江蘇“富人治村”現象觀察

施從美

（作者系蘇州大學中國特色城鎮化中心副教授）

2005年以來，江蘇在“雙帶工程”的指導下，積極發揮農村各級黨組織和黨員在農村經濟社會發展中的先鋒模范作用，農村均出現了先富能人擔任村書記、村主任等主要職務的“富人治村”現象。本文選擇蘇南A鎮和蘇北B鎮的“富人治村”現象進行分析，探索“富人治村”過程中暴露出的各種問題，以期對其他農村地區提供借鑒。

一、“富人治村”的基本特征

所謂“富人治村”，是指土生土長在農村的經濟能人或先富能人，他們基本脫離了傳統農業的生產方式，在農村經濟發展和村民自治不斷完善的背景下，憑借其在經濟發展、鄉村治理和公共服務中的引領性作用，獲得村民認可的社會性權威，他們采取自薦或村民舉薦等方式，在村民選舉中獲勝，成為村治體系中的主導力量。

出于方便研究的目的，筆者隨機選擇了兩個鄉鎮進行實地調研。

A鎮位于蘇州城區的最東端，區域面積近18平方公里，下轄8個社區，目前戶籍人口近3萬人，外來人口約6萬人。2012年，全鎮完成地區生產總值93.86億元，固定資產投資17.2億元，是一個典型的“規劃科學、建設精致、環境優雅、配套完善”的生態型、幸福型、宜居型城市副中心。B鎮地處響水縣東南邊陲，基礎設施建設不斷完善，水陸交通便捷，商業網點密集，服務功能齊全。全鎮總面積68平方公里，人口3.1萬人。2012年，全鎮實現地區生產總值6.6億元；財政總收入9374萬元。兩鎮的“富人村官”均年富力強。其中A鎮平均年齡46周歲，B鎮平均年齡48周歲，大體呈現出學歷“南高北低”、經濟特征“南商北農”的基本格局。如果以蘇南富人標準，蘇南A鎮企業家身份的“富人村官”2人，約85%學歷為大專以上，經營企業為主；蘇北B鎮，如果以當地富人標準，“富人村官”35%左右，學歷為高中以下，以圍繞農業生產開展的經營為主。

在所調查的兩個鄉鎮中，我們發現江蘇的“富人治村”如下一些特征：符合市場經濟發展的時代要求；作為農村先進生產力的代表，都有帶領村民致富的能力；鄉鎮政府任用村官標準改變，從老實聽話轉向能帶領群眾致富；贏得村民的信任，獲得村民認可的社會性權威等。總體而言，蘇南的“富人”村官各種特征更為明顯一些。

二、“富人治村”的實施成效及基本經驗

“富人治村”既能發揮農村黨員的“雙帶”作用，加快農村脫貧致富步伐，又能優化村級班子結構，增強村干部隊伍做好各項工作的能力，具有積極意義。

推動了農村經濟的發展。與“能人治村”盛行的浙江相似，江蘇的“富人”村官在推動本村經濟發展、促進村民致富方面起到了積極作用。這些先富能人帶領農民闖市場，拓寬致富門路，集體經營，共同抵御市場經濟帶來的各種風險。其中最為典型的是，蘇南A鎮一些“富人”擔任村書記后，在區政府的支持下，成立農民“集團”，農民按股分紅，形成了增收長效機制；蘇北B鎮的“富人”村書記在發展村經濟方面起到了積極作用。面對“空殼村”的困境，一位“富人”村書記上任后甚至用自己私人資產來彌補村級債務。蘇北“富人”村官的目光大多數集中在糧食、生豬、蔬菜等經濟作物生產方面，帶領村民致富。

加強了農村民主政治建設。代表鄉村新富階層的先富能人們通過競選方式走上政治前臺。他們的當選既反映了先富群體積極參政的內在沖動，也反映了選民的主體地位突顯。蘇南A鎮個別村莊甚至出現幾個“老板”聯袂參選并“組閣”的現象；蘇北B鎮的很多村莊雖然村官老面孔居多，但也出現了競選現象，說明了農民整體民主政治意識在提高。這是一種積極的社會信號，體現了農民與時俱進的新思想觀念，對建設社會主義新農村、推進農村民主政治進程和構建和諧農村無疑有著積極的意義。

提供了公共服務，推動了農村文化建設。“富人”村官們在提升農村公共服務水平方面起到了積極作用。諸如村莊道路、橋梁、水利、電力、衛生、治安等公共產品等需要較多的資金投入，“富人”村官們往往具有較強的活動能力和較多的社會關系，能爭取到上級有關部門的項目支持和資金資助，還能爭取到社會捐贈。蘇南A鎮的很多“富人”村官為村莊提供公共服務，甚至個人出資來為村民提供福利。例如開展數字農家書屋、圖書交流交換等活動，豐富村民的精神文化生活。蘇北B鎮的農村在一些過渡型社區出現了老年活動中心、棋牌室等娛樂場所。這也有利于塑造新時期的農村文化價值，凝聚人心。

江蘇“富人治村”主要有以下一些經驗：

依靠較新的治村理念。“富人”村官們將企業經營中的一整套管理理念與辦法引入村務管理，逐漸形成了一系列經營性治理的村治理念，實現了村莊治理理念的創新，大大提高了村務管理的效能。比如，蘇南A鎮的一些村莊創造的農民集團“抱團”經營、抗衡市場風險的新蘇南模式；蘇北B鎮農村出現的在傳統生產方式基礎上，創建種植（養殖）基地的經營理念。他們制定、完善了村級組織各項規章制度，規范了村級組織的工作，實現了村治模式由過去單一的上下級行政關系模式向行政事務的上下級關系、公共服務的指導關系和經濟發展的合作關系有機統一的混合模式轉型。

實施因地制宜的治村策略。“富人”治村策略都有著地方特性，因地制宜，才能最大程度地利于農村的發展。蘇南A鎮地區的“富人”村官們善于集中農村分散的生產力，利用自身資源以及村莊集體資源，將分散的家庭單位集合成一個產業鏈整體有機地運行，集中資源搞好發展。農民集團便是典型。他們根據本村實際情況，下設城鄉一體化建設、房地產開發、現代農業、物業管理、觀光旅游等全資子公司，集中整合鄰近數個村集體資產經營公司和社區股份合作社的資產，共同發展。而蘇北B鎮的一些“富人”村官們利用蘇北商品糧（棉）生產基地，重點搞好農村基礎建設，加大農作物生產投入，保證農民的經濟收入，帶領群眾共同致富。

完善村級治理機制。在村級治理機制上，A鎮與和B鎮一些村莊在人員的配置和職責上作了調整，除了原本的村委會和黨支部，精簡了冗余人員，增加了村民監督員或村情巡視員，同時鎮（區）政府也滲透作用于村級治理的管理活動中，并采取村干部創業積分制，重點考評“富人”村官們，積分設計主要圍繞鎮（區）黨委、政府中心工作的落實和農村基礎建設和經濟發展進行，這就極大地調動了富人村官們的工作積極性。

三、“富人治村”可能存在的負面影響

部分“富人”村官從政動機不純易導致權力異化。“富人治村”目前的法律、法規和制度尚不完善，某些方面還是空白，以致有些動機不良者就可能鉆法律和制度的空子。在對A鎮、B鎮干部和村民的調查中，認為“先富能人”擔任村書記的主要動機是謀求經濟利益、謀求社會和政治地位的比例比較高，其中A鎮各項指標都接近或超過50%，B鎮竟高達70%。事實上，部分地區的“富人治村”模式已經顯現出“權力膨脹和權力異化”的趨勢，甚至變成“富人”謀取私利的工具，這就激化了農村貧富之間的矛盾。這一點蘇北地區較為嚴重。

部分“富人”擔任村書記削弱了基層政府的社會管理能力。基層政府社會管理能力是指鄉鎮處理鄉村問題，促進黨和政府同廣大農民之間良性互動，達成彼此和諧的行政管理能力。鄉鎮黨委對村級組織的掌控程度在很大程度上影響著鄉鎮對村莊的社會管理能力。部分“富人”擔任村書記后，出現了一些新情況，比如，A鎮有些企業家村官財大氣粗，經濟上相對獨立，反對鄉鎮政府對村里工作的指導；政治上獨斷專行，權力過于膨脹，根本不把鄉鎮領導放在眼里。結果普通村民認為現在黨員標準是為富人而定，村黨組織在村民中的威信下降，鄉鎮政府對他們的調控力、約束力減弱，最終是鄉鎮黨委組織意圖難以實現，這在蘇南一些村莊表現尤為明顯。

部分“富人”村官經濟能力強、政治能力弱導致黨組織的凝聚力退化。經濟能力強、政治能力弱是“富人”村官們的共同特點。在兩鎮的調查中，約30%的鄉鎮干部、29%的村干部、36%的村民認為“先富能人”村書記、村主任政治素質不過硬，很難體現黨的宗旨，會拉開黨組織與普通村民的距離，降低黨的凝聚力；約21%的鄉鎮干部、26%的村干部、45%村民認為，相當多的“富人”村官缺乏從政經驗，尤其缺乏農村實際工作經驗，不懂得黨組織工作和村民自治的程序和方法，不知道怎樣處理村民矛盾和糾紛，以至于出現了村務工作簡單化的傾向，最終導致村黨組織凝聚力的退化。由于A鎮的“富人”村官們普遍學歷高于蘇北，又處于經濟發達地區，見多識廣，其政治文化素質還是高于蘇北“富人”村官們的。

四、“富人治村”現象的思考

建立差別激勵機制，發揮“富人”村官在經濟發展中的帶動作用。“富人”村官的從政動機不同、需要層次各異，宜區別對待，應建立差別激勵機制。對蘇南富裕程度高的“富人”村官們，主要進行精神激勵，如給予其表揚、榮譽稱號、獎章等，為他們當選人大、政協以及黨的代表等創造條件，從而激發他們帶領群眾致富的熱情。對蘇北經濟富裕程度一般的“富人”村官們，則重點是物質激勵，把他們的工作業績與薪酬待遇和生活待遇的改善結合起來，如對業績突出者，給予政府津貼或吸收成為鄉鎮公務員。

完善“兩推一選”選舉制度，對“富人”村官進行有效制約。蘇南、蘇北農村均應規范選舉行為，積極創造公開、公正、公平的選舉環境，堅決查處賄選等不法行為，讓選舉者能表達自己的真實意愿。村兩委主要人選要采取“定標選人競爭上崗”辦法產生，不僅可以通過內選產生，也可以采用外返、下派、返聘等多種形式產生。要逐步構建富有彈性的吸納機制和公平的競爭機制，放手讓“富人”通過競爭進入村級領導崗位，以期實現先富帶后富。

縣（市、區）黨政有關部門和領導要積極配合鄉鎮黨委做好對“富人”村官的管理工作。蘇南“富人”村官經濟實力強、社會關系廣、腦子靈活、個性突出，鄉鎮黨委對他們的管理有一定難度，因而需要縣（市、區）領導和各部門的積極配合。縣（市、區）在建立農村基層黨組織建設的目標責任制時，不僅要把目標要求細化分解到鄉鎮和村，而且要細化分解到縣（市、區）各個部門，并把他們配合鄉鎮、村黨組織工作作為其年度考核的一項重要內容。

建立健全對“富人”村官的管理監督機制，對“富人”村官實行權力制衡。蘇南很多“富人”村官來自企業，很容易用管理企業的方式來做村里的工作，導致治村方式專橫粗暴。因此，在農村黨組織內部搞好民主監督就顯得極其重要。為此，必須完善村民自治的各項制度、規則，對違反黨的方針、政策和國家的法律，以及影響到當地可持續發展的當政“富人”依法按照一定的程序進行懲戒，并嘗試建立“富人村官”任前財產公示機制、村民預算審議機制、村治體系內部監督機制，以規范“富人村官”的履職，實施對“富人”村官的權力制衡。

對“富人”村官要加強教育和培訓，提高他們的政治素質。蘇南大部分地區紛紛開展由市區組織部門牽頭，黨校承擔對“富人”村官們的教育與培訓工作。一是要進行政策、民主、法治方面的教育培訓，幫助其樹立牢固的宗旨意識、正確的權力觀和利益觀。二是要加強村務管理知識和黨務知識的培訓，并由村官中涌現出來的先進人物與他們交流工作經驗，不斷提高村官們依法管理村務的能力。