中心鎮、小城市培育需以新思路應對挑戰

文/余秋榮 呂利軍

加快中心鎮建設和小城市培育，是金華建設精品城鎮、實現新型城市化的重要內容，是打造全省發展新的重要增長級和建設浙江第四大都市區的重要組成部分

金華市提出了實施“群城聚市”戰略，堅定不移地走新型城市化道路的奮斗目標。加快中心鎮建設和小城市培育，是建設精品城鎮、實現新型城市化的重要內容，是追趕發展、縮小差距，實現浙中崛起的現實需要，是統籌城鄉、建設社會主義新農村的重要載體，是打造全省發展新的重要增長級和建設浙江第四大都市區的重要組成部分。加強中心鎮發展改革和小城市培育意義重大。

存在的主要問題

思想上兩頭熱中間冷，發展的動力不強。實施對象上，中心村和縣城建設兩頭熱，中心鎮建設中間冷；推進主體上，省、設區市政府和中心鎮政府兩頭熱，縣（市、區）政府中間冷。有的縣（市、區）領導認為省管縣改革是削弱設區市的權力，中心鎮發展改革和小城市培育是削弱縣（市、區）的權力、分化縣（市、區）的財力，短視意識造成了對工作的抵觸，表現在不愿意建立中心鎮的一級財政，不愿意實行“劃分稅收，核定基數、超收分成”等上級規定一系列配套政策。省、設區市政府是中心鎮發展改革工作的設計者或監督者，各中心鎮政府是該項工作的實踐者，而縣（市、區）政府才是實施中心鎮發展改革工作的主體和第一責任人，縣（市、區）政府作為推動中心鎮發展改革和小城市培育的主體，當前主體“缺位”的情況比較明顯，思想認識上的責任感和緊迫感明顯不足。

規劃上重局部輕全局，發展的方向不明。各中心鎮總體規劃局限于本鎮規劃的多，研究區域之間融合發展、錯位發展、帶動發展的少，缺少“一盤棋”和大局觀念。過于強化發展規劃方面的研究，過于強調經濟規模擴張為主要目的進行的以各類開發區為主的城鎮發展，過于強調城市的物質和經濟方面，在經濟活動聚集的同時忽略了人的聚集，忽略了城市的精神因素和屬性特征方面的研究。中心鎮“三規”互為分工的規劃體系尚未形成，對城鎮水系、水道、山體等自然景觀保護意識不夠，對歷史建筑、歷史街區、古村落等歷史文化遺產傳承不夠重視，對鎮域內村莊規劃研究太少。對地下空間、綠道系統、給排水設施缺乏研究，未來發展空間預留不足。缺乏上級規劃行政主管部門強有力的監督指導，缺乏公眾的廣泛參與及有效的監督機制和問責機制。規劃作用的缺失，導致了部分中心鎮出現了房子越蓋越高、區域品質提升不快，鎮區面積越拉越廣、道路擁堵改善不大，基礎投入越來越多、鎮容臟亂變化不大等現象。

產業上形集聚神分散，發展的質量不優。當前中心鎮指標上存在“三個不足”：一是總量不足。2011年全省中心鎮財政收入平均為2.7億元，金華市為1.9億元，除橫店鎮、佛堂鎮兩個小城市試點鎮外，全市僅有白龍橋鎮、芝英鎮、桐琴鎮3個鎮夠到全省平均線，有5個中心鎮的財政收入不足1個億。工業產值、財政收入等多項經濟指標總量規模偏小，增速低于全省中心鎮的平均值。二是特色不足。中心鎮缺少特色產業，以制造業為主的工業處于產業鏈的低端，科技含量不足，缺乏核心技術；服務業則缺乏吸引力，同質化競爭嚴重，資源浪費嚴重，轉型升級的成效不明顯。三是份額不足。金華市小城市培育數量全省占比僅為7.4%，市區的中心鎮沒有一個被省政府列入小城市培育名單；25個市級以上中心鎮雖已擁有43個工業功能區，但園區內大產業、大平臺、大企業、大項目缺乏，存在“塊頭大體質差”傾向，“投多產少”、畝產稅收低等現象不同程度地存在。

培育上有政策少落實，培育扶持的到位率和執行力不佳。一是行政管理體制改革還需深化。中心鎮政府行使的職權在減弱、事權分離、“權在縣里、錢在線里、責在鎮里”、“看得見的管不著，管得著的看不見”等問題仍然存在。二是相關體制有待進一步建立。中心鎮雖是一級政府，但大部分不是一級財政；土地、規劃、人才等要素保障機制方面，很多中心鎮與一般鎮差不多，沒有優勢可言；投融資體制、戶籍制度等中心鎮有所作為的空間極小。三是資金扶持政策到位率低。大部分縣（市、區）政府受眼前利益的制約，不愿去落實已經明確的相關政策。

培育思路和目標任務

指導思想。以科學發展觀為統領，緊緊抓住“發展城市群，共建大金華”的戰略主線，圍繞實現人口集中、產業集聚、功能集成、要素集約的目標，把培育發展中心鎮作為推進新型城市化、促進城鄉一體化發展的重要戰略支點和節點，以體制機制改革創新為動力，推進農業農村現代化、新型工業化、新型城鎮化，進一步提升中心鎮的集聚輻射能力，提高中心鎮的城市化水平，促進中心鎮經濟發展方式轉型升級，推動鎮域經濟和社會各項事業又好又快發展。

工作目標。到2015年，把全市中心鎮建設成為功能定位清晰、規劃布局合理、產業特色鮮明、經濟實力強勁、基礎設施完善、生態環境優良、社會和諧發展的先行示范區。中心鎮的經濟社會發展主要指標年度增幅高于全省平均水平，3個左右中心鎮達到小城市培育標準，5個左右中心鎮處于全省中上發展水平，8個左右中心鎮達到下列標準：

——具有一定規模。建成區戶籍或常住人口每年增長5%以上，2015年建成區戶籍人口達3萬人以上或常住人口達5萬人以上，建成區人口集聚率達80%以上；建成區面積達8平方公里以上。

——產業特色鮮明。具有1-2個主導產業；產業集聚發展，集群優勢明顯，規模以上工業企業集聚率達60%以上；產業結構合理，第三產業增加值占GDP的比重年均增長1.0%以上；財政總收入達5億元以上，農村經濟總收入達100億元以上。

——基礎設施日益完善。基本完成“一路二廠三網”和“一校二院三中心”等基礎設施建設，規劃建設綠道網等慢行系統，人居環境全面改善，社會事業科學發展，社會保障和諧穩定；建成一批功能完善的公共服務中心。

——城鄉統籌和諧發展。城鄉統籌發展水平進一步提高，經濟、社會、生態、民生等領域融合發展，城鄉空間布局一體化、城鄉政策制度一致化、城鄉公共服務均等化、城鄉要素配置市場化、城鄉收入差距合理化。

主要任務。（1）編修規劃，優化中心鎮發展的空間布局。完善和修訂編制中心鎮發展總體規劃及控制性詳規、土地利用規劃等各類規劃，加強各類規劃與全市“十二五”規劃、縣域城鎮體系規劃等之間的配套與銜接；強化規劃的剛性和約束力，提高規劃的質量和前瞻性。借鑒發達省市的發展經驗，適當提高中心鎮的容積率，為地下管網、城鎮綠道、軌道交通等規劃實施預留發展空間。

（2）深化改革，破除制約中心鎮發展的體制機制。全面推進強鎮擴權改革，著力深化戶籍制度改革，探索深化投融資體制改革，加快推進行政和社會管理體制改革，深化就業和社會保障體制改革，營造良好的發展環境。

（3）強化保障，構建支撐中心鎮發展的服務體系。落實專項配套資金，完善財稅和投資體制，建立財政超收激勵機制，加大財政扶持及投資力度，拓寬中心鎮資金籌集渠道。優先保障中心鎮重大項目建設用地指標，提高中心鎮發展扶持培育政策的執行力。

（4）完善功能，提高中心鎮發展的總體水平。加強基礎設施和公共設施建設，提升產業集聚水平，加快發展中心鎮公共服務產業，構建中心鎮協調發展的公共服務網絡，促進城鄉基本公共服務均等化，健全社會保障體系，推進中心鎮的社會管理，強化社會管理職能。

推進舉措。推進中心鎮建設和小城市培育，要緊緊圍繞思想認識、組織領導、要素保障、獎懲激勵等方面，扎實推進各項工作。在思想認識上，切實解決兩頭熱中間冷、發展動力不足等問題。在組織領導上，建立市中心鎮發展改革暨小城市培育協調小組及辦公室，負責全市中心鎮發展改革的組織協調，研究解決中心鎮發展改革重大問題。在要素保障上，建議每年切塊安排中心鎮一定的建設用地指標，市級財政和各縣（市）政府要增加中心鎮扶持資金的額度，進一步增加扶持中心鎮發展的力度。要按照“一級政府、一級財政”的要求，進一步調整規范縣鎮兩級政府的事權、財權關系。要加大中心鎮發展培育扶持政策的到位率和執行力，財政收入超收留地方部門全額返還中心鎮。要重視人才隊伍建設，加大人才的培養、引進力度，建立健全人才的使用和流動制度。在激勵機制上，明確縣（市、區）政府是推進中心鎮發展改革的主體和第一責任人，確定工作目標，把發展中心鎮、建強中心鎮作為縣（市、區）、鎮兩級政府任期目標責任制，解決中心鎮發展改革主體意識缺位的問題，促進各項扶持政策和改革措施落實到位。要建立中心鎮發展績效評價考核體系，通過設定財政收入、生產總值、二三產業增加值、體制機制創新等主要指標，進行百分制量化考核。探索開展中心鎮分類競爭性進退轉換制考核，將省（市）級中心鎮分成一類、二類，兩類之間實行競爭性進退轉換，最大限度地激發中心鎮發展經濟的主動性和積極性。