社會矛盾糾紛末端處理探析
——以江蘇省如皋市社會矛盾糾紛調解為例

■狄邦建 盧延林 黃文龍 (江蘇省如皋市司法局)

社會矛盾糾紛末端處理探析
——以江蘇省如皋市社會矛盾糾紛調解為例

■狄邦建 盧延林 黃文龍 (江蘇省如皋市司法局)

基層雖“小”卻折射大局，基層穩則全局安。基層社會矛盾糾紛末端處理，是細活、長期活、 “功夫活”，必須下猛力“苦干”，用見得到、摸得著的“真金白銀”實打實地抓，又要用“巧勁”，講究方法，創新手段，才能“四兩撥千斤”，事半功倍。基于這一認識，近年來，江蘇省如皋市準確把握新時期社會矛盾的規律性，把基層矛盾排查化解工作與法治引領、服務群眾相結合，念好矛盾糾紛化解“綜”、 “專”、“細”、“實”四字訣，實現矛盾糾紛“發現得了，發現得早”、“解決得了，解決得早”。

一、當前如皋市社會矛盾糾紛呈現的特點

如皋位于長江入海口北岸，是中國首批對外開放的沿海城市。立足全面建成小康社會新平臺，如皋大力實施新型工業化、城鄉一體化、經濟國際化、生態文明化四大發展戰略，經濟總量連續三年位居全省第八，躋身全國縣域經濟基本競爭力50強、全國中小城市綜合實力百強縣 (市)。現代化建設為如皋經濟社會發展帶來巨大變革，也同時伴隨著各類社會矛盾糾紛更加錯綜復雜，具體呈現出以下特點:

(一)矛盾主體復雜性。經濟的迅猛發展，使得更多的社會主體加入到各類利益糾紛中，矛盾涉及面越來越廣，基層矛盾糾紛現已拓展到政治、經濟和社會生活的各個領域，糾紛主體由過去的公民與公民之間的人身、財產權益糾紛，擴展到公民與經濟組織之間、公民與新經濟組織之間、公民與新社會組織之間、公民與基層政府管理部門之間，矛盾糾紛排查化解工作也由原來的主要化解民間糾紛，發展到范圍更為廣泛的經濟糾紛、行政糾紛等等甚至由其復合而成的個體性與群體性共存的社會矛盾糾紛。

(二)矛盾訴求多元化。新形勢下的社會矛盾大多涉及民生，權益性訴求成為當前群眾訴求的主體，主要涉及群眾切身利益的物權、勞動權、經濟活動權、發展成果共享權以及民主法治權等方面。從矛盾糾紛的類型看，逐漸由家庭成員內部之間的婚姻、繼承糾紛或鄰里之間簡單的侵權、債務糾紛，發展為合伙投資糾紛、職工與企業之間的勞資糾紛、安全事故糾紛、物業管理糾紛、搬遷征收糾紛等等。

(三)矛盾分布廣泛性。基層鎮村是各類矛盾和問題的起點站，當前，村居面積變大了、定職干部減少了、經濟建設上去了、污染也下鄉了，集中表現為矛盾糾紛變多了。從整個社會矛盾糾紛分布情況看，80%以上發生在村居一級，全市347個村居中每個村居都有矛盾糾紛發生，常見的婚姻家庭、鄰里糾紛、損害賠償等矛盾頻發，處置不當極易激化。

2011年以來，如皋市各級各類調解組織共受理調解社會矛盾糾紛40666件，調解成功率為99.2%。一大批疑難、復雜、重大的矛盾糾紛得到及時化解，有效地防止了群體性事件和民轉刑案件的發生。實踐證明，與訴訟、仲裁等糾紛解決機制相比，調解方式及時簡便，群眾不跑遠路、不花本錢、不打官司，就地解決矛盾，最大限度地做到案結事了，易于為群眾所接受，易于將各種矛盾糾紛化解在萌芽狀態。

二、如皋市矛盾糾紛末端處理“四字訣”的探索實踐

如皋市充分發揮調解在社會矛盾糾紛末端處理中的作用，突出矛盾糾紛化解“綜”、 “專”、 “細”、“實”四字訣，社會矛盾糾紛調解成功率綜合考評連續五年列南通第一、全省前列，市社會矛盾糾紛調處中心被評為江蘇省規范化調處中心，2名調解員分別被評為全國模范調解員、全國人民調解能手。

(一)“綜”字蓄力，建立多元化的矛盾糾紛末端處理機制

以“綜”為核心抓好整合，把各種資源、手段、主體、力量納入矛盾化解平臺，形成在各個層面共同化解糾紛的合力。一是突出黨政主導的政治優勢。化解矛盾是黨委政府的責任，如皋突出黨政主導的政治優勢，按照“做大市級、做強鎮級、做實村級”的要求，在工作職能上賦予市、鎮調處中心交辦轉辦、督查考核、指導協調、人事建議、情況通報、一票否決建議“六大權力”，強化市、鎮調處中心和村居調委會的核心引導作用。明確市社會矛盾糾紛調處中心為正科級事業單位，全市鎮、村人民調解委員會全部按標準化調委會要求建設到位。二是延伸社會組織的協同優勢。發揮社會組織上聯系黨委政府、下聯系企業群眾的優勢，積極推動調解組織向社會組織延伸。讓人大代表、黨代表、政協委員、白領、藍領、流動人口等群體代表參與進來，構筑起社會矛盾的緩沖帶。2012年在白蒲鎮成立的企鄰矛盾糾紛人民調解協會，確定了22名協會成員，由19家規模企業會員、3名人民調解員組成，已成功化解涉企糾紛12件，幫助企業整改管理問題、解決法律難題19件，為一家大型化工企業成功調解涉及100多戶家庭的環境保護糾紛。三是提升群眾參與的基礎優勢。樹立群眾的矛盾由群眾先解決的理念，發動和依靠群眾的力量、智慧化解矛盾。鼓勵和引導老干部、老黨員、老政法干警和熱心公益人士成立了47個個人調解室，每個調解室輻射方圓十里，為群眾提供就近、便捷的調解服務。成立老舅媽調解隊、夕陽紅陪調團等群眾性志愿組織，對矛盾糾紛的當事人進行合情、合理、合法的勸說調解，搶占化解矛盾糾紛的“第一先機”。東陳鎮雪東社區等10余個村居 (社區)的陪調員已經成功參與調解數十起疑難復雜糾紛，涉及標的額近100萬元。

(二)“專”字引領，建立法治化的矛盾糾紛末端處理機制

用調解的理念化解社會矛盾，有利于推動社會管理從剛性向柔性轉變。如皋市叫響“調解讓生活更美好”的口號，圍繞“專”字下功夫，將社會矛盾糾紛調處納入法治化的軌道，做到按“規矩”辦事。一是把穩定風險排除在前。市調處中心與法制辦、維穩辦常態化開展聯合聽證對話、聯合風險評估、聯合分析研判，完善實施細則、考核辦法及風險評估、責任追究等配套制度，規定凡涉及土地流轉、房屋征收等民生利益的問題全部納入風險評估，只有做到不損害群眾利益，符合經濟社會發展規律，不影響社會穩定，才可以“上馬”。2012年以來，全市共實施風險評估項目209件，其中準予出臺205件、暫緩出臺4件，補充落實相應的整改措施25條，真正從源頭上減少社會矛盾的產生。二是把法治理念引導在前。牢固樹立“調解是執法、調解是辦案”的理念，堅持矛盾化解和法治引導相結合，通過每年6月份“調解宣傳月”等活動，廣泛宣傳房屋征收、勞動就業、社會保障、教育醫療、安全生產等方面的法律法規和政策規定，讓群眾知道什么是合法權益，明白如何依法維權，清楚如果突破秩序底線所要承擔的后果，用大道理管住“歪”道理，把矛盾納入法治的框架內解決，確保案結事了人和。三是把調處程序規范在前。程序上始終堅持當事人意思自治、自愿原則，注重調處機構內部管理的專業化，制定《調解程序操作規范》，規范排查、研判、接待、調處、回訪等一系列工作制度，完善重大矛盾糾紛調處全程錄音錄像、公開舉證質證、釋法明理等制度，完善簡易矛盾糾紛“三個一”調解結案制度，依法化解矛盾糾紛。建立“司法確認平臺”，完善簡便快捷的調解協議司法確認綠色通道，通過市法院訴前調解中心和市鎮兩級調處中心聯網，對調解協議的合法性、合理性進行前置性司法確認。

(三)“細”字入手，建立精細化的矛盾糾紛末端處理機制

基層矛盾糾紛的末端處理，立足點就是要未雨綢繆、“雪中送炭”，抓早、抓細、抓源頭，把各類矛盾問題納入視線掌控，提前介入，吸附在當地，化解在基層一線，做到“小事不出村，大事不出鎮，矛盾不上交”。一是網格排查全覆蓋。強化層級排查，推行“全市建網、網中有格、格中定人、人盡其責”的網格化排查化解工作機制。以村居為基層單元，落實村民議事代表為所在地的信息員，負責收集矛盾糾紛信息;每十個信息聯絡員組成一個聯絡小組，每個村居劃分若干聯絡小組，形成信息員、聯絡小組、村居調委會、村兩委會的層級排查體系。二是能動調處全時段。投入50多萬元，在全市14個鎮 (街道辦事處)和347個村 (社區)鎮、村統一安裝“調解服務一鍵通”智能服務箱，即便是在節假日，群眾有求助只要一按“一鍵通”，15分鐘之內就會有專門人員趕到現場。運行以來，全市通過“調解服務一鍵通”提供法律咨詢12818起，受理矛盾5195起，調處成功率達100%，提供其他便民服務5218次。如皋還將信息化手段引入調解，投入運行視頻調解指揮系統和市鎮村三級調解信息化平臺，市調處中心在線實時指導、幫助、監督全市矛盾糾紛調處工作，實現矛盾糾紛網上排查，工作責任網上傳遞。三是專業對接全方位。落實“排查預警、接待受理、協調化解、跟蹤回訪、督辦指導、立卷歸檔”等要求，健全公調、檢調、訴調、援調、消調、訪調等六大專業對接調處機制，建立完善醫患、勞資、環保、婚姻、土地征用、房屋征收等15個標準化的專業調解組織，形成“1+21”的專業化調處格局，培育了公調對接“五三”模式、檢調對接“調解四法”、婚姻糾紛調處“六二模式”等一批典型經驗，提升了在涉及發展、民生、穩定等重點領域的調解能力，讓群眾從化解的每一個矛盾糾紛中切身感受到社會的公平正義。針對現階段物業糾紛迅猛上升的態勢，市調處中心把物業矛盾糾紛調解網絡延伸到小區和住戶，今年以來共調解各類物業矛盾70余起，成功催繳400多戶物業拖欠費用，約占糾紛總數的64.3%。

三、“實”字為本，建立效能化的矛盾糾紛末端處理機制

如皋市堅持突出一個“實”字，確保社會矛盾糾紛末端處理不“踩高蹺”，有“面子”更有“里子”。一是責任抓實。健全矛盾糾紛發生地黨政部門主要領導、分管領導、相關部門、調解員的層級責任體系，形成一級對一級負責的緊密鏈條。每月公布矛盾糾紛預防化解情況，發生問題嚴格責任倒查，對影響面大、久拖不決、群眾反映強烈的突出問題和責任主體不清、解決條件不明的疑難矛盾，嚴格執行市、鎮、村三級“五個一”的領導包案制度。即:一個不穩定因素，一名領導掛帥，一個部門負責，一個專班調處，一包到底消案。將調解績效與調解員的經濟利益直接掛鉤，按照排查預警、化解成效、卷宗整理等內容進行績效考核，先后有34名調解員因成績突出被提拔到副科級以上領導崗位，做到“干事有政策、干好有待遇”，有效調動了基層調解員的工作積極性和主動性。二是機制做實。合理調配資源，由市調處中心牽頭，把公調、檢調、訴調、援調、律調以及醫患、勞資、搬遷、消費、婚姻家庭、土地流轉等專業調解機制全面前移到村、組，貼近矛盾一線，組織干警、公益律師以及婦聯、工會、商會、工商、質監、衛生、民政等部門定期開展“進社區、進學校、進廣場、進企業”活動，擔當政策法規宣傳員、思想工作教導員、社情民意收集員、矛盾糾紛調解員、為民辦事服務員等“五大員”，從源頭上發現矛盾，解決問題。三是經費落實。如皋市建立多元化的經費保障機制，在硬件設施上，近年來市財政為主投入，鄉鎮財力配套，對全市所有基層調解組織進行改造升級，每個鎮的調處中心辦公用房面積均達到了200平方米以上，規范化設置接待區、調解區、辦公區、文庫區四大功能區，標識標牌、功能劃分、上墻制度、卷宗臺賬的“四統一”，每鎮選配4名以上專職調解員。347個村 (社區)調委會統一標準建設，均設有接待室和調解室，配備2名以上專職調解員。通過“政府購買服務”，將2000余名鎮村專職調解員人均每年5000－6000元補貼納入市鎮兩級財政預算。

四、社會矛盾糾紛末端處理的幾點啟示

有效化解社會矛盾糾紛，事關社會穩定，百姓康福。如皋社會矛盾糾紛末端處理“四字要訣”的做法，歸納起來有以下啟示:

啟示之一:不能躲，就是要始終堅持主動出擊，未雨綢繆。基層矛盾糾紛面廣量大，前提是要做到敢于直面群眾，敢于直面矛盾，敢于承擔責任。如皋市全面建立排查預警的基本網絡體系、工作運行機制，把黨員干部、社會能人、企業經營業主等各類資源整合起來，發動社會力量為基層所用，落實“以獎代補”、“個案補貼”、業務大培訓等辦法完善基層調解平臺網絡，建強一支能啃硬骨頭的基層骨干隊伍。把工作做在前頭，把問題解決在萌芽，掌握了基層工作的主動權。

啟示之二:不能虛，就是要始終堅持工作不縮水，標準不走樣。如皋市在工作中力戒漂浮，力求破解難題。針對近年來農村矛盾突出的現狀，如皋市著手推進“服務群眾、化解矛盾”重心下移，在處理歷史長期遺留下來的矛盾中，不斷反思，探索破解矛盾多發局面的新體系、新方法，整合社會各方力量，整合行政、司法和群眾自治組織的力量，實現了人民調解、行政調解和司法調解的有效對接，使基層調解組織擺脫孤軍奮戰，向聯動聯調聯治轉變。

啟示之三:不能拖，就是要始終堅持責任先行，壓力下沉，工作倒逼。沒有落后的群眾，只有落后的工作方法。如皋市通過建立剛性制度，迫使基層干部對于群眾反映的任何一件“小事”當作“大事”來認真對待，帶著感情、帶著責任、帶著使命走進居民小區，走進農家小院，積極化解，防范小事拖大，矛盾激化，把以人為本的理念落實到了實際工作中。實踐證明，有責任才有壓力，有壓力才有動力，才能真正緊抓矛盾，解決問題，讓矛盾化解在萌芽狀態。

(責任編輯 張文靜)