建立安徽省淠史杭灌區水權市場初探

吳 寰

建立安徽省淠史杭灌區水權市場初探

吳 寰

安徽省淠史杭灌區（以下簡稱灌區）是新中國成立后興建的全國最大灌區之一。隨著經濟的發展，灌區內工業和生活用水量的不斷加大，灌區的用水矛盾越來越突出。2012年安徽省省政府下發的《安徽省中西部重點區域及淠史杭灌區水量分配方案》（以下簡稱分配方案）推行，為灌區的水權發展提供了政策上的依據。本文以灌區現狀為基礎，在現行的灌區管理體制下，探討以取水權（本文所述的“水權”指的是“取水權”）為中心的灌區水市場的建立。

一、安徽省淠史杭灌區概況

灌區橫跨長江、淮河兩大流域，由淠河、史河、杭埠河三個毗鄰灌區組成，覆蓋面積為14107km2，擔負著豫皖兩省17個縣（區）的農業、工業和居民生活供水，其設計灌溉面積1198萬畝，有效灌溉面積達1000萬畝。

提供灌區主要水源的佛子嶺、磨子潭、響洪甸、梅山、龍河口五大水庫總庫容70.87億m3，興利庫容30多億m3。灌區渠網縱橫，形成了蓄、引、提并舉長藤結瓜式的灌溉網絡，灌區80%以上農田實現自流灌溉。

二、現行的運作模式

依照《安徽省淠史杭灌區管理暫行辦法》第三條的規定，灌區現行的管理模式是統一管理、條塊結合、分級負責。具體就是在全灌區成立安徽省淠史杭灌區管理委員會，由省農委、水利廳、交通廳、淠史杭灌區管理總局和地、市、縣政府的負責人等組成，為灌區的最高權力機構，常設辦事機構是淠史杭灌區管理總局（以下簡稱總局）。總局管理渠首樞紐工程、總干及跨市縣區水利工程，各相關縣區成立管理分局管理分干渠等水利工程。總局隸屬省水利廳，各管理縣區管理分局隸屬各縣區水行政主管部門。六安市城市工礦、自來水企業供水，由總局與企業簽供用水合同提供供水。向合肥市城市供水，經省防指批準后向其供水。農業灌溉供水，每年由總局與相關縣區水行政主管部門簽訂農業供用水合同，水費由縣區水行政主管部門向總局結算。同時根據分配方案水量的分配是以行政區域（劃分為合肥、六安、淮南三個市）為單位進行分配的。

以上可以看出，現在的灌區管理仍是計劃經濟體制下的管理模式，水資源的配置是以行政區域為單位通過進行分配，主要是以行政手段配置水資源。在市場經濟的條件下，存在著許多弊端：第一，現在的“水費”性質是商品，是經營性收費，改變了過去的事業性收費的性質，不是福利供水。因此，供給方必須提供優質服務，需求方才會繳納水費。但現在供給方與需求方并不直接打交道（農業灌溉），由于供需雙方的脫節，造成水資源配置效率低下，矛盾很多。第二，由于缺乏激勵和約束機制，不能有效地調動節約、保護水資源的積極性。第三，由于行政手段脫離了市場的極其靈敏的反饋機制，加之水資源的特殊性，計劃的盲目和失誤就在所難免。第四，不利于平衡不同利益主體的需求。

三、建立灌區水資源市場的必要性

1.水資源市場是可持續發展的需要

資源的合理流動和有效配置是可持續發展的重要內容，《中國21世紀議程》明確指出，自然資源使用分配中引入市場機制，實行使用者付費經濟原則，以促進采取有益于環境的方式開發自然資源，利用經濟手段和市場刺激，使其成為法律手段的重要補充，確保政府在市場和價格政策扭曲中的調控作用，為此必須建立和完善資源有償使用和轉讓制度。

2.水資源供需矛盾加劇的必然產物

整個灌區縣區人平均水資源占有量只有1000m3左右，不足全國的一半，用水形勢十分緊張，故對灌區的依賴性很強。但隨著經濟發展，工礦企業、城市居民生活用水以及合肥市自來水水源棄用巢湖水轉用灌區水，加大了用水矛盾，特別到干旱年份，這種沖突就更加明顯。在市場經濟條件下，必須用一種有效的市場機制來平衡不同利益主體，以達到和諧相處。

3.現實的緊迫性

隨著分配方案的實施，如何有效地分配水資源，是擺在水利部門的現實問題。

四、建設灌區水資源市場的可行性

1.節水型社會的建立和完善為水資源市場的構建提供了廣闊前景

“節水型社會的本質特征是建立以水權、水市場理論為基礎的水資源管理體制，形成以經濟手段為主的節水機制，建立起自律式發展的節水模式，不斷提高水資源的利用效率和效益，促進經濟、資源、環境協調發展。”我國正在大力推行節水型社會建設，水利部也專門出臺了《關于開展節水型社會建設試點工作指導意見的通知》來積極加以推進，這為灌區建立水資源市場提供了非常好的契機。

2.灌區的輸水管網情況良好，為水市場的建立提供了可能

灌區渠道縱橫交錯，特別是分干渠以上渠道工程設施良好，加之灌區續建配套與節水改造工程正在逐步實施，完全可以保證水資源的可行性轉讓。

3.有法可依為水市場的建立提供了制度上的保障

根據《中華人民共和國水法》第四十八條的規定，我國實行是取水許可制度，取用水資源的單位和個人，應當辦理取水許可證。依照國務院第460號令《取水許可和水資源費征收管理條例》第二十七條“依法獲得取水權的單位或者個人，通過調整產品和產業結構、改革工藝、節水等措施節約水資源的，在取水許可的有效期和取水限額內，經原審批機關批準，可以依法有償轉讓其節約的水資源，并到原審批機關辦理取水權變更手續。具體辦法由國務院水行政主管部門制定。”因此取水權的轉讓是有依據的。

五、灌區水市場運作模式的初步設想

1.明確現狀下的初始取水權

可交易水權制度的運行取決于三個重要環節，即水權的界定、水價和水權交易市場及其管理。沒有清晰的水權界定，水權交易是不可能的。因此，明確界定初始水權十分重要。按照分配方案50%保證率情況下，先易后難。根據各個縣區水管單位以及總局管理的水管單位的50%保證率情況下來確定農業灌溉用水定額指標，確定取水量。條件成熟后，可以把取水量指標分解到各用水戶協會或農業合作社，同時對引灌區水的企業、自來水公司也確定用水定額。把取水權落實到每一個用水單元上去，依據《取水許可和水資源費征收管理條例》規定，頒發取水許可證，依此確定取水權的主體。考慮到水資源的特殊性，每年總局可根據當年水量情況，確定取水量系數（所有取水主體的取水量系數應當是一樣的），來具體確定不同取水主體的當年取水量額度。

2.水權市場規則的建立

水權市場的建立，必須有一整套為交易主體所接受的市場交易秩序，即關于市場競爭的行為準則。水權轉讓需要在市場需求和市場供給兩種力量的作用下孕育和發生——缺水者買入，富水者賣出。從已有的國際實踐來看，決定水權市場（主要指水權轉讓市場）發育情況的主要因素是水權界定的清晰程度、水權收益的穩定程度和水權轉讓的費用高低等。因此應從實際考慮，確定現實可行的交易規則。在國務院水行政主管部門沒有制定取水權轉讓辦法以前，可以由總局根據灌區的實際情況制定具體的辦法報省水行政主管部門批準實行。這里需要注意兩個問題，一是交易的主體，即哪些主體可以進入水權市場參與水權交易，他們的資格、權利、責任是什么。二是交易秩序制度建設。交易秩序制度建設的核心是確立交易規則，具體包括定價規則、協商規則和競爭規則。

3.確定取水優先等級和利益補償機制

根據《中華人民共和國水法》第二十一條“開發、利用水資源，應當首先滿足城鄉居民生活用水，并兼顧農業、工業、生態環境用水以及航運等需要。在干旱和半干旱地區開發、利用水資源，應當充分考慮生態環境用水需要。”當水資源短缺時不能同時滿足不同取水主體的需要時，按照優先等級順序供水，考慮不同的利益主體重要性和用水效益優先的原則，可以確定居民生活用水第一，其次生態環境、工礦企業、農業用水。同時，優先取水主體應當根據超出的取水額度給予一定的補償（超用加價），生態環境用水由政府補償。考慮到居民生活用水的剛性需求和自來水公司供水價格管制的因素，其超出取水額度的用水，可由所在地人民政府或建立基金方式（通過自來水供水價格附加形式籌集）予以補償，收取的補償金應分配給取水受損的取水主體。具體補償標準和補償金如何分配由省財政、物價、水行政主管部門制定。

4.制定新的取水額度獲得方式

隨著經濟的發展和城市規模的不斷擴大，會有新的取水主體進入灌區取水，原有的取水主體希望獲得更多的取水額度，而通過現有的水市場交易又無法獲得取水額度時，這時就需要通過灌區的儲備水來獲得取水額度。原則是首先應當通過水市場從已有取水主體轉讓取水權額度來獲得，只有當不能從已有的取水主體獲得取水額度時，方可動用灌區儲備水資源來獲得取水額度，但應當付出一定的對價，其對價應當較高。具體操作程序由省水行政主管部門制定。

總之，在灌區用水矛盾日益緊張的今天，水市場已在我國部分地區推行的情況下，作為年供水達30多億m3且擁有良好的輸水管網的灌區，水市場的建立必將對節水型灌區建設和水資源的可持續利用起到根本性的作用，也會為我國以水權、水市場交易規則為中心的水資源配置制度提供新的范本

安徽省六安市金安區水利局 237000）