民事執行檢察監督的范圍*

文◎劉輝姜昕*

民事執行檢察監督的范圍*

文◎劉輝**姜昕***

民事執行檢察監督不是新鮮的話題，但有重提的必要。1991年《中華人民共和國民事訴訟法》正式實施后，關于人民檢察院是否有權對人民法院民事執行行為進行監督就一直存在爭議。［1］2012年8月31日《中華人民共和國民事訴訟法修正案》的公布終于使得這場爭論塵埃落定，但遺憾的是，新法只在第235條，用一個條文籠統地規定了人民檢察院有權對民事執行活動實行法律監督。那么，監督什么？目前還沒有下文。公權力的行使必須依法定的授權，只有第235條原則性的規定，實務部門將難以開展具體的監督工作。因此，明確執行監督的范圍對于新法的實施來講，就顯得異常必要。

一、執行檢察監督范圍的含義

執行監督的范圍，簡單地講，就是檢察機關要監督什么，或者說要監督法院哪些執行活動。這里，有兩個經常混用的概念，在以往的研究中，一般不加以區分，即“對象”和“范圍”。從語義上分析，這是兩個意思相近的詞語，“對象”是指行動或思考時作為目標的人或事物；“范圍”是指周圍界限、上下四周的界限。［2］從定義看，對象針對的是主體行為的指向目標，是主體行為的靶子；范圍是要描述事物和邊界，是行為對象確定后，其四周的界限。新法規定民事執行監督是檢察機關對“執行活動”的監督，那么，檢察機關作為執行檢察監督的主體，其監督行為指向的目標是執行活動，這是所謂執行監督的對象。雖然，這一對象已經由新法第235條加以確定，但執行程序中執行主體的執行活動林林種種，檢察機關的監督有沒有四周邊界呢？還是說，所有的執行活動都可以進行監督？這就是所謂的監督范圍。

二、執行檢察監督范圍已有觀點的介評

關于民事執行檢察監督的對象及其范圍，在新法頒布前，存在相當大的爭議，主要有以下幾種觀點：一是主張“民事審判”一詞，實際就包括了強制執行在內，原民事訴訟法第14條規定的“人民檢察院有權對民事審判活動實行法律監督”的內容，就包括了對執行工作的法律監督。民事執行活動中的檢察監督的首要任務是保障強制執行活動中國家法律的正確和統一實施，對于任何單位和個人的違法行為都要監督，既包括人民法院的強制執行行為，也包括執行當事人的執行行為，還包括案外有關單位和個人與執行有關的行為。糾正他們的違法行為，保障了國家法律的正確和統一實施，同時也就保護了當事人的合法權利。［3］二是主張檢察院的監督不僅是糾正法院執行部門的錯誤，也包含著從化解“執行難”的角度對法院執行工作的支持，例如檢察院臨場監督、事前關注制度等等。［4］三是主張民事執行檢察監督的實質是檢察權對民事執行權的控制，其目的在于防止民事執行權超越應然的作用范圍或者違反既定的運行程序。民事執行檢察監督的具體對象應當是民事執行行為。檢察院作為一種公權力機關，其監督范圍應限定于法院的執行活動，是檢察權對執行權的制約。［5］

第一種觀點，主張民事執行檢察監督的對象既包括法院的執行活動，也包括當事人在執行中的違法行為。這一觀點對執行活動的理解是最為廣義的，相應的，執行監督的范圍也最為廣泛。第二種觀點，認為民事執行檢察監督的對象是法院作為主體的執行活動，這與第三種觀點從表面看基本是一致的，但仔細分析還是有所差別。在監督范圍上，第二種觀點從目的論角度出發，認為執行監督應立足于解決“執行亂”和“執行難”兩個問題。解決“執行亂”，在監督范圍上當然是針對執行機構的不作為和亂作為；但解決“執行難”，在監督范圍上就比較復雜，一方面，“執行難”可能就是由于執行機構的“執行亂”造成的，執行機構的濫用職權、瀆職失職造成了對執行執法環境的破壞，進而導致了“執行難”，所以，治理“執行亂”也可以一定程度地解決“執行難”問題。但更主要的是另一方面，有些機關可能利用職權妨礙執行，或有些當事人拒不履行、逃避履行執行義務，這時，通過檢察機關的監督，可以排除對法院執行行為的妨礙，從而解決“執行難”問題。那么，這部分執行檢察監督，在范圍上就包括了對被執行人的不配合、其他權力機關的不當干預等情形進行的監督。所以，在第二種觀點中，執行監督的范圍并不是局限于法院的執行裁決行為和執行實施行為。第三種觀點是近期較為主流的觀點，是在對民事執行監督的理論探討和實務摸索的基礎上，逐漸形成的檢法兩家共識。這一觀點主張檢察監督的實質是檢察權對法院執行權的制約，檢察監督應限定在對法院執行活動的監督上。檢察監督的重心應放在對法院“執行亂”問題的監督上，從行為的性質來看，民事執行檢察監督的對象既包括積極的作為，也包括消極的不作為；從行為的后果來看，民事執行檢察監督的對象既包括民事執行程序中做出的裁定，也包括民事執行程序中做出的決定或者命令。既然造成“執行難”的原因是一個綜合性的社會問題，則對執行難的問題不適宜進行法律監督。

三、界定執行檢察監督范圍的標準

界定監督范圍的標準應當包括內容標準和形式標準兩個方面，內容標準所要解決的是監督什么的問題，可以有以下三個方面的尺度，第一，執行檢察監督的對象除了法院的執行行為，是否還包括案外人或當事人的執行活動？第二，出于司法成本和效率的考慮，對執行行為的監督是否需要有前置性排除內容？第三，執行監督試點為劃定監督范圍提供了哪些實踐經驗？前兩種可以理解為法理標準，后一種可以理解為實踐標準。形式標準所要解決的是怎么規定的問題，也就是說，界定執行監督范圍宜采用宏觀的概括式還是微觀的列舉式。

（一）內容標準

監督范圍是由對象決定的，而對象則是由民事檢察監督制度設立的目的所決定的。相對于目的來講，監督范圍和方式是實現目的的手段。民事檢察的目的，是以觀念形式表達的，國家設立民事檢察制度所期望達到的目標或結果。它反映的是國家基于自身需要和對民事訴訟活動以及檢察權運行的認識而預先設計的理想模式。主流觀點認為，民事檢察監督的目的，就是維護司法公正、司法權威和法制統一。［6］支持者認為，這一觀點比較客觀地揭示了民事檢察制度的本質，符合檢察機關作為國家法律監督機關的地位。［7］設立民事檢察制度的意義不在于國家對私權的干預以及對某個當事人的權益進行救濟，而是要通過監督防止和糾正不正當行使司法權引起的司法不公，這是檢察機關的憲法法律監督地位和檢察權的特征決定的。民事檢察監督的實質是公權力對公權力的監督，而不是公權力對私權利的監督。所以，從民事檢察制度的目的出發，執行檢察監督的對象應當是公權力，即法院的執行權。新法第235條只是籠統地規定了人民檢察院有權對民事執行活動實行法律監督，這里的“執行活動”適宜做狹義理解，即理解為是針對法院作為執行主體的執行活動而言，簡單地說，就是執行行為。執行行為在學理上指的就是執行機關運用國家公權力，強制債務人履行債務，以實現債權人權利的公法上行為，具體包括執行裁決行為和執行實施行為。如果從包括執行機關、執行當事人、執行參與人等執行主體的角度去理解執行活動，就顯得過于寬泛。

另外，對于作為監督對象的法院執行行為宜從事后性的角度來理解。此處的“事后”可以分兩個層面來理解：首先是指執行行為完成以后。執行行為沒有完成，我們很難準確地判斷執行的效果如何，當事人是否有異議，執行行為是否不當或確有錯誤，此時介入監督可能會造成對執行行為的不當干預。其次是指當事人應當窮盡了法律規定的法院內部的救濟手段，如申訴、異議、復議等程序，如果當事人認為不當或違法的執行行為沒有得到糾正的，可以申請人民檢察院依法實行法律監督。這樣做的好處在于給予法院充分的自我糾錯的空間，維護法院的司法權威；避免當事人一邊到法院申請救濟，一邊到檢察院申訴，浪費司法資源。從2012年民事訴訟法典修改時立法者的修法意圖觀察，提高訴訟效率，降低司法成本顯然是法律修訂的一項原則。對于民事檢察監督而言，這一原則集中體現為新法第209條對當事人申請檢察機關抗訴和提出檢察建議前置性條件的規定。當然，這一規定并沒有限制民事檢察權行使的意圖，因為民事檢察監督權的行使遵循的是新法第208條的規定，但立法者的強烈意圖是細化執行監督規范時應當認真揣摩的。

當a>0時，需同時滿足兩個條件：①當x=2時，y≥1，即4a-2+2≥1，解得②拋物線與線段MN有交點，易求與二次函數y=ax2-x+2聯立，消去y，可得3ax2-2x+1=0，由b2-4ac>0，解得所以a的取值范圍是．

執行檢察監督試點為劃定監督范圍提供的實踐經驗也是界定監督范圍的重要依據。2011年3月，兩高會簽《關于在部分地方開展民事執行活動法律監督試點工作的通知》（以下簡稱《試點通知》），確定在山西等十二個省、自治區、直轄市人民法院和人民檢察院開展民事執行活動法律監督的試點工作，并規定了監督的五種具體的民事執行活動，［8］即監督范圍?！对圏c通知》下發后，全國檢察系統共確定441個院作為試點單位，其中省級院2個，市分院62個，基層院377個。2011年4月至2012年3月，各試點單位共受理執行檢察案件2115件，涉及法院強制執行工作的各個環節和執行活動中存在的各種違法情形；共立案1480件，其中發出檢察建議1366件，發出糾正違法通知65件，建議更換辦案人2件，移送有關機關處理2件，采取其他監督措施154件。檢察建議采納率達到91.7%。［9］我們對部分試點地區執行監督的范圍進行了統計，發現均一定程度地超出了試點文件規定的監督范圍。這也正好說明了，制度試點的效用之一就是試錯，所以，試點經驗是對制度可行性的有效驗證。

（二）形式標準

形式標準所要解決的是立法技術的問題，也就是說，執行監督范圍的表述方式應采取概括式還是列舉式。概括式和列舉式均有各自的利弊，因此，需要仔細加以權衡。概括式只要界定出范圍的邊界即可，這種表述方式的優點是，對于需要監督的執行活動，不會出現掛一漏萬的情況。但缺點也較為明顯，也就是說，如果沒有具體的監督情形，這一規定即缺乏可操作性。與此相對應，列舉式則具有較強的可操作性，但缺憾是，容易出現掛一漏萬的情況，并且隨著司法實務的不斷變化，需要通過修法來不斷地修正具體情形，容易造成立法的滯后。

從一些試點地區調研的情況看，檢法兩家的辦案人員，特別是基層的辦案人員都希望細化規定監督的具體情形，原因有三：一是從監督者的角度出發，可以減少自由裁量，增強監督的規范性；二是從被監督者角度出發，規范清晰明確，利于被監督者強化自我約束，同時有利于形成對監督范圍的心理認同，使被監督者易于接受檢察機關的監督，避免兩個公權力機關由于理解分歧所產生的抵觸情緒；三是從申訴人的角度出發，告知申請人哪些具體情形可以到檢察機關申訴，可以減輕辦案人員的壓力。遇有不屬于監督情形的案件，也便于辦案人員向申訴人做好解釋工作，有利于維護司法權威和社會穩定。但也有實務部門的人員認為，采用列舉式的規定形式，會使檢察機關自縛手腳。我們認為，這種約束對于公權力的行使來講，是權力正當性的保障，不可因貪圖權力行使的便宜而使權力異化。所以，如果采取概括式與列舉式相結合的表述方式對民事執行法律監督的范圍加以規定，可以兼顧兩種表述方式的優點，克服不足。同時，也有立法先例可循，我國《婚姻法》對離婚標準的規定、《行政訴訟法》對行政訴訟范圍的規定均是采取的概括式和列舉式相結合的表述方式。

四、執行檢察監督范圍的初步界定

綜上，我們首先確定，民事執行監督范圍的界定應本著監督公權力為核心，以及事后監督的原則。執行檢察監督的對象是法院的執行活動，由于執行活動的外延過于模糊，所以，應對其范圍做出界定。在立法形式上，宜采用概括式加列舉式的形式。

具體講：2012年《民事訴訟法》第235條規定，人民檢察院有權對民事執行活動實行法律監督。此處的“民事執行活動”宜理解為法院的執行行為，但即便如此，“活動”的含義也較為模糊?；顒邮怯晒餐康穆摵掀饋聿⑼瓿梢欢ㄉ鐣毮艿膭幼鞯目偤汀Ｒ簿褪钦f，如果從活動一詞本義來理解，民事執行過程中執行法官所有與執行相關的動作都應包括在內。顯然，這個范圍過于寬泛，比如被執行人一方向執行法官提出愿意執行和解，此時，一般的做法是，法官會與執行申請人、被執行人打電話溝通和解事宜，而且這種電話往往會打多個。執行法官主要是做當事人的思想工作甚至有時只是一方當事人的傳聲筒，那么執行法官的類似這些動作，檢察機關無法監督也沒有必要監督。監督一般應是對具有法律意義的行為加以評價，對于民事執行監督來說，執行法官做出的能夠啟動法律程序或是引起法律后果的行為應當屬于被監督的范圍，如送達執行裁定，查封、扣押、凍結被執行人財產等。從現有的文獻資料來看，對民事執行監督范圍的理解基本上都是對執行行為的分析和歸類。因此，在規則細化時，建議將第235條的“民事執行活動”明確為“民事執行行為”。學理上通常將執行行為劃分為執行實施行為和執行裁判行為，當然，由于分類標準不同，也可以有其他劃分方式，比如違法行為與不當行為，嚴重違法行為與一般違法行為，作為與不作為，執行裁定行為與其他行為，等等。［10］但在界定監督范圍時，適宜在同一標準下進行細化，否則，就難免會出現交叉重復。本文即以執行實施行為和執行裁判行為作為討論框架。

另外，需要說明的是，本文所討論的執行監督范圍，主要是針對民事檢察權行使范圍而言，對于執行法官作為司法人員在執行活動中的受賄、瀆職等行為，當然屬于檢察機關自偵案件的查處范圍，也是檢察機關履行檢察職能的體現，但不是本文重點要討論的內容。檢察機關民行部門發現相關案件線索應移送自偵部門歸口管理。民事執行檢察監督是民事檢察監督的下位概念，與審判檢察監督相對應；民事執行檢察監督又是執行監督的下位概念，與法院自身監督、輿論監督等相對應。所以，民事執行檢察監督做不到也沒有必要“包打天下”。

故此，我們建議，執行監督的范圍應包括法院錯誤的執行裁決行為、執行實施行為。具體情形包括：

（1）依據沒有生效、已撤銷的或沒有執行內容的判決裁定作出執行裁定或決定；

（2）變更作為執行依據的生效判決裁定的執行內容作出執行裁定或決定；

（3）違法變更被執行主體或被執行財產作出執行裁定或決定；

（4）錯誤作出執行終結、執行中止、不予執行、暫緩執行、執行回轉裁定或決定；

（5）對當事人、利害關系人的異議、復議申請無正當理由未在法定期限內作出裁定的；

（6）違法采取執行措施，如凍結了被執行人的生活費、超標的查封；

（7）違法評估、拍賣變賣；

（8）無正當理由未在法定期限內調查、保全、處置、分配被執行財產或遺漏執行內容；

（9）違法執行案外人財產；

（10）執行程序違法，如未依法送達執行裁定、偽造詢問筆錄。

（11）違反法律規定對被執行人或者協助執行人以及其他人采取拘傳、拘留、罰款等強制措施；

（12）人民法院執行行為嚴重損害國家利益、社會公共利益的。

注釋：

［1］爭議的焦點性問題在于，民事訴訟法典總則關于“民事審判活動”的規定是否包含法院的民事執行行為。

［2］中國社會科學院語言研究所詞典編輯室：《現代漢語詞典（第5版）》，商務印書館2007年版，第346、382頁。

［3］楊蓉馨：《略論強制執行的檢察監督》，載《人民檢察》2007年第13期。

［4］孫加瑞:《我們需要怎樣的執行檢察監督立法》,載《法制日報》2007－9－20。

［5］譚秋桂：《民事執行檢察監督機制分析》，載《人民檢察》，2008年第22期。

［6］高建民：《論民行檢察監督制度的法理基礎》［N］，載《檢察日報》2000－5－19。

［7］申紹君,覃興盛：《民事檢察目的論》，載《民事檢察制度熱點問題探索》，中國檢察出版社2004年版，第61頁。

［8］五種執行活動包括：（一）人民法院收到執行案款后超過規定期限未將案款支付給申請執行人的，有正當理由的除外；（二）當事人、利害關系人依據《中華人民共和國民事訴訟法》第二百零二條之規定向人民法院提出書面異議或者復議申請，人民法院在收到書面異議、復議申請后，無正當理由未在法定期限內作出裁定的；（三）人民法院自立案之日起超過兩年未采取適當執行措施，且無正當理由的；（四）被執行人提供了足以保障執行的款物，并經申請執行人認可后，人民法院無正當理由仍然執行被執行人其他財產，嚴重損害當事人合法權益的；（五）人民法院的執行行為嚴重損害國家利益、社會公共利益的。

［9］引自姜建初副檢察長在2012年全國檢察機關民事行政執行檢察工作座談會上的講話。

［10］孫加瑞：《檢察機關實施民事執行監督之程序設計》，載《人民檢察》2007年第13期。

*本文系國家檢察官學院科研基金資助項目。

**國家檢察官學院副教授［102206］

***國家檢察官學院講師［102206］