纳媾c發(fā)展困境提供充分的補(bǔ)償經(jīng)費保障。

1.3 構(gòu)建水土保持生態(tài)補(bǔ)償制度的可行性分析

1.3.1 相關(guān)法學(xué)理論為制度構(gòu)建奠定了基礎(chǔ)

首先，環(huán)境法學(xué)中協(xié)調(diào)發(fā)展原則為東江源區(qū)水土保持生態(tài)補(bǔ)償制度的構(gòu)建提供了指導(dǎo)。協(xié)調(diào)發(fā)展原則的內(nèi)涵是以生態(tài)和經(jīng)濟(jì)理念為基礎(chǔ)，要求將發(fā)展涉及的各項利益均衡考慮，平衡與人類發(fā)展相關(guān)的經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境三大利益關(guān)系。東江源區(qū)下游的廣東、香港在享受上游提供的優(yōu)質(zhì)水源的同時，具有為上游付出承擔(dān)補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)，以協(xié)調(diào)區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)與生態(tài)利益關(guān)系。其次，是法理學(xué)中正義觀的要求。王海明對公平定義為等利(害)交換關(guān)系，具體到流域問題上，公平的根本問題就是流域的生態(tài)資源如何在上下游地區(qū)進(jìn)行分配［5］。下游因上游的水土保持生態(tài)保護(hù)而享受由此帶來的“生態(tài)效益”，而上游卻為此遭受發(fā)展的限制與損失，以正義觀的標(biāo)準(zhǔn)衡量這是不公平、不合理的，因此制定東江源區(qū)水土保持生態(tài)補(bǔ)償制度是執(zhí)行法正義觀的體現(xiàn)，而法的正義觀又為水土保持生態(tài)補(bǔ)償制度建立提供了法價值指引。

此外，水土保持法也為東江源區(qū)水土保持生態(tài)補(bǔ)償制度建立提供了立法框架的指導(dǎo)。2011年3月實施的新水土保持法第三十一條規(guī)定的“國家加強(qiáng)江河源頭區(qū)、飲用水源保護(hù)區(qū)和水源涵養(yǎng)區(qū)水土流失的預(yù)防和治理工作，多渠道籌集資金，將水土保持生態(tài)效益補(bǔ)償納入國家建立的生態(tài)效益補(bǔ)償制度”，指出了國家協(xié)調(diào)公共和私人利益的主體性，為東江源區(qū)水土保持生態(tài)補(bǔ)償辦法的制定提供了法律支持。

1.3.2 各地立法實踐調(diào)研分析

對水土保持生態(tài)補(bǔ)償制度建立的探索是在生態(tài)補(bǔ)償制度基礎(chǔ)上的延伸。在國內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償實踐中，江蘇省實施水污染物排污權(quán)有償使用和交易，建立排污權(quán)一級、二級市場和交易平臺，以市場化形式將排污權(quán)無償取得轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鼋灰子袃斒褂?福建省實施江河下游對上游的森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度，以“江河下游地區(qū)的市、縣(區(qū))補(bǔ)償上游地區(qū)生態(tài)公益林”為基本原則［6］，以流域內(nèi)城市工業(yè)用水和生活用水量為依據(jù)，考慮生態(tài)區(qū)位及其對流域貢獻(xiàn)大小和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，確定各地承擔(dān)補(bǔ)償資金額度。國外方面，美國紐約采用“綠色償付”方式向哈德孫河上游施行土壤侵蝕控制、洪水預(yù)防等生態(tài)保護(hù)措施的社會團(tuán)體或個人給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償以保證其清潔水源［7］，歐盟對在保護(hù)生態(tài)基礎(chǔ)上生產(chǎn)的農(nóng)副產(chǎn)品貼上生態(tài)標(biāo)簽，通過消費者選擇為產(chǎn)品支付較高的價格，間接補(bǔ)償保護(hù)自然的代價。以上平衡資源開發(fā)與生態(tài)保護(hù)效益的做法，為東江源區(qū)建立水土保持生態(tài)補(bǔ)償制度提供了參考。

2 建立東江源區(qū)水土保持生態(tài)補(bǔ)償制度的構(gòu)想

2.1 按照權(quán)責(zé)統(tǒng)一的原則確立水土保持生態(tài)補(bǔ)償主體

生態(tài)效益補(bǔ)償法律關(guān)系的主體是在生態(tài)效益補(bǔ)償實施中的權(quán)利享有者和義務(wù)履行者，主要表現(xiàn)為國家、自然人、法人、非法人單位等。東江源區(qū)現(xiàn)有的水土保持資金來源為地方政府財政補(bǔ)貼的直接補(bǔ)償，源區(qū)多為國家級、省級貧困縣，僅依靠政府補(bǔ)償在水土保持生態(tài)補(bǔ)償上將缺乏資金支持，會影響水土保持工作的開展。按照錢水苗教授對流域上下游關(guān)系的劃分［5］，東江源區(qū)作為上游履行保持水土義務(wù)，下游廣東、香港地區(qū)在享受生態(tài)效益時未承擔(dān)相應(yīng)的補(bǔ)償責(zé)任，使上游的積極貢獻(xiàn)小于其所獲受益，造成當(dāng)?shù)卦诟冻雠c效益上失衡的局面，因此需按照權(quán)責(zé)相統(tǒng)一的原則劃分補(bǔ)償主體，敦促享受生態(tài)效益的一方積極履行義務(wù)。

在補(bǔ)償主體設(shè)置上，筆者認(rèn)為按照權(quán)責(zé)相統(tǒng)一原則可確定如下三方作為水土保持生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w：第一類以國家為補(bǔ)償主體，第二類以地方政府為補(bǔ)償主體，第三類以生態(tài)環(huán)境受益者為補(bǔ)償主體。

以國家作為補(bǔ)償主體，依據(jù)憲法第九條規(guī)定：“礦藏、水源、森林、山嶺、草原荒地、灘涂等自然資源都屬于國家所有，即全民所有，由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。”國家作為上述自然資源所有者，有權(quán)以管理者的身份對自然資源的開發(fā)利用者收取生態(tài)補(bǔ)償費，是平衡生態(tài)環(huán)境公共利益的有效主體。三江源區(qū)作為我國三條大河的源頭已被納入國家補(bǔ)償區(qū)域，東江源區(qū)作為跨越三省的東江源頭，在地理上居于要位，將其納入國家生態(tài)補(bǔ)償試點具有重大的意義。

地方政府作為水土保持工作的組織者與管理者，具有對管轄區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供經(jīng)濟(jì)扶持的職能。生態(tài)補(bǔ)償造福的不僅僅是一方百姓，同時也是平衡區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)安全的保障。在東江源區(qū)政府補(bǔ)償不足的情況下，建立跨省橫向轉(zhuǎn)移支付未嘗不可。如德國以法律形式確立州際間橫向轉(zhuǎn)移支付制度，建立德國與捷克合作機(jī)制，使德國易北河生態(tài)補(bǔ)償資金到位、核算公平［8］。以政府合作形式提供生態(tài)補(bǔ)償也有利于促進(jìn)區(qū)域整體生態(tài)與經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

生態(tài)環(huán)境受益者作為東江源區(qū)水土保持生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w，將其范圍界定為環(huán)境資源消費者即下游地區(qū)公眾，此依據(jù)源于環(huán)境法學(xué)中的受益者負(fù)擔(dān)原則［9］，即從環(huán)境或資源開發(fā)與利用過程中獲得實際利益者，應(yīng)當(dāng)就環(huán)境與自然資源價值的減少付出應(yīng)有的補(bǔ)償費用，此規(guī)定不局限于開發(fā)者和污染者。此外，我國“十一五”規(guī)劃綱要明確提出的“誰受益、誰付費”原則，也為尋求東江源區(qū)水土保持受益者提供了立法與制定政策的參照。東江源區(qū)作為東江上游地區(qū)，水土保持工作多為維護(hù)性水土保持［10］，其對應(yīng)補(bǔ)償支付義務(wù)有水土保持設(shè)施補(bǔ)償、水土保持植被補(bǔ)償和水土保持自然功能維護(hù)補(bǔ)償。

因此，在受償主體設(shè)置上，需將為水土保持作出貢獻(xiàn)的集體與個人相結(jié)合，根據(jù)民法中的填平原則，從下游使用優(yōu)質(zhì)水源的費用中提取一定比例的資金反哺上游因維護(hù)生態(tài)環(huán)境而造成的損失，平衡保護(hù)者與受益者之間的利益。

2.2 采用列舉式立法模式明確受償主體范圍

法理學(xué)中立法模式分為概括式、列舉式和結(jié)合式三種。筆者認(rèn)為，在東江源區(qū)水土保持生態(tài)補(bǔ)償制度構(gòu)建上，生態(tài)補(bǔ)償受償主體應(yīng)采用列舉式正面陳述列舉東江源區(qū)的受償主體。東江源區(qū)涉及尋烏、安遠(yuǎn)、定南3縣，為了下游用水需要，源區(qū)關(guān)閉了560多家礦山生產(chǎn)、加工企業(yè)和木材加工、煉松焦油等影響水源涵養(yǎng)與消耗林木的企業(yè)，從嚴(yán)控制影響區(qū)內(nèi)植被覆蓋率的果業(yè)開發(fā)等產(chǎn)業(yè)［11］，因此東江源區(qū)水土保持生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖軆斨黧w可界定為源區(qū)內(nèi)參與水土保持生態(tài)建設(shè)的3縣。

采用直接列舉式規(guī)定，將有利于為權(quán)利義務(wù)指向提供依據(jù)。根據(jù)東江源區(qū)的具體情況，源區(qū)民眾或因摒棄破壞水土平衡生產(chǎn)方式或因參與水土保持生態(tài)建設(shè)的行為而帶來正外部性效益，基于法理上的公平、權(quán)利義務(wù)對等原則，經(jīng)濟(jì)學(xué)上的公共物品理論，倫理學(xué)上的生態(tài)環(huán)境價值理論，應(yīng)當(dāng)給予提供生態(tài)服務(wù)人補(bǔ)償。

2.3 根據(jù)實際制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，平衡利益關(guān)系

落實東江源區(qū)水土保持生態(tài)補(bǔ)償制度急需建立一套適度、合理的水土保持補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。參照經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，以源區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀與水土保持付出成本、機(jī)會成本為基礎(chǔ)，結(jié)合補(bǔ)償主體實際支付能力，筆者設(shè)想以源區(qū)水土保持工作總成本為導(dǎo)向，堅持政府主導(dǎo)為主、市場調(diào)節(jié)為輔的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，即利益關(guān)系方的共同上級——中央政府為主要支付方，根據(jù)“誰受益，誰支付”原則，按照比例進(jìn)行成本分?jǐn)偂?/p>

2.3.1 成本核算

成本W(wǎng)由直接成本W(wǎng)1和機(jī)會成本W(wǎng)2兩部分構(gòu)成，即 W=W1+W2。

(1)直接成本W(wǎng)1。主要包括東江源區(qū)水質(zhì)監(jiān)測、水土流失監(jiān)測、水土保持措施實施及其后續(xù)維護(hù)等方面的經(jīng)濟(jì)投入。

(2)機(jī)會成本(發(fā)展權(quán)限損失)W2。年補(bǔ)償差額=(源區(qū)開展水土保持前城鎮(zhèn)居民人均可支配收入×增長率-源區(qū)開展水土保持后城鎮(zhèn)居民人均可支配收入)×源區(qū)城鎮(zhèn)居民人口+(源區(qū)開展水土保持前農(nóng)民人均可支配收入×增長率-源區(qū)開展水土保持后農(nóng)民人均可支配收入)×源區(qū)農(nóng)業(yè)人口，其中增長率以相鄰縣(市)增長率的平均值作為參考標(biāo)準(zhǔn)。

2.3.2 各補(bǔ)償主體承擔(dān)補(bǔ)償數(shù)額比例

結(jié)合前面所述的權(quán)責(zé)統(tǒng)一及國家、地方政府、公眾受益者三方實際支付能力，設(shè)想劃定三者所承擔(dān)的補(bǔ)償比例，如國家承擔(dān)50%、地方政府承擔(dān)30%、受益者承擔(dān) 20%［12］。

2.3.3 上下游省際間分擔(dān)率的確定

東江多年平均地表徑流量為297億m3，在江西境內(nèi)的徑流量約32億m3，輸入廣東境內(nèi)的徑流量約為29.21億m3。東江在江西境內(nèi)約91.3%的徑流量流入廣東境內(nèi)［13］，因此廣東對東江源區(qū)的補(bǔ)償份額為W'=(30%+20%)×W×91.3%，其中廣東省政府承擔(dān)30%、廣東省受益者承擔(dān)20%。

2.4 拓展補(bǔ)償資金來源渠道以制度形式固定

傳統(tǒng)補(bǔ)償形式多為經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，體現(xiàn)在政府財政撥款補(bǔ)貼、減免產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整而發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)的稅費如水土保持設(shè)施補(bǔ)償費和水土流失治理費等。東江源區(qū)水土保持工作開展需要穩(wěn)定的資金來源，財政支持只是彌補(bǔ)短期利益損失，從長遠(yuǎn)角度看，仍需要探索多元化的籌集資金形式并以制度形式給予固定。

(1)以間接補(bǔ)償作為直接補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)充。東江源區(qū)水土保持生態(tài)建設(shè)需要消耗大量人力、物力，可采取間接補(bǔ)償?shù)男问剑缦掠问芤娴貐^(qū)對源區(qū)給予技術(shù)協(xié)助以加快源區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，幫助更新生產(chǎn)技術(shù)方式等，帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。

(2)通過市場化機(jī)制進(jìn)行水土保持生態(tài)補(bǔ)償。參考科斯學(xué)說，通過產(chǎn)權(quán)安排、市場交易方式，在政府干預(yù)之外尋求市場平等交易的補(bǔ)償機(jī)制。如澳大利亞的馬奎瑞河實施的“灌溉者支付流域上游造林協(xié)議”，根據(jù)協(xié)議下游的農(nóng)場主按照一定的價格向政府支付“上游造林費”與“蒸騰作用服務(wù)費”。該做法平衡了水土保持公共義務(wù)與私權(quán)益，可作為我國建立水土保持生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的參考。此外，還可發(fā)行生態(tài)福利彩票，吸納社會捐款用于對源區(qū)保持水土行為的補(bǔ)償。

2.5 建立東江源區(qū)水土保持生態(tài)補(bǔ)償輔助制度

建立生態(tài)補(bǔ)償法律責(zé)任體系并將其作為輔助制度，用以解決有補(bǔ)償義務(wù)的單位或個人拒絕補(bǔ)償或無法補(bǔ)償?shù)膯栴}。對于違反規(guī)定未履行生態(tài)補(bǔ)償義務(wù)或履行義務(wù)不到位的主體，給予法律責(zé)任方面的約束。因此，有必要建立政府與公眾之間生態(tài)補(bǔ)償法律責(zé)任監(jiān)督體系。

東江源區(qū)水土保持生態(tài)建設(shè)，在行政上隸屬江西省管轄，在流域上屬東江流域管理局管理，由于東江流域管理局缺少跨區(qū)管理的職權(quán)，導(dǎo)致東江流域處于“責(zé)任共擔(dān)，利益無法共享”的困境。筆者認(rèn)為解決此問題，一方面可設(shè)立生態(tài)補(bǔ)償行政管理部門，建立法律責(zé)任監(jiān)督體系，如強(qiáng)化東江流域管理局行政職能，發(fā)揮其協(xié)調(diào)流域生態(tài)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)利益的職能，開展上下游之間的交流與合作，監(jiān)管生態(tài)補(bǔ)償主體補(bǔ)償責(zé)任的承擔(dān)情況，保證生態(tài)補(bǔ)償?shù)膱?zhí)行;另一方面，建立政府與公民合作聯(lián)動機(jī)制，將生態(tài)補(bǔ)償落實情況納入政績考核和責(zé)任追究制度中，保障補(bǔ)償金的籌集、使用與監(jiān)管，引導(dǎo)公眾積極參與，使內(nèi)部遵守生態(tài)補(bǔ)償制度自覺性與外部監(jiān)督相配合，共同保障水土保持生態(tài)補(bǔ)償資金落實到位。

3 結(jié)語

(1)新水土保持法規(guī)定，將水土保持生態(tài)效益補(bǔ)償納入國家建立的生態(tài)效益補(bǔ)償制度。本研究針對東江源區(qū)水土保持工作中存在的生態(tài)補(bǔ)償主體客體不明確、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低、補(bǔ)償執(zhí)行不到位等問題，參照國內(nèi)外經(jīng)驗，以該區(qū)水土保持生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)狀、可行性與補(bǔ)償制度內(nèi)容設(shè)計三方面為切入點，圍繞補(bǔ)償主體、對象、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與資金渠道及輔助制度，對該區(qū)水土保持生態(tài)補(bǔ)償制度建立提出了如下構(gòu)想：在東江源區(qū)設(shè)置國家、地方、受益者三個層次的生態(tài)補(bǔ)償主體群，對源區(qū)3縣因開展水土保持工作而發(fā)展受限或積極貢獻(xiàn)者提供資金、技術(shù)、知識等多元生態(tài)效益補(bǔ)償，為流域居民生態(tài)服務(wù)付費，平衡流域生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾。

(2)生態(tài)補(bǔ)償不應(yīng)只是政府部門財政職能的發(fā)揮，流域生態(tài)環(huán)境改善受益的將是在流域生活的世代人民，享用優(yōu)質(zhì)生態(tài)資源的受益者也應(yīng)償付他人的貢獻(xiàn)。因此，相關(guān)部門要重視流域水土保持生態(tài)補(bǔ)償制度構(gòu)建與完善，引導(dǎo)政府與公眾共同參與到水土保持生態(tài)建設(shè)中來，致力于水土生態(tài)環(huán)境維護(hù)，將環(huán)境保護(hù)實踐成果以立法形式予以固定，從而為實現(xiàn)流域資源合理開發(fā)利用、建設(shè)流域生態(tài)文明提供法律制度保障。

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