甘肅省500萬畝梯田建設工程的實踐與探索

王 勇

(甘肅省水利廳水土保持局，甘肅蘭州 730000)

1 建設背景

甘肅省是我國西北的生態屏障，自然條件差，經濟總量小，人均收入水平低，城鄉二元結構特點突出，經濟社會發展相對滯后。從環境條件看，全省幅員廣闊，土地總面積居全國第七，人均占有土地面積居全國第五，但自然條件嚴酷，山地高原、沙漠戈壁占到總面積的2/3，干旱少雨，多年平均降水量僅277 mm，人均水資源量不到全國平均水平的1/2，并且生態環境脆弱，自然災害頻繁，森林覆蓋率僅13.4%。從人口因素看，全省總人口2 680萬人中農業人口就達1 900多萬人，其中近80%的農業人口分布在干旱半干旱山區，農業比重大、農村人口多形成了甘肅省與其他省區相比明顯的短板和軟肋。從收入水平看，改革開放以來，全省面貌發生了翻天覆地的變化，但由于受自然條件的制約，生產力發展水平、社會事業進步和市場化程度都相對較低，2011年全省財政收入為450億元，僅占全國財政收入10萬億元的0.45%，農民年人均純收入3 870元，為全國農民年人均純收入6 977元的55.5%，人均糧食產量僅385 kg，占全國人均糧食產量426 kg的90.3%。從經濟結構看，甘肅是一個以農業為主的省份，大部分地區屬于典型的旱作農業區，全省541萬hm2耕地中有399萬hm2是坡耕地，分布在10個市州的67個縣區，占到全部87個縣區的77%，因此農業在甘肅具有特別重要的地位和作用。根據甘肅省的自然條件和經濟發展實際，甘肅省委、省政府圍繞“穩糧、增收、強基礎、重民生”的核心要求，于2009年做出了啟動實施500萬畝(33.33萬 hm2，15畝 =1 hm2，下同)梯田建設工程的重大決策。

2 建設思路

截至2008年年底，甘肅省已興修梯田193萬hm2，其中莊浪縣、安定區、寧縣、西峰區4個縣區達到了全國梯田建設模范縣驗收標準，先后通過了水利部的驗收。基于以往的工作經驗，要做好甘肅農業這篇大文章，必須從提高土地的綜合生產能力入手，著力改善農業基礎條件和生態環境，大力整治坡耕地，有效治理水土流失，推進傳統農業向現代農業的轉型跨越。在充分論證的基礎上，2009年甘肅省委、省政府做出重大決策，啟動實施500萬畝梯田建設工程，計劃用4年的時間(2009—2012年)，在8個市州的38個縣區建設標準梯田500萬畝，并在建設區域的優化選擇、工程建設遵循的原則、相關辦法制度的制定、質量標準的要求、目標考核機制的建立等方面做到了細化和約束。

2.1 規劃的原則

(1)以人為本，全面協調。從改善農業生產條件和提高農民生活水平的實際出發，著力解決農村基本農田不足的問題，滿足退耕農戶口糧田的需要。統籌處理梯田建設與生態、經濟和社會發展的關系，尊重客觀規律，體現群眾意愿，合理規劃，走人與自然和諧的道路。

(2)統一規劃，突出重點。根據旱作農業區農業生產水平和農業特色產業發展方向，圍繞實現糧食增產、農民增收的目標，按照梯田建設模范縣的建設標準，明確梯田建設的重點，與鞏固退耕還林成果專項規劃等相銜接，因地制宜，合理確定梯田建設布局。

(3)群眾自愿，政府補助。梯田建設以群眾自愿為前提，由省上給予一定的補助，建設規模由縣上自報，充分尊重群眾意愿，切實保障群眾在梯田建設過程中的知情權、參與權和監督權，正確引導廣大群眾在梯田建設中出資投勞。

(4)集中連片，規模建設。梯田建設原則上以小流域為單元，集中連片，規模建設，突出整村、整鄉、整區域推進，形成規模效應。通過梯田建設的規模化，促進農業產業的規模化發展。

(5)整合項目，統籌安排。以鞏固退耕還林口糧田、扶貧梯田建設、土地整理、農業綜合開發及水土保持綜合治理等項目為基礎，整合各項目梯田建設任務和資金，統一標準，統籌安排，組織實施。

(6)實事求是，因地制宜。充分考慮降水、海拔、地形等自然條件以及坡耕地和梯田現狀等因素，因地制宜，合理確定規劃區域，在搞好梯田建設的同時，大力推廣現代農業技術，培育特色農業產業，確保規劃目標符合實際、切實可行。

2.2 建設區域的約束條件

重點考慮旱作農業區農業發展條件、坡耕地資源、梯田建設基礎、當地政府對梯田建設的重視程度和群眾參與梯田建設的積極性等因素，確定規劃區域。基本約束條件為:①適宜興修土坎梯田的土質山區，即有25°以下適宜興修梯田的坡耕地資源的縣區;②降水量在300～600 mm之間的縣區;③海拔2 300 m以下的縣區;④有一定的梯田建設基礎，群眾參與梯田建設積極性高，自報建設任務在5 300 hm2以上的縣區;⑤已達到全國梯田建設模范縣標準的縣區;⑥當地政府重視水土保持工作，管理機構健全，有專業技術隊伍的縣區。根據上述原則，在全省旱作農業區的67個縣區中，確定了蘭州、天水、慶陽、平涼、白銀、定西、隴南、臨夏等8個市州的38個縣區作為規劃區域。

3 建設實踐

自2009年甘肅省500萬畝梯田建設工程實施以來，經過3年多的建設，提前半年完成了建設任務，共建成梯田33.68萬hm2，占計劃任務的101%。2012年7月，按照考核辦法，甘肅省人民政府專門召開了全省500萬畝梯田建設工程現場會議，對26個縣區給予表彰，其中通渭、永靖等5個縣被授予省級梯田建設示范縣，隴西、麥積等13個縣區被授予省級梯田建設先進縣，華池、慶城等8個縣區被授予省級梯田建設優秀縣。在工程的建設管理上，注重抓了以下幾個方面的工作:

(1)政府主導與行政推動。梯田建設涉及部門多，關系千家萬戶，離不開各級黨委、政府強有力的組織領導。甘肅省委、省政府對500萬畝梯田建設工程高度重視，專門成立了工程建設協調領導小組，多次召開會議進行安排部署，明確了縣級政府的主體責任，制定了工程驗收辦法。8個市(州)及38個縣(區)相應地成立了工程建設領導小組，落實建設責任，確保了工程建設的順利實施。

(2)部門溝通與協作配合。500萬畝梯田建設工程時間緊、任務重、要求高，需要各級部門的密切協作與配合。省上發改、財政、國土、水利、扶貧、農發等相關部門積極落實建設任務和資金;水務、水保部門編制年度實施方案，開展技術指導和服務;統計部門落實年度驗收考核，實行第三方評判，嚴把工程質量關;各級政府及業務部門加大監督檢查，形成了強大的建設合力。

(3)尊重民意與注重民生。群眾是梯田建設的主體和受益者，工程建設需要群眾的參與和支持。各地通過項目公示、一事一議等方式，保障群眾的知情權、參與權、表達權和監督權，有效地解決了建設資金不足的難題。堅持把改善民生作為梯田建設的出發點和落腳點，將梯田建設與改善生態環境和農業生產條件、調整產業結構、發展特色產業、推進扶貧開發、促進農民增收相結合，合理布設工程措施，發揮綜合治理效益，深受群眾歡迎。

(4)規范管理與機制創新。在梯田建設中，各地認真落實項目責任目標考核等建設管理制度，推動工程建設快速有序推進;堅持集中連片、規模建設的原則，積極開展整流域規模治理;提前下發用地通知書，讓群眾做好作物倒茬和地塊預留;專門研發了梯田建設管理系統，提升了工程建設管理水平。同時，為落實目標責任考核，省上專門制定了《甘肅省500萬畝梯田建設驗收辦法》，由省政府辦公廳下發執行，有效保證了縣區自驗、市州復驗、省級考核制度的落實。

4 實施效果

500 萬畝梯田建設工程的圓滿完成，改善了項目區農業生產條件，在調整農業結構、提高糧食生產能力、增加農民收入、發展現代農業和改善生態環境等方面發揮了重要作用。

(1)蓄水保土，優化水資源利用，改善耕地質量和農業基礎條件。據調查，在年降水量400～500 mm的黃土地區，每公頃坡耕地年流失土壤60～150 t、水資源600～900 m3，如果建成標準化的梯田工程，可就地攔蓄，基本實現水不出田、土不流失，有效保持了土壤肥力和水分。截至目前，甘肅省222萬hm2梯田年可攔蓄有效降水16億m3、保土1.5億t，減少土壤有機質損失600萬t，相當于節約小型水利投資150億～200億元。工程規劃宜修則修、宜退則退，實現了集約化的經營管理，為退耕還林還草讓出了土地資源，使山區植被得到了有效恢復，為生態文明建設創造了有利條件。

(2)土地綜合生產能力提高，為推廣農業實用技術、提高糧食產量創造了條件。據測算，在相同條件下，坡耕地修成梯田以后，常規種植小麥可增產900 kg/hm2，全膜雙壟溝播玉米增產3 750 kg/hm2以上。據此推算，全省現有梯田每年可增產糧食180萬t以上，占全省糧食總產量1 000萬t的18%。

(3)土地利用結構調整，優化農業產業布局，發揮了區位比較優勢。目前全省各地以梯田建設為基礎，大力推進產業結構調整，實現了粗放經營向集約經營、傳統農業向現代農業的轉變，按照區位優勢和立地條件，揚長避短，初步形成了“梯田+全膜玉米”、“梯田+馬鈴薯”、“梯田+經濟林果”、“梯田+中藥材”、“梯田+草食畜”等多種產業模式。2011年全省推廣全膜雙壟溝播玉米面積達69.87萬hm2，發展馬鈴薯66.67萬hm2，像安定等馬鈴薯種植大縣，梯田產業的效益可使農民年人均純收入增加1 600多元，占農民年人均純入的七成。梯田建設也使蘋果、核桃、花椒等經濟林果上了山，產量和品質都有明顯提高，靜寧、秦安等縣成林果園每公頃產值達到30萬～45萬元。

(4)農田耕作生產條件改善，農業機械化程度提高，實現了人力資源的有序轉移。梯田建設將道路通達田塊，方便了農用機械進出，使耕種、收割、管理等變得更加容易，降低了勞動強度，提高了勞動效率，從土地上解放相當數量的勞動力資源轉向投入其他社會服務。特別是隨著梯田的規模化建設，土地使用者的主體也在轉變，出現了大戶承包、企業租賃等經營組織，“公司+農戶”等經營模式應運而生。

5 發展設想

實踐證明，梯田建設是實現糧食增產、發展旱作農業的根本措施，是推進扶貧攻堅、解決“三農”問題的有效途徑，是轉變農業發展方式、發展現代農業的有效載體，是治理水土流失、實現生態文明的重要工程。在水利工程、農業科技的支持下，甘肅省500萬畝梯田工程建設確保了全省糧食生產“八連增”，提前躍上了糧食總產量100億kg的新臺階，成功地走出了一條具有地方特色的“修梯田、調結構、興產業、促增收”的旱作農業發展路子。在工程建設中，我們認識到搞好梯田建設要把握好以下幾個環節:必須注重科學規劃，做到規劃先行，實現一個規劃的統領;必須注重行政推動，做好政策支持，在用好、用活、用足政策上下功夫;必須注重整合有限資源，凝聚建設合力，實現成果共享;必須注重運用利益驅動手段，用效益感召群眾，調動干部群眾參與的積極性;必須注重規模化建設，把好措施配套和工程質量關口;必須注重建章立制，落實目標責任考核責任。

但是，目前甘肅省旱作農業區梯田化程度僅為53%，農村人口人均基本農田僅0.12 hm2。從坡耕地資源看，全省還有宜修面積152萬hm2，梯田建設任務依然艱巨，改善甘肅農業基礎條件、打牢農業發展基礎仍是一個長期而繁重的任務。下一步，我們必須按照全省國民經濟和社會發展第十二個五年計劃的總目標，認真貫徹2011、2012年中央1號文件精神，落實好國家關于進一步支持甘肅經濟社會發展的若干意見，圍繞新十年扶貧開發目標任務，力爭在2015年和2020年兩個節點上，使農田水利基本建設、特色優勢產業、人飲安全等多方面取得顯著提升。為把梯田建設作為扶貧開發的基礎工程，作為為民富民的基本載體，省政府已經批復了新一輪的全省梯田建設專項規劃(2012—2016)，將充分利用好國家坡耕地水土流失綜合治理、國家扶貧開發等有利機遇，力爭到2016年年底實現再新修梯田50萬hm2的目標。同時，結合梯田建設這一載體，大力扶持農業科技進步，推廣農業實用技術，著力推進農業節水灌溉1 000萬畝(66.66萬hm2，下同)、發展經濟林果1 000萬畝、發展旱作農業1 000萬畝、發展馬鈴薯1 000萬畝，通過這“四個千萬畝”工程，有效解決條件建設、優化結構調整、延伸產業鏈條，在旱作農業地區建立起農民穩定持續增收的機制。通過強科技保發展、強生產保供給、強民生保穩定等手段，堅持穩中求進、好中求快，以強基固本、為民富民為目標，以穩定糧食生產、促進農業增效、農民增收為主題，以農業科技創新為支撐，發展富民產業，推進扶貧開發，改善基礎條件，保障和改善民生，力求在推進工業化、城鎮化、農業現代化同步發展上實現新突破，在推進農業產業化經營上實現新突破，在推進農田水利建設上實現新突破，在推進農業科技創新上實現新突破，在推進農村公共服務上實現新突破。通過做大做強特色優勢產業，增強農業綜合生產能力，加快扶貧攻堅步伐，以水利改革發展為載體，以農業科技進步為支撐，以坡耕地水土流失治理為切入點，依托生態環境改善，進一步推進全省梯田化和生態文明建設的水平。