論基層縣區環境污染問題成因對策

倪曉天

(盱眙縣環境保護局 江蘇淮安 211700)

環境污染是社會經濟發展的“副產品”，也是“負產品”，環境保護工作隨環境污染問題應運而生。我國的環境環保工作總體可分為四個階段：起步階段（1973～1978年）、發展階段（1979～1991年）、重點防控階段（1992-2011年）、生態文明階段（2012-）。2006年國家環保總局局長周生賢指出，環境問題已經成為引發社會矛盾的“焦點”問題。各地環境信訪案件數量的不斷增加，已經證實了這一觀點。更有很多地方因環境污染問題釀成群體性事件，如2010年前后的血鉛超標事件、2012年的王子制紙排海工程事件，都產生了惡劣的社會影響。新的形勢下，怎樣解決好環境污染問題引發的社會矛盾，保持好經濟發展和生態保護的平衡是一項艱巨的任務，更是現階段生態文明建設繞不開課題。為積累經驗分享成果，本人集中時間進行調查研究，歸納總結，希望能為基層縣區解決環境污染問題，建設生態文明，維護社會穩定給予理論支持與實踐參照。

1 環境污染的產生根源

1.1 社會根源

1.1.1 人的根源。人類社會漫長的歷史進程中，在改造自然獲取生產資料和生活資料的實踐活動中，先后經歷了3個階段：諸事天定、天人合一、人定勝天。科技的發展帶來的工業文明促進人類歷史空前的進步，人類逐步戰勝自然，也逐步污染破壞自然。近年來人類重新自我定位，倡導人與自然的和諧，這是人類新認知和新定位。但是工業文明創造的物質享受，也帶來了膨脹的物欲，導致人類利令智昏、喪失環境倫理，不斷地向去向自然索取，毫無節制地制造著環境污染。

1.1.2 機制根源。對“發展是硬道理”的片面理解，促成了唯GDP的考核機制。不完善的考核機制扮演著環境污染幫兇的角色。縣區為了在全省排名升位，不斷的開發環境潛能，不惜走先污染后治理之路。最終結果是環境污染、領導升遷、百姓買單、社會不穩。

1.1.3 體制根源。現行的環保行政管理體制使得地方環保部門執法權受到約束，縣級環保部門屬地方政府管理，使得縣級環保部門更多的是在地方政府與環保執法之間尋找平衡點，地方環保局往往被“項目”綁架，導致環境執法有時侯“只能睜一只眼閉一只眼”，給環境污染提供了縫隙。

1.2 直接來源

1.2.1 工業污染。隨著工業化的不斷發展，“三廢”（廢水、廢氣、廢渣）不斷增加，成分也越來越復雜。以盱眙縣維橋河的水污染為例，同時存在著酸、堿、有機、黑色金屬、有色金屬、重金屬污染。同時工業化的發展還帶來了噪聲與振動污染、核與輻射污染等新的環境污染問題。

1.2.2 農業污染。農業規模的擴大正在侵蝕著草原、濕地、山林，破壞著生態環境，大量使用的化肥、農藥也對環境造成極大的污染；養殖業畜禽糞便污染已經成為社會問題，部分縣區規模化畜禽養殖造成的COD排放總量，已經超過了全縣工業與生活COD排放總量之和，局部地區甚至引發社會矛盾；水產品養殖投餌造成了水體的富營養化。

1.2.3 交通污染。密集的道路將地表分割成若干小島，影響物種繁衍、危害生物多樣性；車輛的增多造成尾氣污染、地面揚塵和PM 2.5超標。

1.2.4 建筑施工污染。主要是建設工地噪聲擾民和揚塵擾民。污染集中在城市建設、集鎮建設和小區開發過程中。據調查，縣區的環境信訪案件約有五分之一來自建筑施工污染。

1.2.5 社會生活污染。社會生活中的配套供給服務娛樂設施，如公廁、農貿市場、浴室、飯店、KTV等場所造成的環境污染。

2 環境污染問題形成的要件

雖然環境污染問題是社會不穩定重要因素之一，但是形成環境信訪案件往往要同時具備三個要件。

2.1 有積累過程

因生態環境有一定的承載力，環境污染有一定的滯后性，環境污染引發事件往往有一個時間和空間的積累過程，只有環境污染積累到一定程度的時候才會引發社會矛盾，產生信訪事件。得到及時防治的環境問題是一般不會形成社會矛盾的。

2.2 有侵害人和受害人

造成社會矛盾的環境污染必然有實施侵害的主體自然人或法人，而環境污染的受害主體通常是信訪者，缺少一方相對人都不會形成影響社會穩定的信訪事件。1994年7月淮河發生特大污染事件，盱眙縣城自來水不能飲用，但是并沒有發生上訪事件，一是因為縣政府處置得當，還有一個重要原因就是找不到具體明確侵害人，因為污染來自上游客水，侵害人是復雜的群體。

2.3 有引發事件的導火索

環境污染引起社會矛盾需要導火索。長期積累的環境污染，爆發成影響信訪穩定的社會矛盾，只是時間長短問題，其結果是必然的，但引發往往是偶然事件。如從2000年盱眙開始建設經濟開發區時，由于管理粗放，維橋河一直受到較重污染，05年和06年天氣較旱，群眾引維橋河水灌溉把秧苗“燒死”了，引發群眾上訪。

3 環境信訪案件的類型

為了妥善調處環境污染引起的社會矛盾，根據近5年我縣環境信訪案件情況，簡單分類如下。

3.1 按照引發社會矛盾的性質分類

環境信訪案件可分為三類：影響社會生產的、影響社會生活的、影響生態平衡的環境污染問題。

3.2 按照雙方當事人類型分類

環境信訪案件可分為下面四類：個人投訴個人的、個人投訴企業的、企業投訴企業的、群體投訴企業的。其中群體投訴企業的事件容易演變成群體事件。

3.3 按照受理案件的來源分類

環境信訪案件可分為兩類：直接投訴至環保部門的和上級部門或領導轉交的。

3.4 按照投訴目的分類

環境信訪案件可分為兩類：維護正當環境權益的和“借刀”達到個人目的的。其中借環境信訪達到個人目的的信訪案件，可謂亦正亦邪，常常會發生越級上訪或纏訪。

4 預防環境信訪案件發生的有效途徑

近年來，由于發展與環境之間矛盾的激化，人們維權意識的提高，網絡的推波助瀾，環境污染引起的群體性事件高發，造成了惡劣的社會影響，影響了政府的公信力。盱眙縣為了有效預防環境污染引起群體性事件的發生，采取一系列預防措施，我們將此總結為“一二三四五”預防機制。

4.1 建立“一套”預警機制

建立一套預警制度，對可能發生群體事件的環境污染問題進行預警，發現有污染抬頭現象提前介入，堅決將矛盾消滅在萌芽狀態。

4.2 確立“兩個”保障

“保障農業生產和保障居民生活。農民和城市居民相對于環境污染制造者是弱勢群體，群眾性環境事件是弱者的示威，是弱者的反擊。首先，基層縣區要保障好農業生產和農民生活的需要，農民安居樂業了，自然不會群體起事；其次，要保障好城市居民的正常生活，有了祥和安康的生活環境，城市居民也不會集體生事。

4.3 實施“三個”重點監管

就當前縣區發展形勢而言，可能引起群眾事件的主要是飲用水源保護、重金屬企業排污和化工企業排污，只要找準目標進行重點監管，就能控制住矛盾發生的源頭。

4.4 堅持“四個”嚴格把關

對新上項目，要求達到“四個”嚴格把關，即：招商單位把關、環保局把關、工商部門把關、物業公司把關。其中物業公司把關可謂首創，小區新辦飯店、浴室、商鋪，首先過小區物業關，確保不影響周圍居民正常生活。

4.5 實施“五項”交替篩查

盱眙縣的實踐經驗是通過“五項”交替篩查法，排除環境隱患，切斷環境信訪事件“導火索”，牢牢地把握著主動權，預防了群體性事件的發生。一是重點時段篩查。節假日期間組織篩查，國家、省、市和縣有重要會議和活動期間組織篩查。二是重點行業篩查。對化學品生產和應用、重金屬等重點行業進行篩查。三是重點區域篩查。對飲用水源保護區及周邊，有環境污染隱患的以及可能影響群眾生產生活的區域進行篩查。四是重點企業篩查。對可能產生重大污染的重點工礦企業進行環境隱患與安全生產篩查。五是重點信訪人員篩查。國家、省、市、縣有重要活動期間，對善于“借刀”的纏訪戶進行篩查，掌握他們的動向。

5 解決環境信訪案件的有效方法

通過以上的歸納總結和剖解分析，可以找到有效解決環境信訪問題的“良藥”。我們就以盱眙縣為例進行歸納，近5年來盱眙縣每年環境信訪數量在150件以上，令人欣慰的是，縣相關部門通過有效的途徑妥善調處了這些矛盾，推進了環境保護工作。

5.1 實施發展與生態規劃相結合，堵住環境污染的源頭

盱眙是最早提出“環境立縣、旅游興縣、工業強縣、城建舉縣”戰略的縣，十年以前就將發展目標定位為“南京的后花園，淮安的大觀園”，今天更是主打“淮河明珠、龍蝦之都、明皇故里、生態家園”四張名片，全面倡導人與自然的和諧，既考核GDP又考核生態創建。規劃作為一項法律制度，往往是由“文本到文本”，流于形式，走個程序而已。盱眙的產業發展規劃、環境保護規劃、生態建設規劃、旅游規劃等，都有專門部門落實。縣紀委專門成立效能督查局負責督查。通過實施差異式發展，將規劃落實到位，減少了環境污染的數量與強度。

5.2 實施多渠道接受環境信訪，暢通投訴渠道

造成惡劣影響的環境信訪事件通常是久訴不決的社會矛盾，或是政府部門推諉不作為的矛盾問題，最終釀成大的群體性事件。盱眙縣解決環境信訪問題堅持“一字訣”——“疏”，多渠道接受環境信訪。環境污染問題可以通過12369環境污染投訴平臺、12345政務平臺、縣領導信箱、效能101中心等渠道投訴。所有接訪、投訴都有專人受理、集中交辦、集體討論調處方案、專人負責答復。

5.3 堅持“早”和“聯”，創新環境信訪調處方法

環境信訪問題要以預防為主，在預防中按照“一二三四五”預防機制堅持早排查、早發現、早處理，變被動受訪為主動處訪。在環境信訪處理過程要堅持“聯”，聯合相關部門共同調處。盱眙縣通過剖析環境污染問題的復雜成因，找到了環保局與相關職能部門聯合調處、環保局與屬地政府聯合調處、環保局與招商單位聯合調處的有效途徑。如：死魚案件，環保局與漁政部門聯合調處；城建擾民案件，環保局與住建局和城管局聯合調處；侵害農業生產案件，環保局與農委聯合調處。屬地環境信訪案件，環保局與開發區管委會、當地鄉鎮政府、村委會聯合調處。招商引資企業，環保局與招商引資幫辦單位聯合調處。近年來的實踐表明，聯合調處方法取得了良好的效果。

通過以上對環境污染問題的剖析和對基層縣區環境信訪維穩工作實踐的調查研究，我們不難找到解決基層縣區環境污染問題與維護社會穩定，建設和諧家園的良策。