畢節(jié)市民間資本參與水土保持工程建設(shè)情況探討

孟天友，羅 林，彭 強

(畢節(jié)市水土保持辦公室，貴州 畢節(jié)551700)

(責任編輯 張培虎)

畢節(jié)市地處滇黔桂連片巖溶腹地，屬于山多土少、人多地少、雨多水少的生態(tài)脆弱區(qū)。1988年6月經(jīng)國務(wù)院批準，建立了畢節(jié)“開發(fā)扶貧、生態(tài)建設(shè)”試驗區(qū)，25年來相繼實施了長江上中游水土保持重點防治工程、云貴鄂渝世行貸款/歐盟贈款水土保持項目、坡耕地水土流失綜合治理試點工程等多個水土保持生態(tài)建設(shè)項目。但項目投資規(guī)模與治理任務(wù)的艱巨性和群眾的巨大需求相比，差距很大。為此，各級政府和水土保持部門積極探索生態(tài)建設(shè)與農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民致富的最佳結(jié)合點，進一步把水土保持工作與新農(nóng)村建設(shè)要求緊密結(jié)合起來，把水土保持工程實施作為治理水土流失、帶動農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)開發(fā)、增加農(nóng)民收入的突破口，按照“誰投資、誰所有、誰管護”的原則，積極探索，創(chuàng)新機制，創(chuàng)新模式，鼓勵和引導民間資本參與水土保持工程建設(shè)，從而加快了治理水土流失、改善生態(tài)環(huán)境的進程。

1 工作開展情況

畢節(jié)民間資本參與水土保持工程建設(shè)，是在1989年國家鼓勵“四荒”開發(fā)治理的背景下逐步形成規(guī)模的。以往的國家水保工程項目，治理資金大部分都是中央政府撥款，各級地方政府按一定的比例配套，農(nóng)民投工投勞，政府給予一定報酬補助。社會力量以現(xiàn)金、實物等形式投入水土流失治理，大多零星、分散，難以形成規(guī)模效應(yīng)。為貫徹國家及省、地拍賣“四荒”精神，各級政府和水保部門采取政策先行、典型引路，逐步推開，加強技術(shù)服務(wù)和監(jiān)管等措施，以“長治”工程為依托，結(jié)合拍賣“四荒”，以租賃、承包、入股等形式，充分調(diào)動社會各方力量參與治理水土流失，大辦“四園三場”，增強了山區(qū)農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展的后勁。如大方縣水保辦率先購買13．33 hm2荒山荒坡，創(chuàng)建經(jīng)果林示范場，為全縣開發(fā)“四荒”資源探索出了一條成功之路。通過示范作用，帶動地、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))11 家單位購置荒山進行治理開發(fā)，面積達300 多hm2，為加快群眾脫貧致富步伐找到了一條捷徑。

在2001年以來的貴畢公路大示范區(qū)建設(shè)中，對民間資本投入水土保持工程建設(shè)也進行了探索與實踐。2006年，七星關(guān)區(qū)結(jié)合水土保持工程的實施，投資30多萬元配套建設(shè)田間道路和水系工程，通過土地流轉(zhuǎn)，企業(yè)(畢海農(nóng)業(yè)科技開發(fā)有限公司)出資600 多萬元，租用土地28 hm2，在梨樹鎮(zhèn)田沖小流域建立了包含12種水果、42 個品種的經(jīng)果林示范園。在鴨池鎮(zhèn)由鎮(zhèn)干部集資入股，與農(nóng)戶聯(lián)營，發(fā)展經(jīng)果林18．67 hm2。在梨樹鎮(zhèn)營腳村由企業(yè)出資金和技術(shù)，農(nóng)民以土地投資，設(shè)立股份制經(jīng)果林企業(yè)，發(fā)展經(jīng)果林53．33 hm2。

2012年6月水利部印發(fā)《鼓勵和引導民間資本參與水土保持工程建設(shè)實施細則》(水規(guī)計〔2012〕283號)文件后，我市即結(jié)合2012年度中央預(yù)算內(nèi)資金水土保持重點工程、坡耕地水土流失綜合治理試點工程的實施，要求各縣(區(qū))以項目建設(shè)投資為引子，積極鼓勵和引導民間資本參與水土保持工程建設(shè)。如赫章縣在投資350 萬元的中央預(yù)算內(nèi)水土保持重點工程大馬槽小流域治理中，充分利用流域土壤和氣候適宜優(yōu)質(zhì)茶葉生產(chǎn)的優(yōu)勢，補助資金90 萬元，吸引民營企業(yè)赫章縣夜郎王茗有限公司400 萬元、赫章泉農(nóng)茶葉專用合作社15 萬元，種植茶葉33．33 hm2、核桃66．67 hm2。各縣(區(qū))按照“先干后補，大干大支持、小干小支持”的原則，對民間資本投入水土保持工程建設(shè)的，積極為其爭取水土保持資金，支持水土保持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，開展林果栽培種植等方面的技術(shù)服務(wù)，提高了投資者的經(jīng)營積極性，引導投資者按照水土保持規(guī)程規(guī)范的要求參與水土流失治理，確保了開發(fā)治理的可持續(xù)性。2012年，黔西縣水保辦爭取省水利廳補助資金25 萬元，用于民營企業(yè)黔西縣億鑫實業(yè)公司166．67 hm2茶園基地建設(shè)，還到相關(guān)部門和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))幫助其協(xié)調(diào)土地流轉(zhuǎn)，辦理種植和經(jīng)營等相關(guān)手續(xù)。

2 民間資本參與水土保持工程建設(shè)情況

在民間資本參與水土保持工程建設(shè)上，我市結(jié)合實際，積極引導，不懈探索，突破了水土保持生態(tài)建設(shè)投資、融資和管理的瓶頸，打破了由國家投資建設(shè)的單一形式，初步形成了國家、個人、企業(yè)多元投入治理水土流失的新格局。據(jù)初步統(tǒng)計，全市自2000年以來民間資本參與水土保持工程建設(shè)40 個，其中有農(nóng)民大戶8 個、公司+農(nóng)戶6 個、農(nóng)村合作社3 個、獨立出資20個、股份合作3 個。在治理開發(fā)模式上有林果產(chǎn)業(yè)型31 個、循環(huán)經(jīng)濟型2 個、生態(tài)經(jīng)濟型7 個，治理水土流失面積3 226．37 hm2，累計投入資金17 150．38 萬元。

2．1 工程投資補助的民間資本參與

在小流域內(nèi)規(guī)劃設(shè)計的經(jīng)果林措施，除水保部門按批復(fù)的初步設(shè)計投資標準給予補助外，政府有關(guān)部門負責田間道路和蓄灌水工程的配套建設(shè)和投資，其他如土地租賃、苗木及栽種、管理等產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后等費用由投資人負責解決。除前述赫章縣大馬槽小流域茶葉基地建設(shè)和七星關(guān)區(qū)田沖小流域經(jīng)果林示范園采用這種模式外，金沙縣和威寧縣水利水保部門也采用了這種模式。金沙縣水保辦投入40 多萬元扶持惠馨果業(yè)有限公司在龍壩鄉(xiāng)累計投入180 萬元，種植楊梅25 hm2，并建立了農(nóng)家樂項目。威寧縣生態(tài)農(nóng)業(yè)有限公司在哈喇河鄉(xiāng)新建茶園133．33 hm2，總投資500萬元，其中企業(yè)投資300 萬元，政府投資200 萬元，該公司還出資200 萬元在工業(yè)園區(qū)修建了茶葉加工基地。

2．2 公司+農(nóng)戶建設(shè)

由有實力的民營企業(yè)牽頭，提供苗木和技術(shù)指導，產(chǎn)品由企業(yè)以最低收購價保價銷售;農(nóng)戶在承包的土地上種植，投入勞力、肥料和農(nóng)藥等。如黔西縣億鑫實業(yè)有限公司在茶產(chǎn)品的開發(fā)加工中，利用“花都松針茶”等的品牌優(yōu)勢，從2011年開始無償提供茶苗和技術(shù)，并承諾在集中地建設(shè)茶葉粗加工廠，以80 元/kg 的價格保價收購茶青，聯(lián)合農(nóng)民出土地和勞力等，在谷里、大關(guān)等鎮(zhèn)建設(shè)生態(tài)觀光型茶園，在中坪、花溪等鄉(xiāng)(鎮(zhèn))著力打造高山生態(tài)有機茶，示范帶動農(nóng)民建設(shè)茶園800 hm2，取得了良好效果。

2．3 農(nóng)民專業(yè)合作社

由農(nóng)村懂技術(shù)、會管理、善經(jīng)營的鄉(xiāng)土能人牽頭，組織成立農(nóng)民專業(yè)合作社投資參與水土保持工程建設(shè)。如大方縣大方鎮(zhèn)小路村村民陳祖明，利用經(jīng)商所得資金，2008年起在大方鎮(zhèn)百石村大樹組先后投資260 萬元，以1 500 元/hm2的價格承包原馬鬃嶺硫磺廠廢棄地26．67 hm230年，種植以桃為主的果樹18 000株，林間套種黑麥草，林下養(yǎng)雞等。該果園2011年開始掛果，2012年收入10 多萬元，預(yù)計2013年進入盛果期。陳祖明還帶動周圍農(nóng)戶注資80 萬元成立了大方縣明永種養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社，他以5 元/株的優(yōu)惠價將所育桃苗出售給附近村民栽種，并無償提供栽培管理技術(shù)服務(wù)，農(nóng)戶自負盈虧;有關(guān)農(nóng)業(yè)項目投資購苗，他提供技術(shù)指導，負責以不低于2 元/kg 的價格包收購，利潤按2 ∶8 的比例由專業(yè)合作社與農(nóng)戶分成。目前該縣鳳山、理化等鄉(xiāng)(鎮(zhèn))已經(jīng)發(fā)展桃園100 hm2以上。

2．4 股份合作

即企業(yè)以現(xiàn)金投資，政府或農(nóng)民以土地投資，建設(shè)股份制經(jīng)果林企業(yè)，股東在果樹品種、種植面積、產(chǎn)品銷售、利潤分成上采取協(xié)議制，風險共擔、利潤分成。如七星關(guān)區(qū)梨樹鎮(zhèn)營腳村采取這種模式，發(fā)展經(jīng)果林53．33 hm2，建起了股份制果品生產(chǎn)企業(yè);鴨池鎮(zhèn)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部集資入股，在二堡小流域與農(nóng)民聯(lián)營發(fā)展經(jīng)果林18．67 hm2，集資部分用于購買樹苗、肥料，農(nóng)民提供土地、出勞力聯(lián)合經(jīng)營，不僅調(diào)整了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，而且有效增加了農(nóng)民收入，控制了水土流失，改善了生態(tài)環(huán)境。黔西縣谷里鎮(zhèn)政府2010年以集體的退化茶園和荒坡226．67 hm2，與黔西縣億鑫實業(yè)公司聯(lián)營，投資管理屬于公司，利潤按68 ∶32 的比例分成，公司拿大頭政府拿小頭，目前已經(jīng)建成茶園180 hm2。

2．5 獨立出資

直接由民營企業(yè)或農(nóng)民大戶投入資金，租用土地，全部自主經(jīng)營，種植梨、核桃、桃、茶葉等經(jīng)濟林果，當?shù)卮迕褚源蚬さ姆绞酵度雱诹Λ@取報酬。如黔西縣冉潔農(nóng)業(yè)科技發(fā)展公司2010年在林泉鎮(zhèn)增坪村以土地流轉(zhuǎn)方式連片租賃耕地37．33 hm2，高標準建設(shè)核桃示范園，租期30年，目前已投資785 萬元。畢海農(nóng)業(yè)科技開發(fā)有限公司在七星關(guān)區(qū)梨樹鎮(zhèn)松林村租賃耕地78．8 hm2，投資近1 000 萬元建設(shè)了集育苗和核桃種植為一體的示范園，實現(xiàn)長短結(jié)合、生態(tài)治理和持續(xù)發(fā)展的目標后，又逐步擴大到海子街鎮(zhèn)、朱昌鎮(zhèn)等地以及我市境內(nèi)的威寧縣和百里杜鵑風景名勝區(qū)，至今已經(jīng)形成670．67 hm2的規(guī)模。黔西縣億鑫實業(yè)有限公司、大方縣農(nóng)民大戶陳祖明等也有獨立出資建設(shè)的治理開發(fā)基地。

3 主要經(jīng)驗和做法

3．1 營造民間投資的發(fā)展環(huán)境

在引入民間資金投入水土保持生態(tài)建設(shè)上，我市提供了強有力的政策保障，營造了優(yōu)良的投資環(huán)境。畢節(jié)行署于2009年發(fā)布的《畢節(jié)地區(qū)招商引資優(yōu)惠政策》第十九條規(guī)定:投資者利用依法獲得的“四荒”地發(fā)展農(nóng)、林、牧、水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)，享受“四荒”地拍賣的優(yōu)惠待遇。經(jīng)主管部門批準，投資者可在依法獲得的荒地內(nèi)修建生產(chǎn)性用房。政府相關(guān)部門對投資項目進行全程跟蹤服務(wù)，及時協(xié)調(diào)解決投資者在建設(shè)和生產(chǎn)經(jīng)營過程中出現(xiàn)的問題。投資者在戶籍、子女入托入學、職稱評聘等方面享有與當?shù)鼐用裢鹊拇觥Ｍ幾灾慰h對于投資與水土保持相關(guān)的項目，在資金和貸款方面給予支持，免除一切稅費，減化辦證手續(xù)，提供貸款擔保，落實配套資金，并要求相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)全力配合。黔西縣谷里鎮(zhèn)政府對億鑫實業(yè)公司承諾“茶園擴展到哪里、道路就修建到哪里”，精心打造民間資本參與水土保持生態(tài)建設(shè)的投資環(huán)境。

3．2 用活政策，明確產(chǎn)權(quán)

按照“誰建設(shè)、誰管理，誰所有、誰受益”的政策，對“四荒”地進行拍賣、租賃、經(jīng)營承包、股份合作等，全力抓好土地流轉(zhuǎn)工作，全方位為投資人排憂解難。對水土保持工程有收益的部分，采取租賃、承包或合作開發(fā)等形式轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)，明晰產(chǎn)權(quán)，吸納民間資本參與開發(fā)經(jīng)營，以此鼓勵民間資本投向水土保持工程建設(shè)。

3．3 資金補助，技術(shù)指導

結(jié)合水土保持重點工程的實施，對規(guī)劃地塊內(nèi)的治理措施，如有民間資本投入建設(shè)的，以項目資金為引子，積極給予大力扶持。在技術(shù)服務(wù)方面，各縣(區(qū))水保辦主動上門服務(wù)，聯(lián)系相關(guān)技術(shù)部門和科研院所，主動為民間資本水土保持工程建設(shè)投資者提供優(yōu)質(zhì)技術(shù)服務(wù)，指導投資人做好治理工程設(shè)計和建設(shè)管理等工作，使越來越多的個人、單位及團體看到了生態(tài)環(huán)境改善之后帶來的良好發(fā)展機遇。

3．4 做好引導和服務(wù)支持

在動員民間資本進行水土保持治理開發(fā)的工作中，堅持科學引導、積極扶持、依法管理、保護權(quán)益的原則，切實保障了水土資源的有序開發(fā)和利用。所有民間參與的水土保持工程都應(yīng)按照“統(tǒng)一規(guī)劃、科學設(shè)計、合理布局、規(guī)范經(jīng)營”的原則進行建設(shè)，并實行“誰投資、誰所有、誰管護”政策，在規(guī)定的使用期限內(nèi)，投資人可依法按照有關(guān)規(guī)定程序享有繼承、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、抵押和參股經(jīng)營等權(quán)益。在符合國家有關(guān)法律、法規(guī)、政策和水土保持規(guī)劃的前提下，民間資本投資人享有治理開發(fā)自主權(quán)。

4 困難和問題

(1)水保部門對民間資本參與水土保持工程建設(shè)缺乏資金政策支持的靈活性。由于國家水土保持重點工程多分期規(guī)劃實施，受實施期內(nèi)規(guī)劃設(shè)計范圍和每年投資額度的限制，對范圍內(nèi)的民間投資人資金扶持力度有限，范圍外的則無法享受水保項目資金的扶持。

(2)存在無序開發(fā)的現(xiàn)象。在經(jīng)濟利益的驅(qū)動下，為了能提高收益，加快建設(shè)的回報，部分地方民間投資者未能采取相關(guān)水土流失預(yù)防和治理措施，如順坡種植，甚至造成了人為水土流失現(xiàn)象。

(3)建設(shè)資金的信貸支持有限。當前民間投資資金來源主要還是靠自我積累，滾動發(fā)展，金融機構(gòu)的信貸支持十分有限，民營企業(yè)和個人難以通過直接融資來彌補資金缺口，規(guī)模普遍較小，產(chǎn)業(yè)層次較低。

(4)從經(jīng)濟角度分析，水土保持項目效益滯后、后續(xù)資金投入多、市場風險較大，抑制了民間資本參與的積極性。

5 對策建議

(1)全力打造投資環(huán)境。各級政府要認識到水土流失治理單靠政府部門投入是非常不夠的，應(yīng)切實轉(zhuǎn)變“重生態(tài)治理、輕經(jīng)濟效益”的觀念，著力改變“民間資本投入治理初期熱、部門全程跟蹤服務(wù)冷”的現(xiàn)象，拓寬資金渠道，出臺更加優(yōu)惠的政策措施，大幅降低產(chǎn)品生產(chǎn)和銷售的稅費成本，在改善生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上，帶動農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)開發(fā)，使民間資本投資人愿投資、敢投資。

(2)加強宣傳引導。民間資本投入水土保持，也必須遵循統(tǒng)一規(guī)劃、科學指導、合理布局，避免重復(fù)建設(shè)，做到程序規(guī)范、設(shè)計規(guī)范、驗收規(guī)范。在施工過程中，民間資本往往忽視開發(fā)治理的水土保持技術(shù)要求。水保部門必須加強政策宣傳引導，使民間資本投資人熟悉水土流失治理的政策扶持措施和申報程序，強化對開發(fā)治理實施方案的技術(shù)咨詢服務(wù)，努力提高投資者治理措施的科學性和實效性。

(3)強化服務(wù)體系建設(shè)。各級政府要按照積極引導、熱心服務(wù)、依法監(jiān)管的原則，利用法律、經(jīng)濟和必要的行政手段，引導民間投資健康發(fā)展。鼓勵建立為民間投資者服務(wù)的商會和協(xié)會等自律性組織，大力培育為民間投資服務(wù)的信息中心、技術(shù)創(chuàng)新中心和咨詢中心，發(fā)展為民間投資者提供政策法律、財會、技術(shù)、管理和市場信息服務(wù)的中介組織，幫助民間投資者建立規(guī)范化的產(chǎn)權(quán)制度、財會制度和人員培訓制度，提高民間投資社會服務(wù)的市場化水平。

(4)依法依規(guī)實施監(jiān)管。水土保持工程建設(shè)有很強的政策性和技術(shù)性，不能因為是民間投資就放松管理甚至放任自流，必須依法對項目實施進行監(jiān)督和指導，特別要防止用水土保持的名義毀壞植被搞開發(fā)，造成新的水土流失。

(5)加大資本集聚力度。積極鼓勵民間資本走農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展道路，集聚分散的民間資本投入生態(tài)治理，既可提高民間投資參與水土保持項目的市場競爭力，也可解決后續(xù)資金的投入和管理問題。

(6)增強政策扶持的靈活性。加大對規(guī)劃設(shè)計范圍外的民間資本參與投資的扶持力度，增強投資者的投資信心。建議將水土保持重點工程資金的20%或者各級收取的水土保持補償費的30%專項用于扶持民間資本參與水土保持工程，對轄區(qū)內(nèi)民間資本參與建設(shè)的生態(tài)治理恢復(fù)項目，在符合水土保持規(guī)劃、滿足一定治理規(guī)模的前提下，按照“規(guī)劃事前公告、民間資本實施、部門依法監(jiān)管、核查驗收補助”的原則，先干后補，給予獎勵扶持，并給予在縣(區(qū))境內(nèi)適當調(diào)整的權(quán)力，確保民間資本參與水土保持工程的扶持政策落實到位。