村民自主建設管理是推動水土保持健康發展的重要舉措

馮明漢

(長江水利委員會水土保持局，湖北武漢 430010)

近年來，隨著我國水土保持生態建設投入力度的加大，國家在長江流域相繼實施了農業綜合開發水土保持項目、巖溶地區石漠化綜合治理項目、丹江口庫區及上游水土保持工程、坡耕地綜合治理試點工程、革命老區水土保持重點建設工程等一批國家水土保持重點建設工程，加上有關部門實施的相關生態建設項目，長江流域水土保持生態建設取得了顯著的成效。筆者在參與和組織開展長江流域國家水土保持重點工程的督查工作中，發現國家水土保持工程的實施普遍采取招標制，工程建設區群眾參與的程度和積極性明顯不高，工程建后管護責任難以落實，影響了水土保持工程建設成效的正常發揮，對水土保持生態建設工程的持續、健康發展造成了不利影響。當前，急需在水土保持生態建設工程的建設管理與組織實施方式上探索新的辦法，以提高治理區受益農戶參與、管理的積極性。

1 調動群眾參與的積極性是保證水土保持生態建設工作健康發展的關鍵

國家水土保持生態建設工程是以生態效益、社會效益為主的社會公益性工程，工程建設主體、管護主體、最直接的受益主體應該是治理區的農民。因此，離開了水土流失區廣大干部群眾的支持和參與，水土保持生態建設工程就缺乏應有的發展后勁。黨的十八大提出建設生態文明、建設美麗中國的宏偉目標，我國治理水土流失、改善生態環境、建設秀美家園任重而道遠。在國家加快生態建設的大背景下，如何尊重農民的意愿、保障農民的切身利益，充分調動廣大農民參與水土保持生態建設的積極性，就成為能否保證水土保持生態建設工作健康發展的關鍵問題。

為了破解水土保持生態工程建設區群眾參與工程建設積極性不高的難題，長江流域的一些地方進行了有益的探索，取得了不少好的經驗。如陜西省白河縣在丹江口庫區水土保持一期工程建設中就創新了施工組織形式，沒有簡單地采用招投標方式來選擇施工企業，而是根據水土保持措施的特點采取農戶、農民專業隊和專業工程隊三種施工形式:對施工技術含量不高、投勞不多的水土保持林(草)和土地平整、埂坎恢復工程，一般交給受益的農戶進行施工，國家只補助種苗和材料費;對坡改梯、經濟果木林、小型灌溉渠道、塘堰整治等有一定技術含量、施工要求較高的工程，在水利局做好技術設計與指導的前提下，采取農民專業隊施工;對攔沙壩、河堤整治等單項工程投資高、技術含量高的項目，才采取招投標方式選擇專業工程隊施工。全縣年度重點工程的資金80%是通過農民專業隊實施完成的，縣里為保證工程質量，加強了對農民專業隊的管理，要求擔任專業隊隊長的多為當地村組干部和能人，專業隊隊長的確定要經過村上推薦、鄉鎮考核并加蓋公章、縣水保部門審查批準三道程序，還要求其具備一定的組織協調能力與墊付部分資金的能力，專業隊所用勞力大部分為本地農民工，不足部分才允許由外地調入。

丹江口庫區實施的水土保持重點治理一期工程，在大多數縣仍然采取以招投標為主選擇施工企業的組織方式下，白河縣以農民專業隊為主的施工組織形式顯示出了強大的優越性:①在連續多年的工程檢查中，白河縣的水土保持重點工程建設一直位居丹江口庫區縣的前列，2010年現場檢查的龍王溝小流域坡改梯工程，不僅梯坎穩固、水系配套、田面平整，而且農民為了耕作需要還主動完善了坡面道路。②采取農民專業隊施工，減少了企業管理與相關人員的交通費、住宿費及稅金，間接地降低了工程造價。③本地勞務人員通過參與工程建設既能照顧家里又能掙錢補貼家用。據調查，一名技術較好的修筑石坎梯田的農民工在專業隊干活每年可以獲得6 000～8 000元的收益。④由于建設項目直接關系到農民自身的生產生活，因此在打破地界協調有關矛盾、監督工程質量以及建后管護上，都容易得到農民的理解、支持與主動參與。

2 充分利用相關辦法鼓勵受益區群眾參與水土保持生態建設

各地的水土保持實踐證明，在水土保持生態建設中，過多地采用招投標方式的確不利于調動當地群眾參與工程建設的積極性。針對水土保持重點工程建設主要涉及農民的生產生活用地且措施類型多、面廣量大、施工工藝較簡單、與農民直接利益密切等特點，為鼓勵工程建設區群眾積極參與項目建設，國家發改委和水利部出臺了一系列管理辦法和規定，如:《水土保持工程建設管理辦法》(發改投資〔2011〕1703號)第二十一條規定“水土保持工程中由受益群眾投工投勞實施屬于以工代賑性質的部分，經批準可不進行施工招標;擬公開招標的費用與項目的價值相比不值得的，經批準可進行邀請招標”;第二十二條規定“工程建設應充分尊重群眾意愿，推行受益農戶全過程參與的工作機制，實行群眾投勞承諾制、群眾質量監督員制和工程建設公示制”。但是，建設中地方各級水土保持主管部門大多按照《水利工程建設項目招標投標管理規定》要求，將施工單項合同估算價在200萬元人民幣以上的工程均納入招投標管理，部分省、縣甚至要求30萬元或50萬元以上的工程也選擇招投標方式，這就減少了當地群眾參與水土保持生態工程建設的機會。另一方面，國家關于減輕農民負擔的有關政策出臺后，要求群眾參與水土保持工程建設實行投勞承諾制和一事一議的方式，而農民普遍外出務工、勞動力較少，組織發動群眾參與工程建設工作量大，加上部分基層干部和部門組織發動工作不到位，導致當地群眾參與工程建設的程度不高。

3 村民自主建設管理是水土保持工程建設的重大機制創新

2011 年，在庫區和移民安置區坡耕地水土流失綜合治理試點項目中，為積極引導群眾參與工程建設，切實維護移民群眾的知情權、參與權、決策權和監督權，國家發改委商水利部出臺了《庫區和移民安置區坡耕地水土流失綜合治理試點項目村民自主建設管理指導意見(暫行)》(發改投資〔2011〕1703號)。該辦法出臺后，各地在2012年度庫區和移民安置區坡耕地水土流失綜合治理試點項目建設中進行了村民自主建設管理的探索，由于缺少工作經驗，所以部分省只將少量的工程作為實行村民自主建設管理的試點，大部分工程仍沿用招投標方式實施。貴州省在2012年實施的坡耕地水土流失綜合治理試點工程建設中進行了大膽的探索，省發改委、水利廳出臺了《貴州省坡耕地水土流失綜合治理試點工程村民自主建設管理實施意見(試行)》(以下簡稱《實施意見》)，當年實施的10個試點項目縣全部試行了村民自主建設的建管模式，各項目縣成立了由鄉鎮長、縣水利局分管局長、鄉鎮財政所人員、水利局水土保持技術人員、項目區鄉村支委人員和村民代表組成的村民自主建設項目區理事會，理事會下設技術指導、質量督查、財務報賬、后勤保障、協調服務等工作小組，全權負責指導、宣傳發動、協調解決施工中土地糾紛、監督工程質量、組織群眾參與建設等工作。據2012年11月底實地了解，該省2012年度坡耕地水土流失綜合治理試點工程進度普遍較快，干部群眾參與的積極性高，其工程質量與效益等雖然還需要通過工程驗收與進一步調查來驗證，但村民自主建設在該項工程建設中已顯示出了明顯的制度優勢。

從貴州省實施的10個試點工程項目縣的情況看，從最初的招投標和農民投勞相結合，到現在的全部實行村民自主建設管理開展坡耕地水土流失綜合治理試點工程，即是對工程規模小、技術要求低、農民投工投勞所占比重大的民生工程建設管理的一種有益探索。這種組織與建設管理形式充分調動了群眾的積極性和創造性，是對白河縣農民專業隊組織實施方式的進一步完善，既有組織實施的要求也有建設管理的內涵:①《實施意見》要求村民代表參與項目的選擇、措施的安排，體現了群眾的意愿，可有效地激發群眾參與項目建設的熱情，有利于調動群眾參與水土流失治理的積極性。②項目采取村民自主建設管理方式，減少了中間環節，大幅度降低了管理費用和稅負，同時群眾就地取材也相應減少了建設成本，有利于項目投資效益最大化。③群眾通過項目實施取得合法的勞動報酬，增加了農民的收入。④村民自主建設管理，自己監督工程進展與資金使用情況并進行公示，有利于工程陽光操作。⑤工程實施中技術人員加強技術指導，有利于轉變政府職能，服務民生，增強干部群眾的相互信任，化解村民對項目建設不理解和土地協調困難等難點問題。實踐證明，村民自主建設實施坡耕地水土流失綜合治理試點工程，只要政策正確引導、基層部門組織有力、配套管理措施到位，是一個具有強大生命力的機制創新，其做法值得在相關國家水土保持重點工程乃至民生工程建設中推廣。

針對上述情況，建議國家有關部門進一步完善有關村民自主建設管理的辦法，在國家水土保持工程建設中大力推行村民自主建設管理的模式。通過總結各地采取村民自主建設管理、專業隊承包等管理方式的經驗，在相關管理辦法中進一步明確項目的前期工作如何尊重村民意愿，讓村民參與到項目設計中來的方式;明確村民自主建設管理的組織形式，使這一新的管理模式能更好地落實到項目建設主體或項目法人，能讓參與實施的村民獲得合理的報酬，參與管理的村民能夠更好地行使質量與資金監督權，確保資金使用全過程公開透明，并通過村委會把治理成果的管護責任落到實處;也需要明確行業主管部門做好監督檢查和技術服務的要求。村民自主建設管理是一種創新的建設管理模式，建議國家發改委、水利部將這一惠及千家萬戶的好政策在水土保持等民生工程建設中普及與推廣，在促進農村全面建設小康社會和建設美麗中國中發揮重要作用。