水土保持法配套制度體系建設研究

沈雪建，尤 偉

(1.水利部水土保持司，北京 100053;2.水利部 水土保持監測中心，北京 100053)

2011年3 月1 日正式施行的新水土保持法，是我國水土保持法制建設的重要里程碑，為我國水土保持事業的發展提供了強有力的法律保障。建立健全系統完備、科學規范、運行有效的配套制度體系，是貫徹實施好新水土保持法的重要基礎和保障。筆者試從水土保持法配套制度建設的作用意義、總體思路、主要內容、保障措施方面著手，提出水土保持法配套制度體系建設的構想。

1 水土保持法配套制度建設的作用和意義

1.1 是貫徹黨的十八大大力推進生態文明建設的必然要求

黨的十八大報告首次單篇論述生態文明，提出要大力推進生態文明建設，把生態文明建設納入社會主義現代化建設五位一體的總體布局，并且放在突出地位，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設的各個方面和全過程。堅持保護優先的方針，從源頭上扭轉生態環境惡化趨勢，推進水土流失綜合治理，努力建設美麗中國，實現中華民族永續發展。十八大報告充分體現了我們黨加強生態文明建設的意志和決心。水土資源既是生態賴以存在和演替的基本條件，更是人類賴以生存和發展的基本條件，也是實現中華民族振興最重要的物質基礎。利用好、保護好水土資源是建設生態文明的重要內容和客觀要求，推進生態文明建設和實現經濟社會可持續發展是水土保持肩負的光榮使命，搞好水土保持、實現水土資源的可持續利用和生態環境的可持續維護，是建設美麗中國的重要措施和基本著力點。建立健全水土保持法配套制度體系的根本目的，就是貫徹黨的十八大關于加強生態文明制度建設的要求，推動水土保持管理手段與方式的規范化、制度化、法制化，努力促進生產方式文明有序、生產空間集約高效，促進生活空間適宜居住、生態空間山清水秀，給自然留下更多修復空間，給農業留下更多良田，給子孫后代留下可以永續發展的美好家園。

1.2 是落實2011年中央一號文件加快水利改革發展的重要任務

作為新中國成立以來中共中央首次系統部署水利改革發展全面工作的決定，2011年中央一號文件對今后一個時期水土保持改革發展進行了全面部署。文件明確提出，搞好水土保持和水生態保護，實施國家水土保持重點工程，采取小流域綜合治理、淤地壩建設、坡耕地整治、造林綠化、生態修復等措施，有效防治水土流失;進一步加強長江上中游、黃河上中游、西南石漠化地區、東北黑土區等重點區域及山洪地質災害易發區的水土流失防治;加強重要生態保護區、水源涵養區、江河源頭區、濕地的保護;實施農村河道綜合整治，大力開展生態清潔型小流域建設;強化生產建設項目水土保持監督管理，建立健全水土保持補償制度、建設項目占用水利設施和水域等補償制度。要加快這些水土保持重點領域關鍵環節的改革攻堅，關鍵在于破解制約水土保持發展的體制機制障礙，落腳點就是要著力提升水土保持依法管理和科學管理水平。要完成2011年中央一號文件提出的“建立健全水法規體系，抓緊完善水資源配置、節約保護、防汛抗旱、農村水利、水土保持、流域管理等領域的法律法規”的任務，就必須立足我國國情水情和水土保持現狀，根據完善中國特色社會主義法律體系的新要求，在深入調查研究、充分聽取意見的基礎上，加強頂層設計，合理確定配套制度建設目標任務，加快配套法規、規章的制定工作，特別是要強化水土保持監督管理、綜合治理、監測評價、生態補償等方面的制度，不斷豐富完善以水土保持法為核心、上下銜接、協調配套的水土保持法律法規體系，從根本上解決水土保持改革發展中遇到的深層次問題，推動水土保持科學發展。

1.3 是落實新水土保持法各項制度的具體體現

法律的生命力在于實施。新水土保持法在充分保留原有重要規定的基礎上，適應當前和今后一個時期我國經濟社會發展和水土保持生態建設的新形勢，與時俱進地對水土保持工作做出了更加全面和細致的規定，在很多方面實現了重大突破。比如在水土流失重點預防區和重點治理區要實行地方各級政府水土保持目標責任制和考核獎懲制度;有關基礎設施建設、礦產資源開發、城鎮建設、公共服務設施建設等方面的規劃，在報請審批前要征求水行政主管部門的意見;生產建設項目方案管理、監測、驗收等制度;水土保持補償制度;公眾參與制度;等等。要將這些法律規定和制度落到實處，就要求我們必須進一步深入研究，對法律條文進行深化和細化，制定完善的配套制度體系。

1.4 是推動水土保持工作又好又快發展的根本保障

經過長期的努力，我國的水土保持生態建設取得了令人矚目的成績，但由于歷史欠賬過多和受大規模生產建設活動的影響，當前水土保持工作面臨一些問題，與科學發展觀和生態文明的要求差距較大，主要表現在我國水土流失防治進程與國家生態建設的總體目標還有差距;水土流失防治理念和模式需要創新;生產建設中急功近利、忽視生態保護的現象仍較為普遍;生產建設項目水土保持方案實施率和驗收率有待提高;有法不依、執法不嚴、違法不究的現象依然存在。解決好這些問題，迫切需要按照科學發展觀和生態文明建設的新理念、新要求，抓好和完善配套制度體系建設。充分發揮制度和政策的引導性和約束性，把新水土保持法各項規定落實為剛性要求，全面提升水土保持依法行政、依法管理和依法保護水平，推動水土保持事業又好又快地發展。

2 水土保持法配套制度建設的總體思路

2.1 指導思想

以科學發展觀為指導，全面深入貫徹落實黨的十八大精神、中央加快水利改革發展重大決策部署和新水土保持法，緊緊圍繞國家經濟社會發展和生態文明建設大局，以水土資源的可持續利用和生態環境的有效保護為目標，建立健全水土保持法律法規體系，為搞好水土保持、建設美麗中國提供制度保障。

2.2 基本原則

堅持圍繞中心、服務大局。以落實中央關于水土保持的方針部署為核心，以貫徹水土保持法為重點，以服務經濟社會發展全局為導向，系統謀劃和有序推進配套制度體系建設。

堅持統籌兼顧，系統協調。水土保持法配套文件的制定和實施，要放在水土保持工作的整體框架中綜合考慮，避免沖突和矛盾，充分發揮法律、政策之間的協同作用。既要實現監督執法、綜合治理、監測評價、公眾參與、社會管理等水土保持各方面工作的全覆蓋，又要注重加強各方面工作之間的銜接和配合。

堅持聯系實際，注重創新。要緊密結合我國水土流失特點、社會經濟發展狀況和管理的實際需求，注重流域與區域、城市與農村、東中西部地區的協調發展。要在部分地區、部分領域探索性地開展制度創新，將有實效的制度政策在全國范圍內推廣，確保制度的針對性、前瞻性和有效性。

堅持質量第一，時間并重。要把配套制度的質量放在第一位，確保每一項制度政策的可行性和操作性，并有實質性突破。要堅持時間和質量并重，加快配套制度體系建設的進度，達到更好更快服務水土保持全局工作的目的。

2.3 總體目標

根據新水土保持法的規定和我國水土保持工作的實際需要，借鑒國內外其他領域政策制定的經驗，積極推進水土保持法配套制度的研究、制定和實施工作，力爭到2015年形成比較完善、促進生態文明建設的水土保持法配套制度框架體系;水利部確定的主要配套制度全面完成，各省水土保持法實施辦法修訂工作基本完成，省、市、縣水土保持法配套文件建設全面開展。

3 水土保持法配套制度建設的主要任務和重點內容

根據新水土保持法和水土保持工作需要，水土保持法配套制度建設應覆蓋組織管理、預防保護、綜合治理、監測評價、社會參與等方面，在具體制度上主要包括水土保持補償費制度、生產建設項目水土保持方案制度、生產建設項目水土保持設施驗收制度、地方政府水土保持目標責任制和考核獎懲制度、流域機構水土保持監督管理制度、水土保持社會監督機制、水土保持重點工程管理制度、水土保持監測評價制度、水土保持公眾參與機制、水土保持生態效益補償制度、林木采伐水土保持管理制度、農林開發項目水土保持預防保護制度、取土挖砂采石活動水土保持管理制度、水土流失重點防治區管理制度、相關規劃征求意見制度、生態脆弱區水土流失敏感區保護制度等。本文著重就部分重點制度做一些介紹和探討。

3.1 生產建設項目水土保持方案管理制度

新水土保持法明確了生產建設項目水土保持方案審批是水行政主管部門的一項獨立行政許可事項，確立了水土保持方案在生產建設項目審批立項和開工建設的前置地位，進一步強化了水土保持方案的法律地位。根據新法的相關規定，水利部開展了《生產建設項目水土保持方案管理辦法》的制定工作，在充分吸收《開發建設項目水土保持方案編制和審批管理規定》(1995年水利部第5號令發布，2005年水利部第24號令修改)主要內容的基礎上，《生產建設項目水土保持方案管理辦法》(草案)進一步明確了水土保持方案的適用范圍、主要內容和法律效力。一是明確了水土保持方案的適用范圍，規定山區、丘陵區、風沙區以及水土保持規劃確定的容易發生水土流失的其他區域開辦可能造成水土流失的生產建設項目均應當編制水土保持方案，并明確可能造成水土流失的生產建設項目為生產建設過程中需要挖填土石方、擾動地貌、損壞植被的生產建設項目。二是確立了水土保持方案的效力，規定應編而未編水保方案或者水保方案未經批準的，生產建設項目不得開工建設，不得實施可能造成水土流失的通水、通電、通路和平整場地等前期工程。三是提高了方案報告書和報告表的劃分標準。為提高行政機關工作效率、減輕行政管理相對人的負擔，將水土保持方案報告書和報告表的“雙1”界定標準調整為“雙5”，即征占地面積在5 hm2以上或者挖填土石方總量在5萬m3以上的編制水土保持方案報告書，其他生產建設項目編制報告表。四是完善了方案分級管理制度，將方案審批層級與生產建設項目的審批、核準、備案層級掛鉤。五是細化了項目地點、規模發生重大變化，水土保持方案重新報批的4種情形和水土保持措施發生重大變更批準的4種情形。六是加強了建設生產類項目后續管理，明確了建設生產類項目生產期水土保持管理的要求。同時還根據新法要求，結合近年來生產建設項目水土保持方案管理經驗和存在的問題，對方案內容、編制機構、方案深度、審批條件、信息公開等進行了全面細化和完善。

3.2 生產建設項目水土保持設施驗收制度

新水土保持法進一步強化了水土保持“三同時”制度，規定生產建設項目竣工驗收，應當驗收水土保持設施;水土保持設施未經驗收或者驗收不合格的，不得投產使用。根據新法的相關規定，水利部開展了《生產建設項目水土保持設施驗收管理辦法》的制定工作，在充分吸收《開發建設項目水土保持設施驗收管理辦法》(2002年水利部第16號令發布，2005年水利部第24號令修改)主要內容的基礎上，進一步明確了水土保持設施驗收的范圍、程序、條件和內容等。一是明確了驗收范圍，根據驗收工作實際，將依法應當編制水土保持方案報告書和報告表的生產建設項目均納入驗收范圍。二是強化了技術評估，明確依法應當編制水土保持方案報告書的生產建設項目均應開展技術評估。三是制定了簡易程序，對只需編制水土保持方案報告表的生產建設項目，可直接提交總結報告并由水行政主管部門直接驗收。四是明確了驗收時限，規定縣級以上人民政府水行政主管部門應當自受理申請之日起20個工作日內做出是否驗收合格的決定，并在做出驗收合格決定后10個工作日內印發驗收鑒定書。

3.3 重點防治區地方政府水土保持目標責任制

新水土保持法第四條第二款明確規定:國家在水土流失重點預防區和重點治理區，實行地方各級人民政府水土保持目標責任制。建立健全重點防治區地方政府水土保持目標責任制是強化政府水土保持職責、推動水土保持工作的重要制度保障。目前，國家層面上已經在耕地保護、防沙治沙、水資源管理等方面開展目標考核。重點防治區地方政府水土保持目標責任制度的實行，也應當采取分步實施、分層推動的方式，先從國家層面入手，強化對省級政府的考核，再進一步推動市、縣各級地方政府的目標考核。內容上應重點解決以下問題:一是開展目標責任考核的范圍。對省級政府的考核范圍，應當結合全國水土保持規劃中國家級兩區劃分成果合理確定;對市、縣地方政府的考核，相應地應在所在省級政府公告的重點預防區和重點治理區涉及到的區域開展。二是考核的主體和組織。對省級政府的考核，應當由國務院組織開展，可將水土保持目標責任考核納入國務院政府績效考核，操作上可由水利部會同監察、國土、環保、農業、林業、統計等部門具體實施。三是考核對象。考核的對象應當是各級人民政府，而不是具體的政府主管領導。四是考核的具體內容。考核內容從宏觀上應包括水土保持組織、預防保護、綜合治理等多方面，同時要考慮到操作性的問題，不應過于籠統，可結合水土保持方案編報、實施和驗收率，水土流失治理面積，水土保持投入比重等量化指標進行細化。五是考核的頻次。考慮與國民經濟和社會發展規劃周期相一致，一個考核周期為5年比較合適。六是考核結果的使用。為保障考核的落實，上級政府應當將對下級政府的水土保持目標責任考核結果進行通報，把考核結果與具體的獎懲、干部使用掛鉤。

3.4 水土保持補償費制度

新水土保持法修訂前，全國30個省(區、市)出臺了水土保持補償費的征收使用管理辦法，形成了較為完整的省級水土保持補償費制度體系和操作辦法。新水土保持法出臺后，對水土保持補償費的概念進行了進一步明確，法律規定建立水土保持補償費制度，因生產建設活動而損壞水土保持設施、地貌植被不能恢復水土保持功能的，應當繳納水土保持補償費，充分體現了“誰開發、誰治理、誰補償”的原則。實行水土保持補償費制度，有效運用經濟手段，將促進生產建設單位和個人約束行為方式，最大限度地保護水土保持設施、地貌植被，減輕水土流失及其危害。目前正在制訂的《水土保持補償費征收使用管理辦法》主要從以下幾個方面作了具體規定:一是明確了征收范圍和對象。規定凡開辦依法應當編制水土保持方案的生產建設項目以及其他從事生產建設活動的單位和個人，均應當繳納水土保持補償費。二是建立了分級征收體制。明確補償費由縣級以上地方水行政主管部門按照水土保持方案審批權限負責征收。其中，由水利部審批水土保持方案的，補償費由生產建設項目所在地省級水行政主管部門代為征收。同時明確水利部審批水土保持方案的生產建設項目應繳納的水土保持補償費，按照1∶9的比例分別上繳中央和地方國庫。三是細化了計征方式。對一般性生產建設項目和生產建設活動，按照征占用土地面積計征。開采礦產資源的，在建設期間，按照礦區范圍面積計征;在開采期間，按照礦產資源開采量計征。四是明確了使用范圍，規定水土保持補償費使用范圍包括水土保持預防保護、監督管理，綜合治理、生態修復，監測和信息化建設，科研、技術和示范推廣等，實行專款專用。關于征收標準，應遵循科學合理、尊重實際的原則，充分考慮各行業、各區域的不同情況，既要考慮不同生產建設項目造成的水土保持功能損失，也要結合不同地區經濟社會發展水平。

4 水土保持法配套制度建設的保障措施

4.1 加強組織領導、做好頂層設計

水土保持法配套制度建設工作政策性強，涉及面廣，任務重，是一項復雜的系統工程和長期的艱巨任務。做好配套制度建設，必須結合水土保持事業發展的新形勢，在國家層面要做好頂層設計，立足全局和整體，合理確定建設目標，科學謀劃總體思路、主攻方向、重點任務、計劃進度，切實保證配套制度的質量，以水土保持法為核心，通過建立健全國家層面的制度體系，帶動省、市、縣各級各層次的全面完善，形成自上而下、功能完備、措施有力的水土保持法律法規體系，充分發揮水土保持法律法規在轉變經濟發展方式、推進生態文明建設方面的重要作用。

4.2 突出重點、分類推進

要結合全國水土保持規劃和“十二五”時期水土保持工作的重點任務和急需解決的突出問題，分輕重緩急，分類加快推進。以制定水土保持補償費征收使用管理辦法、省級政府水土保持目標責任考核辦法、生產建設項目水土保持方案管理辦法、設施驗收管理辦法等制度為重點，不斷完善配套制度體系;深入探索在監督執法體制、公眾參與機制、社會管理手段等方面的政策制度，爭取在探索總結的基礎上出臺相關政策文件，推動水土保持法配套制度體系的不斷完善。

4.3 加強協調、形成合力

水土保持法配套制度的建設不僅涵蓋水土保持各個領域，而且涉及多行業多部門。必須加強內外協調，形成工作合力，有效推進配套制度建設進程。流域機構和地方水行政主管部門、水利系統各部門之間要加強溝通協調，牽頭部門要主動征求意見，協作單位要全力提供支持，形成上下結合的聯動機制。要加強與發改、財政、國土、環保、農業、林業等相關部門和上級立法機關的溝通協調，建立協作機制，推進各項制度的制定和出臺。

4.4 跟蹤檢查、強化考核

要根據水土保持法配套制度的總體目標，強化制定進展的跟蹤檢查。對好的工作成果、工作模式和工作經驗，要及時做好總結、宣傳和推廣。要將地方各級配套制度建設情況，納入考核指標，將配套制度建設情況與監督管理能力縣驗收、治理資金安排相結合，構建科學有效的考核評價體系。同時，對已實施的制度、政策，要切實抓好落實，加大宣貫力度，全面提升水土保持依法行政水平，促進水土保持事業又好又快發展。