再論我國檢察權及其管理體制的缺陷與完善

文◎徐 建賀 英

在國家政體結構中，給國家權力進行定位的直接依據無疑是該國家權力承載的國家職能，因而對我國檢察權進行定位不能脫離我國現行的憲政體制和國家權力架構。然而，我國檢察權的結構以及管理體制存在一定不完善。為此，需要按照司法規律和我國憲法所確定的憲政體制充實檢察權結構和完善檢察管理體制，保障法律監督職能有效實現。

一、我國目前檢察權配置及其管理體制存在的不足

1.知情權受到限制。在現行訴訟法律監督制度中，檢察機關的知情權被視為一項軟性的、可有可無的次要權力，缺乏充分的保障，以致實踐中檢察機關法律監督權的適用范圍狹小，有些訴訟環節甚至無從監督。如在偵查監督中，檢察機關對偵查活動的監督主要是通過審查批捕、起訴案件進行，但這種監督能夠看到的只是偵查機關移送的案卷材料，很難發現偵查活動中的違法問題，還有長期困擾民行檢察工作的調卷難等問題，進一步凸顯了檢察機關的知情權受到限制。

2.訴訟監督缺乏保障。檢察機關訴訟監督，是以在必要時自行依法決定啟動或終止訴訟程序為制約手段和監督后盾的，但由于現行法律未賦予檢察機關完整的程序決定權，某些環節的訴訟監督手段明顯不足，導致檢察機關法律監督權威與實效受到挑戰。如司法實踐中公安機關對檢察機關的立案監督不予理睬、立而不偵、先立后撤等情況時有發生；而且由于沒有法律的明文規定，檢察機關提起民事、行政公訴存在諸多障礙，甚至遭到檢察權任意擴張、法外施權的質疑。

3.糾正違法手段沒有法律約束力。根據現行法律規定，檢察機關實施訴訟活動監督的主要手段就是向被監督機關提出糾正違法意見。但由于法律沒有具體規定糾正違法意見的法律效力以及對方不接受糾正意見的法律后果，檢察機關的監督并不必然地啟動對違法行為的糾正程序和責任追究程序，至于違法情況最終能否得到糾正或者違法行為人是否受到責任追究，還要取決于被監督機關是否接受監督，這種把監督顯然缺乏應有的剛性和實效。

4.檢察建議無強制力。檢察建議總體上還是一項非常柔性的監督權，法律監督的執行效力很不明顯，實踐中檢察建議能否發揮作用，完全有賴于被監督對象的接受和認可程度。如果被建議單位對其置若罔聞，檢察機關也無可奈何。

二、充實完善我國檢察權配置和管理體制的幾點構想

（一）充實結構性的檢察權

1.保障知情權。一是要明確檢察機關的案卷調閱權。檢察機關可以依法調取、查閱人民法院審判卷宗；可以隨時查閱公安機關及其他偵查機關受案、立案、破案的登記表冊，并對立案、不立案、撤案以及采取強制性偵查措施的法律文書、審批手續及相關案卷材料進行審查；二是要完善檢察機關介入偵查制度。檢察機關均可以介入公安機關偵查活動，參與案件的訊問、詢問、勘驗、檢查、復驗、復查，并可以對依法取證發表意見。三是要實行重大偵查事項檢察報備制度。為克服現行制度下公安機關的偵查活動過于獨立和封閉，檢察機關偵查監督的路徑不暢問題，建議在刑事訴訟法修改時增設有關重大偵查事項向同級檢察機關通報備案的條款。

2.擴大訴訟程序決定權。一是要重新賦予檢察機關機動偵查權。從應然的角度，檢察機關作為法律監督機關，在法律上賦予其一定的機動偵查權，以適應某些難以預測的特殊情況，是十分必要的。［1］二是要賦予檢察機關對重大偵查程序違法的直接糾正權。具體包括對“不當立而立”案件的撤銷權［2］、對不應當繼續偵查案件的終止偵查權、對“不應當撤而撤”案件的恢復偵查權、對“另案處理”的否決權。三是要強化檢察機關對強制性偵查措施的審查救濟權。

3.強化責任追究程序啟動權。糾正違法與責任追究是法律監督的基本手段，如果僅僅對違法行為予以糾正而不追究有關行為人的違法責任，就難以遏制違法行為，法律監督的租用就不突出。因此，一是要強化檢察機關糾正違法通知的執行效力。為體現法律監督的效率性，法律還應該賦予檢察機關糾正違法通知以中止效力，以及時保護當事人合法權益和社會公共利益，維護國家法律的權威。［3］二是要強化檢察機關對啟動責任追究程序的建議權。

4.檢察建議立法化。建議賦予檢察建議的強制執行力。著名法學家王桂五教授所指出：為了充分發揮檢察建議的作用，有必要把它加以制度化和法律化，規定它的內容、程序和效力。［4］檢察建議立法化，關鍵是要克服目前檢察建議過于柔性，監督效力不足的缺陷，賦予檢察建議一定的強制力，規定，被建議單位應當在收到檢察建議書后的一定期限內把整改措施和結果報告檢察機關；對于拒不執行檢察建議的，檢察機關可以提請其上級機關或主管部門對有關責任人員進行追究等。

（二）完善檢察管理體制

1.改革檢察領導體制。為了破除地方保護主義的壁壘并兼顧地方的經濟和社會發展不同需要，改革檢察領導體制，實行中央檢察系統和地方檢察系統內部垂直領導。［5］可以考慮進行如下的改革：（1）在保留最高人民檢察院和各省級人民檢察院建制的基礎上增設大區人民檢察院并把原來的地市級人民檢察院改為省級人民檢察院分院、把縣級人民檢察院改為小區人民檢察院。各大區人民檢察院、省級人民檢察院分院和小區人民檢察院統一按人口比例設置，其轄區與行政轄區完全分開。（2）最高人民檢察院垂直領導大區人民檢察院，并與之構成中央檢察系統，向全國人民代表大會負責。各省級人民檢察院垂直領導其所轄地區各省級人民檢察院分院、小區人民檢察院，相應構成各個地方檢察系統。各個地方檢察系統接受中央檢察系統的領導，并同時接受當地省級黨委的領導和人民代表大會的監督向省級人民代表大會負責。（3）根據案件性質來劃分管轄職能。具體做法可借鑒94年以來實行的地方財政負責地方性公共品的支出、中央財政負責全國性公共品的支出的財政分稅制模式和1988年人民銀行設立跨省的大區分行的改革經驗，即各地方檢察系統只負責本轄區案件的法律監督，而跨省的案件應由大區人民檢察院管轄。而且，為了適應社會主義市場經濟的需要，應當根據案件的性質（即法律歸屬）而非案件的大小來劃分中央人民檢察院系統和地方人民檢察院系統的管轄職能。（4）檢察經費由中央和省級財政支出。具體來說，中央檢察系統的經費由中央財政統一撥給；各省級財政分別負責各地方檢察系統的經費支出。通過上述改革，既能減少以至消除檢察機關對地方行政權力的依賴，實現檢察權與行政權的真正分離，又能適應各地方的實際需要，使檢察機關在領導體制上真正形成一個政令暢通、指揮有力的完善合理的組織體系。

2.改革內部機構設置。改革內部機構設置，組建職務犯罪檢察、公訴案件檢察、訴訟檢察和檢察保障四大職能部門。依照《人民檢察院組織法》和三大訴訟法規定，檢察機關依法行使下列7項職權：（1）對于叛國案、分裂國家案以及嚴重破壞國家的政策、法律、政令統一實施的重大犯罪案件行使檢察權；（2）對于國家工作人員利用職權實施的犯罪案件進行偵查；（3）對于公安機關、國家安全機關等偵查機關偵查的案件進行審查，決定是否逮捕、起訴或者不起訴，并對偵查機關的偵查活動是否合法實行監督；（4）對于刑事案件提起公訴、支持公訴；對于人民檢察院的刑事判決、裁定是否正確和審判活動是否合法實行監督；（5）對于監獄、看守所、勞動教養場所等執行機關執行刑罰和其他法律強制措施的活動是否合法實行監督；（6）對于人民法院的民事審判活動實行法律監督，對人民法院已經發生效力的判決、裁定發現違反法律、法規規定的依法提出抗訴；（7）對于行政訴訟實行法律監督，對人民法院已經發生效力的判決、裁定發現違反法律、法規規定的依法提出抗訴。另外，就檢察機關偵查權的范圍而言，除了法律明確規定的12種貪污賄賂罪案、34種瀆職罪案和7種利用職務侵犯公民人身權利民主權利罪案(共53種罪案)外，《中華人民共和國刑事訴訟法》第18條還規定，國家機關工作人員利用職權實施的其它重大犯罪案件，需由人民檢察院直接受理的，經省級以上人民檢察院決定，可由人民檢察院立案偵查。由此可見，檢察機關的職能涉及面廣而且種類較多但對檢察機關的上述各種職能加以合并歸納，可概括為職務犯罪偵查、公訴和訴訟監督三大法律監督職能。這是進行檢察機關內部機構設置改革的根本依據。從目前檢察機關內部機構設置的總體情況來看，檢察機關作為法律監督機關的性質和三大職能未能得到充分體現，層次不清、職能交叉和合力不強的問題比較嚴重，應當在以上述法律所規定的三大職能為根本依據，按照上下對應、精簡高效、便于管理的原則進行重新組合，以突出檢察機關法律監督性質。我們認為，檢察機關內部除了可保留檢察長和檢察委員會兩個決策機構外，為強化檢察機關法律監督的性質和三大職能，其他職能部門的設置均須作大的調整。可以從兩個方面來考慮：（1）檢察業務部門的設置。檢察機關的業務部門可以簡化為職務犯罪檢察、公訴案件檢察和訴訟檢察三大職能部門。一是職務犯罪檢察部門是將原反貪污賄賂局、法紀科合并，負責對法律明確規定的12種貪污賄賂罪案、34種瀆職罪案和7種利用職務侵犯公民人身權利民主權利罪案的預防和偵查；二是公訴案件檢察部門履行原起訴部門的職能，負責所有公訴案件的檢察、公訴和抗訴；三是訴訟檢察部門是將原檢察機關的業務部門除上述職務犯罪檢察和公訴案件檢察以外的職能全都合并歸這一部門管轄，負責刑事、民事和行政訴訟的法律監督。職務犯罪檢察、公訴案件檢察、訴訟檢察三個部門須根據檢察工作的特點進行內部管理。（2）非檢察業務部門的設置。非檢察業務部門所有工作的目的實際上只有一個，就是對各檢察業務部門的協調、高效和持續的運轉、檢察機關法律監督目標的實現發揮保障功能。因而可將原檢察機關非檢察業務職能部門加以合并成為檢察保障部門，主要負責文秘、聯絡、督察、人事管理、檢察技術和后勤服務六個方面的保障工作。檢察保障部門內部可按照行政管理的模式進行管理。

3.改革檢察官管理體制。（1）建立檢察官專業制。可按職務犯罪檢察、公訴案件檢察、刑事訴訟檢察和民事行政訴訟檢察四個專業對檢察官的類別加以區分，讓檢察官分類定向發展。實行檢察官專業制的目的是將以往檢察官全能化的業務素質要求改為專業化的業務素質要求，從而有利于檢察官在本專業中精益求精，不斷提高檢察官的業務水平。(2)建立檢察工作質量標準。檢察工作質量標準主要有：職務犯罪檢察工作(偵查和預防)質量標準、公訴檢察工作質量標準和訴訟檢察工作質量標準等。檢察工作質量標準是規范檢察官工作，提高檢察工作質量的基礎。實行檢察管理體制改革后，擴大了檢察官的相對獨立性和其自由裁量權，這就使檢察工作質量標準建設的必要性凸現出來。因此，建立統一的檢察工作質量標準是檢察管理體制改革的一項重要內容。（3）完善檢察官選任制度。除了面向社會公開競爭選拔檢察官以外，為了確保上級檢察院的檢察官具有較高素質和豐富的檢察實務經驗，需要建立上級檢察院的檢察官主要從下級檢察院檢察官中擇優選拔的制度。上級檢察院出現檢察官職位空缺的時候，應當從下級檢察院中具備任職資格的檢察官中擇優選拔。此外，為了增強檢察官的任職保障，促進檢察官錄用、選拔的科學性與公正性，還應建立地方各級檢察院任免檢察官，要由上一級檢察院審核的制度。（4）建立單獨的檢察官職務序列和工資序列。實行檢察官單獨的職務序列和工資序列，是建立健全激勵機制，增強檢察官職業榮譽感的有效途徑，有助于明確檢察官在檢察活動中的身份、地位、職責和權限，有助于推動檢察官隊伍的專業化建設，有助于約束肩擦海關嚴格依法履行職責。為了使得檢察官等級制度更加科學和完善以及規范，建議由全國人大常委會制定檢察官等級條例，詳細規定檢察官等級制度的基本原則、等級編制、檢察官評定等級的范圍、標準、審批權限、檢察官等級的晉升、降級和取消檢察官等級等內容。檢察官等級主要按照所處的崗位評定，同崗位的晉升主要依據檢察官的職業操守、專業水平、檢察工作資歷和貢獻。在此基礎上，根據檢察管理的實際需要，合理設定單獨的檢察官職務序列和工資序列，以檢察官職務和等級作為確定檢察官待遇的基本依據。

注釋：

［1］陳光中：《刑事訴訟中檢察權的合理配置》，載《國家檢察官學院學報》2005年第3期。

［2］余靜堯：《刑事立案檢察監督的現狀分析與制度完善》，載《人民檢察》2005 年第 4 期(上)。

［3］徐益初：《修訂人民檢察院組織法的若干理論思考》，載《人民檢察》2004年第12期。

［4］孫謙：《檢察理論研究綜述》，中國檢察出版社1990年版，第395頁。

［5］阮榮福主編：《檢察實務探索與思考》，上海社會科學院出版社2006年版，第217頁。