人、經濟、治理：新型城市化的三大重心

文/秦詩立

新型城市化不能局限于“征地、拆遷、建房、造城”等城市外在形象的打造，也不宜陷入戶籍制度改革或城市化人口統計口徑等爭議而裹足不前，而需以人的城市化為根本、經濟的城市化為支撐、治理的城市化為保障來系統推進

相對歐美城市化關注的重心為空間、經濟、社會，因國情、省情和發展階段差異及所面臨問題不同，浙江新型城市化的重心需有針對性地放到人、經濟、治理三大維度上來，并在內涵理解和破解之道上積極創新，以更好地把新型城市化作為新時期浙江改革的突破口，成為現代化浙江建設的重要動力和戰略路徑。

以人的城市化為核心，實現最大比例居民共享城市文明

城市化的根本價值和要義在于使最大數量和比例的居民享受到城市文明，包括可享受到城市較發達的科技、文化、醫療、教育、居住、信息、培訓、商業、商務、保險等現代服務，以及可享受城市較先進的生活理念、生活方式、社交網絡、政府服務等現代氣息。為此，需積極克服兩大認識誤區：一是只有戶籍在城市，居民才能享受城市文明；二是戶籍在城市，居民就能享受城市文明。

——戶籍制度改革需在國家層面綜合配套。人口的自由遷移、自由就業是人權的基本內容，其中自由遷移包括自由流動、自由落戶。目前，我國已在人口的自由流動、自由就業上實現放開，這為2.5—3億原來未能享受城市文明的居民部分或充分獲得了享受。海寧等部分市縣已實現城鄉居民統一的居住管理、社會保障，但對象要求為戶籍在本市縣；杭州、寧波等市縣通過全日制本科學歷、中級職稱證書等條件，選擇性地落戶外省市居民，以保障城市人口結構優化。

——更需重視農民工和農村居民對城市文明實質共享。在期望國家推進以戶籍為核心的綜合配套改革，支持市縣開展各具特色的戶籍管理創新外，近期更需重視人的城市化。一是農民工的市民化。要在保障農民工自由就業權利的同時，還需在“三險一金”的交納、轉移、使用等方面加快全省統一、規范，以增強農民工享受社會保障的可及性、便捷性；在子女就學，特別是進入父母所在城市公辦學校，及參與異地高考上，加快全面公平化；把農民工的住房需求納入政府和企業保障性住房建設范疇，有效改善居住環境；加強社區文化建設、自治水平提升，引導農民工更好融入城市社區，享受城市公共服務，增強對所在城市的歸屬感。

二是城市文明向農村擴散。這包括農業經濟的現代化，及因此要求的對城市市場、信息、科技、人才、金融等資源的充分利用，也包括農村社會保障體系及農村安全飲用水和清水河道、污水生態化或集中化達標處理、垃圾統一回收與無害化處理、村村通道路和通訊、基層養老院與文化俱樂部、萬村連鎖超市與藥房等工程建設的加快與完善，使得農村居民可享受城市居民同樣的城市文明，而不一定要移居城市。這對人多地少的浙江來說，重要意義不言而喻。

——需同等關注城市弱勢群體對城市文明的共享。城市內部的二元結構已在拉美、南亞等地，乃至英國、法國等發達國家造成較嚴重社會矛盾。浙江城市化過程中，因較早實施舊城區有機更新、城郊結合部改造、背街小巷改造等工程，成片棚戶區現象基本消除，但因老弱病殘、就業技能缺乏等原因而貧困的城市人口仍約占5%，還需加大幫扶力度，包括政府加大資金投入、提高扶貧標準，以及發揮社會組織、熱心人士力量，并通過政府購買公共服務產品方式，來提高城市弱勢群體享受城市文明的水平。

以經濟的城市化為支撐，互動經濟轉型與城市質量提升

城市化是經濟增長的根本動力和路徑，也是經濟轉型升級的根本依托和必然選擇。古典經濟學家威廉·配第認為，城市能通過減低交易成本來促進分工；亞當·斯密認為分工是經濟增長的源泉，分工依賴市場的大小，市場大小取決于運輸條件以及和平、寬松的稅收和公正的司法管理。浙江要把經濟轉型升級與城市化質量提升緊密結合起來，實現互促、共贏發展。

——依托城市和城市化推進經濟增長及質量提升。目前，經濟增長主動力來自投資的增加。究其原因，除公平稅收、知識產權保護等的建設還有待加大力度外，還在于經濟開發區、工業園區等經濟平臺多離城市較遠，難以充分接受城市較發達的金融、科技、商務、信息、人才等資源要素支持，導致所能發展的基本為低技術含量、低加工水平的制造業。

此外，因開發區、工業園區建設與城市、城市化脫節，也造成城市專業化分工深化的無力，突出體現為現代金融、現代物流、現代商務、工業設計、信息服務、科技服務、文化創意等服務行業發展總體尚滯后，產業規模總量尚偏小，也表現為工程與技術總承包、后期增值服務、服務外包、總部服務等新興服務業態培育滯后，與國際先進水平差距較大。

——營造良好城市制度環境支撐經濟轉型升級。如果說經濟的城市化在于依靠城市集聚的中高端要素來提升經濟，特別是制造業的層次及增長動力，并推進經濟形態從制造業為主向制造經濟和服務經濟并重發展，要實現此目標則還需加強城市制度環境的營造，減少經濟轉型升級中的交易成本。對浙江來說，城市制度環境建設重點可包括：與政府政務簡化相結合，深入推進企業設立退出、商業投資、技術改造等的行政審批體制改革，切實減少審批環節，優化審批程序，推行網上審批，提高審批效率和公開、公平性；與鼓勵和保護科技創新、設計創新、品牌創新相結合，突出創新動力保護比創新能力建設更重要的理念，深入實施知識產權戰略，完善知識產權戰略的系列法規制度，支持探索政府部門、行業協會、企業和熱心人士共同參與的多層面、多渠道知識產權戰略實施機制，保障創新成為經濟增長的第一推動力；與規范政府管理結合，深入推進對企業所征收各種費用的梳理、清理、明晰，對需繼續征收費用制度化、公開化；與政府公信力提升結合，深入推進司法體制改革，切實解決好司法腐敗、判決執行難等問題，不斷增強司法公開性、權威性。

以治理的城市化為保障，推進城市管理向城市治理轉型

目前，包括浙江在內，我國城市總體上仍為傳統管理型，政府被視為城市管理的唯一主體。但城市管理對城市公共產品供給、城市政府及時響應外界變化與居民需求等日益呈現出制度性的不足，亟待加快向城市治理轉型。

——城市治理是新型城市化的內在要求。在西歐，自由城市的發展先于民族國家的形成，多元化的城市治理傳統悠久；在亞洲，城市只是作為政治權力的堡壘而存在，城市管理傳統盛行，城市治理文化較缺乏。城市管理的特征和不足主要體現為：管理方式上，表現為政府的權力控制、行政命令和制度約束；管理范圍上，偏重于經濟、基礎建設領域，較少顧及經濟與社會、人與自然的協調發展；管理目標上，多側重當前發展，城市可持續發展能力較低、公共產品和公共服務質量較差、公共管理成本過高、管理效率偏低、難以對外界變化和市民需求做出靈敏反應等。變革傳統城市管理理念與體制，加快向城市治理轉型，實現城市善治，已成為新型城市化的內在任務與必然要求。城市治理的基本內涵為：是協調城市主體或城市利益相關者之間的關系，是隨著城市發展而不斷演變和創新的一種制度安排，這種制度安排決定了城市利益相關者之間的利益分擔和參與城市決策的能力。

——積極推進城市管理向城市治理轉變。新型城市化須與城市政府管理改革相結合，并作為后者的基本方向和要求，以建構現代城市治理秩序。可重點在以下三方面推進：一要探索開展“政府再造”。“政府再造”指對政府體制和組織進行改革，以創造出具有創新活力與慣性、質量可持續改進的組織和體制，使其擁有可持續改善政府治理質量的能力。

二要鼓勵城市政府專司“掌舵”之責。城市政府要從“全知全能”轉變為“有限政府”，以重點規劃好城市，監管好城市建設與日常運作，制定好各類公共產品的生產、使用、維護的規則，而城市公共產品具體的生產與管理屬“劃槳”范圍，應通過市場競爭機制交由各種社會組織和企業來承擔。這不僅有助于提高公共產品供給的質量和效率，還可避免城市政府與社會組織、企業間的爭利，提高政府城市治理的公正性、廉潔性。

三要密切政府與市民關系，增強政府的回應性。要擴大公眾參與渠道，增加市民在城市公共事務治理中的發言權和參與機會，來提高政府責任感和反應能力。同時，通過下放權力，增強基層政府的責任感，使公共服務更符合基層社會和公眾的需要與愿望。對此，國外不同城市有不同模式，浙江各城市可結合市情認真借鑒、勇敢創新。

總之，新型城市化不能局限于“征地、拆遷、建房、造城”等城市外在形象的打造，也不宜陷入戶籍制度改革或城市化人口統計口徑等爭議而裹足不前，而需以人的城市化為根本、經濟的城市化為支撐、治理的城市化為保障，來系統推進，有效提升浙江城市化質量，積極促進現代化浙江的建設。