新時期水土保持規劃探析

曹 成

(安徽省/水利部淮委水利科學研究院水利水資源安徽省重點實驗室，安徽蚌埠 233000)

1 水土保持規劃的特點和重要性

水土保持是合理利用和有效保護水土資源的基礎性工作，在維護防洪安全、生態安全、飲水安全和山丘區糧食安全等方面具有重要的作用。當前我國經濟社會平穩發展，正在推進生態文明和社會主義新農村建設，加快經濟結構戰略性調整，實施區域協調發展戰略，加強政府的社會管理和公共服務能力。在新的形勢下，水土保持必須服務于國家經濟社會發展大局，實現新跨越、新發展［1］。

水土保持規劃是一項綜合性很強的系統工程，其特點主要有4個:一是科學性。水土保持涉及土壤、地質、林業、農業、水利、法律等眾多學科，規劃者需要熟悉或掌握相關學科的基礎知識。二是地域性。由于各地自然條件的差異和經濟水平、土地利用、社會狀況及水土流失成因、狀況的不同，水土流失治理需要采取不同的手段，具體體現在規劃分區尤其是三級區劃上。三是綜合性。水土保持涉及財政、計劃、環保、農業、林業、水利、國土資源、交通等諸多領域，只有做好與相關規劃的銜接，才能將水土保持規劃的內容落到實處。四是群眾性。水土保持建設模式、措施設計必須充分考慮經濟社會發展水平和人民群眾的生活生產要求，注重因地制宜，只有調動廣大群眾參與水土流失治理的積極性，才能完成規劃所實施的內容。水土保持規劃是區域水土保持工作的戰略安排和發展藍圖，是水土流失治理工作的指導性文件，是實現水土流失依法防治和依法監管的重要科學依據，只有科學、合理地制定規劃，才能收到良好的生態、經濟和社會效益。

2 安徽省水土流失和水土保持工作情況

安徽省水土流失以水力侵蝕為主，約占水土流失面積的99%。在蕭碭廢黃河部分灘地有少量的風力侵蝕，皖南山區和大別山區存在有混合侵蝕(崩崗、泥石流)。根據安徽省水利廳2005年發布的《安徽省水土保持監測公報》和實際調查情況，全省水土流失面積1.88萬km2，其中淮河流域5 132.56 km2，長江流域11 973.49 km2，錢塘江流域1 668.5 km2，年均土壤流失量9 629萬 t。山丘區年均土壤侵蝕模數1 700 t/km2，平原區700 t/km2。除地形、土壤、降雨等自然因子外，陡坡毀林開荒、毀草種地、掠奪式的農業生產經營、不合理的資源開發利用以及開發建設項目等是加劇水土流失的重要原因。多年來，安徽省充分利用中央財政預算內專項資金、省財政專項資金、水土保持設施補償費返還治理和地方財政經費，通過投資機制的改革與創新，調動社會力量投入治理，開展了以小流域為單元的綜合治理、坡耕地改造等各具特色的水土保持生態建設，取得了較為顯著的成就(皖南山區和大別山區尤為突出)，但由于長期不合理的開發利用，水土流失面廣量大，防治任務仍十分艱巨［2］。

搞好水土保持是保護江河湖庫、保障防洪安全的迫切需要，是改善民生、促進山丘區全面建設小康社會的迫切需要，是保護生態環境、保障生態安全的迫切需要［3］。2011年中央一號文件和新水土保持法都對水土保持生態建設提出了明確要求，為適應新形勢、新要求，水利部下發了《關于開展全國水土保持規劃編制工作的通知》(水規計〔2011〕224號)，部署了全國水土保持規劃編制工作。根據《全國水土保持規劃項目任務書》(水利部水規計〔2010〕540號)要求，安徽省已完成了省級水土保持規劃編制工作，為今后一個時期水土保持工作的開展提供了藍圖和依據。

3 新時期水土保持規劃要求

結合安徽省實際，筆者認為新時期水土保持規劃應注意以下幾個問題。

3.1 應以最新的理念為指導

2011 年中央一號文件及全國水利工作會議對水土保持工作作出了一系列重大部署，明確提出到2020年使重點區域水土流失得到有效治理的總體目標。黨的十八大報告中指出:大力推進生態文明建設，必須樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，把生態文明建設放在突出地位，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程。2013年中央一號文件再次強調推進農村生態文明建設。加強農村生態建設、環境保護和綜合整治，努力建設美麗鄉村，是擺在水土保持工作者面前的新形勢、新任務。因此，水土保持規劃應結合以往成功經驗、做法，立足新發展、適應新形勢、滿足新要求，特別是要按照科學發展觀的要求，以新的理念為指導，把人與自然和諧相處、保護原生態植被、促進生態自然修復等新的理念吸收進來，結合農村生態文明、美好鄉村建設等要求，充分體現出資源節約型、環境友好型社會建設的需要［3］。

3.2 應體現新水土保持法的要求

新水土保持法明確將編制水土保持規劃作為各級政府和部門的一項重要職責，要求縣級以上人民政府水行政主管部門會同有關部門編制水土保持規劃，報本級人民政府或者授權的部門批準后，由水行政主管部門組織實施。規劃一經批準即應嚴格執行。新水土保持法強化了規劃的法律地位，要求規劃必須做實做細，經得起時間的考驗和實踐的檢驗。同時，新水土保持法對水土保持預防、治理及監督等作出了一系列規定，規劃必須統籌考慮其中的重要條款及制度，充分體現法律的要求。如新水土保持法進一步明確了“預防為主，保護優先”的水土保持工作方針;明確了政府部門的職責及重點防治區政府的“目標責任”;強化了水土保持規劃的地位，明確了行政許可，加大了行政處罰力度，明確了“三同時”制度及“補償制度”;要求規劃確定容易發生水土流失的其他區域;對生產建設活動的區域提出了限制或禁止的條款;對生態效益補償的區域進行了規定等。

3.3 應以最新的水土保持區劃為依據

水土保持區劃是有關區域自然特點、水土流失類型、水土保持特點和經濟發展劃分與合并的研究［4］。即在一個較大的范圍內，如一個省、地區或較大的流域，根據不同的自然條件、社會經濟情況和水土流失特點，將其劃分為若干個不同的水土保持類型區，在一個類型區內，也可進一步劃分出若干個亞區，并因地制宜地分別對各個類型區提出不同的生產發展方向和水土保持治理要求，目的在于指導科學開展水土保持工作，做到揚長避短、發揮優勢，使水土資源能夠得到充分合理的利用，水土流失得到有效控制，收到最佳的經濟、社會和生態效益。水土保持區劃是水土保持的一項基礎性工作，將在相當長的時間內有效地指導一定范圍內的水土保持綜合規劃和專項規劃。隨著全國水土保持區劃工作［5］的穩步推進，最新的水土保持區劃即將出臺，各級水土保持規劃應該以此為依據，有的放矢，更加切合實際地布設水土保持措施，開展水土保持工作。對于省級水土保持區劃，可在全國水土保持區劃三級分區的基礎上進一步劃分，以便更好地指導省級水土保持規劃及相關工作;對于市縣級水土保持區劃(分區)，應明確區域所處的全國水土保持區劃地位，所制定的分區水土保持發展方向應符合全國水土保持區劃要求。

3.4 應充分發揮現有科技和成果的支撐作用

隨著監測能力的不斷提高，科技攻關和科技創新不斷深入，水土保持實用技術不斷推廣，水土保持信息化和現代化水平不斷提升，水土保持事業發展的基礎在不斷增強。要充分運用這些科技成果與手段，切實提高規劃編制工作的效率與質量。規劃編制工作要系統梳理整合，吸收新的科研成果，進一步發揮科技的支撐作用，使重點項目規劃及布局、防治模式及措施設計等在科研成果的基礎上做到適度超前［3］。

同時，隨著全國首次水利普查工作的攻堅克難，成果已陸續發布，其中的水土保持普查是國家生態環境保護和建設決策的基礎，是水土保持事業發展的基礎，是開展水土保持規劃的重要依據。水土保持普查通過對全國土壤侵蝕情況、侵蝕溝道、水土保持治理措施等的調查，掌握水土流失、治理狀況及其動態變化等，我們要充分利用好這些成果，為水土保持規劃服務。

3.5 應與美好鄉村建設等其他規劃相銜接

水土保持規劃涉及林業、國土、環境、水資源等領域，必須做好與相關規劃的銜接工作。在規劃防治措施布局時，要注意與美好鄉村建設規劃、土地利用規劃、水資源規劃、林業發展規劃等水土流失治理內容相互銜接、互為補充。《安徽省美好鄉村建設規劃(2012—2020年)》提出:鄉村環境應合理利用地形，保持田園風光，結合民俗民風，體現鄉土氣息;營造體現村莊特色與標志性風貌的村口景觀，整治疏通河道水系，改善水質環境，以村口、道路兩側、宅院周邊、濱水地區以及不宜建設地段為綠化重點;在適宜發展旅游業的村莊，合理設置游客休閑設施;鼓勵村民積極美化庭院，營造戶戶皆美景的環境效果。水土保持規劃應充分發揮自身優勢，為美好鄉村建設添磚加瓦。同時，規劃要統籌協調好水土保持治理任務及投資［3］。在規劃治理任務分解以及經費測算時，要做好與相關部門及社會投入的銜接與協調，充分體現多行業、多部門協作治理的理念。

3.6 應注重經濟社會發展和人民群眾的新需求

規劃要從各地不同的社會經濟狀況和自然資源條件出發，以滿足經濟社會發展水平和人民群眾生活生產新要求為導向，注重因地制宜，合理規劃發展方向、措施布局和治理模式，提出適度超前的建設模式、措施設計［3］。譬如:淮北市烈山區榴園村已建成萬畝(15畝為1 hm2)石榴園基地，該區域可開展與特色農業發展相結合的生態經濟型小流域建設;在霍山縣佛子嶺水庫上游和潛山縣天柱山風景區等區域，應開展以創造優美人居環境、保障水源水質、提高群眾生活質量為主的生態清潔型小流域建設;在皖南山區、大別山區等自然災害危害嚴重的局部地區開展以防治崩崗、泥石流為主的生態安全小流域治理。

4 結語

水土保持規劃編制工作任務十分繁重，涉及水利、國土整治、林業、環境保護、生態建設等多個領域，只有各級各部門密切配合、協調統一，才能有效保障規劃的順利進行和有效實施。應動員各級人民政府的力量抓好這項工作，為今后的水土保持工作奠定一個具有可操作性的詳實的規劃基礎，并力爭各級人民政府批復實施。

［1］王治國，朱黨生，張超.我國水土保持規劃設計體系建設構想［J］.中國水利，2010(20):45-48.

［2］安徽省水土保持監測總站.安徽省水土保持十二五規劃［R］.合肥:安徽省水利廳，2012.

［3］劉震.統一認識精心組織 扎實做好全國水土保持規劃編制工作［J］.中國水土保持，2011(9):5-8.

［4］孫保平，王治國，趙巖，等.中國水土保持區劃目的、任務與特點［G］//中國水土保持學會水土保持規劃設計專業委員會2011年年會論文集.北京:中國水土保持學會，2011:13-17.

［5］趙巖，王治國，孫保平，等.中國水土保持區劃方案初步研究［J］.地理學報，2013，68(3):307-317.