從國外實踐看如何規范和改進我國政府出版物

文/杜大力

政府出版物，又稱官方出版物，依據國際通行的概念，是指“政府出資出版或法律規定由政府出版的信息”，如 1958年聯合國教科文組織巴黎會議通過的《官方出版物與政府文獻國際交換公約》，明確以出資出版方是政府當局來界定“官方出版物和政府文檔”。政府出版物的內容幾乎無所不包，囊括人類生活的各個方面——既有政治、社會、經濟、財政、工農業生產、教育、歷史，也涉及自然科學和應用科學的各個領域。由于政府是國家生活的管理部門，政府出版物就成為了解一個國家方針、政策、科學技術和社會經濟生活現狀的權威性信息來源。

政府出版物的形式很多，常見的有報告、公報、通報、通訊、文件匯編、會議錄、統計資料、圖表、地名詞典、官員名錄、國家機關指南、工作手冊、地圖集以及傳統的圖書、期刊、小冊子，也包括縮微、視聽等其他載體的非書資料。

一、世界政府出版物狀況及其在我國的現狀

盡管世界各國都出版政府出版物，但是，由于國家體制不同，各國對政府出版物的內涵、外延、投資、生產、發行和貯存方式都有很大的不同。

說到政府出版物，就不得不提到美國。美國雖然不是最早出版政府出版物的國家，但美國政府出版物的管理體制、規范化程度、出版數量及其在世界范圍內的影響，都是其他國家所無法比擬的。美國早期的政府出版物交由私人出版商印制出版，但效果并不理想，因此在1861年3月成立了聯邦機構——美國政府印刷局，隸屬于國會，專門負責政府出版物的收集、編纂、印制和發行。美國印刷局自成立以來，以它富有效率的工作，在美國民族國家的整合、政治制度的鞏固、政府信息的有效傳播等方面產生了很大影響。由于其架起了政府和公眾之間信息交流的橋梁，使美國民眾方便快捷地了解政府的行為活動，被形象地稱為美國“社會的黏合劑”。

美國政府出版物的外延可以從它的出版發行渠道略見端倪。美國聯邦政府各機構的出版物有專門的運營渠道, 主要有兩大出版發行機構: 一是隸屬國會的美國政府印刷局 (GPO) , 它負責編輯、印刷、出版、發行美國政府各部門需要出版的資料。GPO在全美設有 24個美國政府書店 (U.S. Government Book Store)，同時同1200多個聯邦貯藏圖書館相連接，設立政府出版物的單獨借閱部門和場所。隨著網絡社會的興起，GPO還通過聯邦數據系統(FDsys, at www.fdsys.gov)提供大量的政府信息，目前大約有41個門類的約38萬份政府文件可供公眾查詢。二是全美技術情報服務所 (NTIS) , 它是美國最大的科技情報源和科技信息發布中心, 出版發行美國200多家政府部門、非政府部門、科研機構、名牌大學和大公司的研究成果報告。美國政府印刷局以其影響的深遠和財力的雄厚, 成為各國政府出版機構之中最值得研究的一個典型案例。

需要進一步指出的是，美國印刷局的運行費用中只有一小部分來自國會的直接撥款，其他費用都是在為聯邦政府各個部門服務和向公眾提供的出版物銷售中所獲得的費用，并且連續多年實現略有盈余（其中2010年和2011年的純利分別是930萬和560萬美元，雖然同其運行費用相比微乎其微，但說明GPO至少是一個有效益的聯邦機構），在經營上也取得了成功。比如，2011財政年度美國印刷局的運行費用是8.21億美元，但其中只有14.7%來自國家財政的直接撥款，也就是說，剩下的約6億美元都來自GPO的經營所得，其中絕大部分是其為美國政府和公眾提供公共產品和公共服務過程中所獲得的費用。在經營過程中，美國印刷局不光訴諸國有經濟，近年來其每年同私有企業簽訂的合同約1.6萬個，為私有企業提供大約33.2萬個就業機會。另一方面，盡管維持GPO需要上述龐大的費用，但從其對公眾發布政府信息的渠道看，即在政府實體書店、聯邦政府出版物貯藏圖書館和聯邦數據系統中，后兩者占了絕大部分份額。以2011年為例，政府出版物在政府實體書店的銷售額為 672.3 萬美元（這是唯一需要公眾自掏腰包購買的公共產品費用，從其他兩個渠道獲得政府信息皆免費），但同GPO的運行費用8.21億美元相比，前者只有后者的0.8%。此外，在機構設置上，美國印刷局下設 7個司局14個處室，在全美范圍內擁有1900名雇員。

加拿大政府出版物（Government Publications of Canada，簡稱GPC）數量也很大，但在規模和影響力上無法與美國相比，并且在一些小的方面也與美國有所不同，而且由于英語和法語同為加拿大的官方語言，因此多以雙語種形式出版。加拿大政府出版物，包括世界上大多數國家在政府出版物的定義、生產和傳播上都采取同美國大同小異的體制和機制。

那么，我國政府出版物的現狀如何呢？

首先，我國出版界從行政主管部門、市場主體到研究機構長期以來都無明確的政府出版物的概念，即我國成千上萬的出版物并不被嚴格區分為政府出版物和非政府出版物，在從中央到地方的各級各類圖書館中政府出版物也沒有單獨或特殊貯藏的地方方便公眾查閱政府信息。其次，雖然我國的政府出版物一直存在并且承載著大量重要的政府信息，但除國家一級有《國務院公告》《對外貿易經濟合作部文告》等權威性政府出版物外，省、市、自治區一級鮮有統一公布政府法規的公開出版物，大部分地方法規和政府公告是通過所在當地媒體公布的。隨著網絡社會的興起，上世紀末我國啟動了政府上網工程，各級政府積極行動，在互聯網上開設政府站點，公眾更多地可以從政府網站上了解政務信息，但依舊沒有政府出版物的概念。再次，一般不被人注意的是，從新中國成立以來的很長一段時間里，我國政府通過印刷機構公開發行的政府出版物的數量相對來說是很少的，并且大多是宣傳黨和政府的路線方針政策的宣傳品。真正意義上的政府信息是通過行政組織逐級傳達的“紅頭文件”這一封閉性的縱向通道進行傳播。“紅頭文件”的下發及傳達的范圍和級別有嚴格規定，絕大多數公民是看不到“紅頭文件”的，部分內容可以通過會議口頭傳達給基層干部或普通群眾，以便遵照執行。許多政府信息，如工作報告、情況通報、統計資料、對某些問題的處理決定等記錄政府公務活動情況的文件，即便沒有密級也被封存在各級政府的檔案柜中，很難與公眾見面。因此“紅頭文件”從某種意義上也可以說是最具中國特色的中國政府出版物。

二、當前我國政府出版物出版過程中存在的問題

應該說，從新中國成立以來相當長的一段時間里，我國的出版行政管理部門和各級各類出版單位為我國政府出版物的生產和傳播做了大量工作，產生了積極的影響。但隨著改革開放時代的來臨，網絡社會的興起，公民對政府知情權、參與權、監督權意識的不斷增強，傳統政府出版物的生產和傳播體制已經很難適應新形勢的發展，主要表現在以下幾方面。

1.非盈利屬性與出版企業經濟效益需求形成矛盾

隨著新聞出版體制改革的不斷深入，絕大多數的出版單位要轉制成為企業，這其中自然包括那些生產和發行政府出版物的出版單位，在后者日益重視企業的經濟效益情況下，政府出版物的出版勢必會受到影響。中國政府出版物的出版大多集中在人民出版社、各部委出版社和各省級人民出版社等出版單位中，也有少量的政府法律、法令、法規和公告通過《人民日報》、各部委所屬機關報和地方黨報對外公布。黨的十六大以來，新聞出版體制改革作為文化體制改革的一個重要組成部分，力度加大，成效顯著，取得了突破性進展。其中一個很重要的變化就是除人民出版社等極少量出版單位，包括中央和國家各部委出版社、地方人民出版社和大部分的報社、雜志社都轉制成為企業。如果說在計劃經濟條件下，作為事業單位的出版社還能把編纂出版發行政府出版物當作一項政治任務來完成的話，那么市場經濟情況下轉制為企業的出版社往往會把本單位的經濟效益放在重要的位置，這其中當然包括作為政府出版物出版主體的中央和國家機關所屬的經營性出版社以及各省級人民出版社。在政府出版物的出版根本不能盈利甚至虧損，以及出版社轉成企業后自負盈虧、上級單位理論上不能再注資的情況下，政府出版物的出版發行勢必會受到影響。

2.職能難以歸類使政策界限模糊

在新聞出版改革實踐中，公益性出版事業和經營性出版產業成為區分不同改革政策的標準，但在某種情況下往往很難區分二者的邊界，實際操作起來難度較大。黨的十六大以來，文化體制改革逐漸深化。其中，在新聞出版改革實踐中，一個很重要的思想就是把整個出版業劃分為公益性出版事業和經營性出版產業，以及運用時政類和非時政類報刊等概念，針對出版單位的不同性質和歸屬實行分類改革。這些改革思想除了在黨的全會文件和新聞出版行政部門一系列的改革意見及部門規章中有所體現外，以國務院名義向國內外公開發布實施、具有較高法律效力的就是2007年公布的《關于加快發展服務業的若干意見》。《意見》指出，要“明確教育、文化、廣播電視、社會保障、醫療衛生、體育等社會事業的公共服務職能和公益性質，對能夠實行市場經營的服務，要動員社會力量增加市場供給”，明確了在服務業，包括新聞出版業中區分公益性和經營性，并實施不同政策。

應該說，從新世紀初才開始全面推進的文化體制改革由于區分了公益性事業和經營性產業的概念，比較早進行的教育體制改革和醫療體制改革來得更加細致和平穩，沒有造成行業較大的波動和社會公眾的較大反彈，總體上是成功的。但是，在改革的一些局部領域，還存在著頂層設計匱乏、政策界限模糊的問題。

比如，占我國期刊很重要位置的自然科學學術期刊的歸屬問題。由于沒有政府出版物的概念，因此“自然科學學術期刊”的定性長期在公益性和經營性、時政類和非時政類之間徘徊，莫衷一是。前文提到，在美國，政府部門、非政府部門、名牌大學和大公司的科技研究成果的出版，屬于政府出版物，由政府出資，交由美國最大的科技情報源和科技信息發布中心——全美技術情報服務所 (NTIS) 負責收集和出版發行。我們國家的高層領導和新聞出版行政部門大約也注意到了牽涉國家利益和安全的科技創新成果（包括社會科學研究成果）的出版應該也不能簡單地歸為經營性或非時政類的概念讓它們去面向市場、靠發行量和廣告生存，在具體政策上也有所體現。但在實際操作層面政策界限比較模糊，把握起來尚有難度。因為按照經濟學規律，公共產品如果有企業來組織生產必然導致兩種情況，即為了經營的收支平衡要么壓低定價，導致供給不足；要么提高價格，導致消費不足。

3.定位不清導致攤派行為屢禁不止

由于我國的特殊國情和社會主義國家性質，按照當時計劃經濟的思維，上世紀70年代末期文化行政管理部門是按照每個部委辦一報一刊一社，每個省都設立人民、科技、古籍、少兒等出版社來平均分配出版資源的。尤其是各部委的出版單位，應該說給它們配備出版權和出版資源的一個主要目的就是把黨和政府的政令及時傳播到公眾之中，即有效地出版發行政府出版物。但由于定位不清，這些出版單位同時又可以自行開展生產經營活動，加上這些部委又都不程度地擁有包括審批在內的各種權力，因此就產生了一個長期困擾高層的問題，即行政部門利用職權向下級單位和基層群眾攤派本部門出版單位生產的報紙和刊物。

在這個問題上，一方面，這些部門的出版單位的確生產了一些具有公共職能的出版物，需要擴大發行；另一方面，同時又大量存在著作為一般經營性的出版物產品，這部分產品是應該按市場規律經營的，政府沒有權利和義務幫助其擴大發行。但由于我國的出版物不區分政府還是非政府性質，而且即使是政府出版物也是通過經營的方式去發行，全部讓公眾自掏腰包購買，所以在實際操作過程中就會出現攤派報刊的現象。

4.國際交流不暢，不利于建立中國政府的公開透明形象

1979年中美關系正常化后，中國國家圖書館與美國國會圖書館就一項在兩館之間交換官方出版物的計劃簽署了協議。美國國會圖書館每年向中國國家圖書館提供約2萬種政府出版物，而他們從中國國家圖書館獲得的交換品無論在數量和內容上都使他們大失所望。特別是所收到的圖書從科技論文到兒童故事，內容廣泛，不一而足。而在美國圖書館員看來，其中只有三種是典型的政府出版物：《國務院公報》《最高人民法院公報》和《全國人大常委會公報》。美方就此問題多次與中方交涉，敦促中方提供與美方提供給中方的相應內容的出版物，但中方認為所提供的就是政府出版物。

政府出版物的出版和發行，決不能僅僅看作是該國出版界或出版行政管理部門單方面的事，其對內來講牽涉政治體制改革，政府公開透明，民主決策，建立政府和公眾之間的溝通橋梁；對外來講，關乎一國的國際形象樹立和對外交流的順暢。改革開放以來，隨著經濟和政治體制改革步伐的加快，人民群眾對政府知情權、參與權、監督權意識的不斷增強，我國對外文化交流的日益頻密和在國際上負責任大國形象的樹立，要求我國政府出版物制作出版的水平越來越高，同時還須應對網絡技術的挑戰，建設更加方便快捷的政府信息網絡發布渠道，這一切無疑需要黨和政府加快建設政府出版物的制作和發布平臺，合理建立政府出版物的出版體制，規范政府出版物的出版行為，保障高質量的政府出版物的生產和傳播。

三、加強對政府出版物規范管理的政策建議

盡管中國的政府出版物種類和數量繁多，但無論是出版界還是出版行政管理部門都缺乏對其進行專門和專業的研究，倒是圖書館學學界從收藏和情報的角度這些年來陸續有一些文章問世，但對政府出版物到底屬于什么性質也不甚了了。而如果不明白政府出版物的性質，就無法在法律和政策層面對其進行規范、管理和生產。

1.深入研究，明確政府出版物的公共產品性質

從經濟學角度看，政府出版物符合典型的準公共產品的特征。一般來講，純公共產品符合以下兩個特征：①非競爭性（指同一單位的公共產品可以被許多人消費，它對某一人的供給并不減少對其他人的供給）；②非排他性（指如果將某一公共產品提供給某個集體，它就不可能或至少要花很大的成本才能阻止其他人從中受益）。只符合上述任意一個特征的公共產品在經濟學上被稱為準公共產品，比如政府出版物符合非競爭性（一本登載新出臺政府法律的書籍的內容可以被很多人閱讀使用，多一人閱讀使用并不減少該法律的內容和對其他人的繼續供給）但具有排他性（如果這本書籍被一個消費者購買和擁有，那另一個消費者就無法從這本已經被買走的書中閱讀了解這些新出臺的法律，如果他要了解，就得買另一本）。經濟學已經證明，由于公共產品的上述特征，會導致市場失靈，即如果讓市場和私人企業提供公共產品的話，將會造成低效率，具體表現為要么供給不足，要么消費不足，因此公共產品包括政府出版物這類準公共產品應該由政府來組織提供。

在社會主義市場經濟條件下，新聞出版行政部門和出版界要加大對政府出版物的研究及與世界各國相同情況的比較力度，在分析繼承新聞出版改革領域以往公益性、經營性，時政類、非時政類等既有思想基礎上，努力拓寬思路，深化改革進程，進一步明確政府出版物的公共產品性質，從而為科學制定有關政府出版物的政策法規提供理論依據。

2.全面調查，摸清臺賬，訂立標準，規范政府出版物出版行為

新聞出版行政部門要在組織對政府出版物科學研究和準確定性基礎上，盡快訂立政府出版物的國家標準。在嚴格把握標準條件下，組織全國范圍內的政府出版物摸底調查，對現有政府出版物的數量、種類、范圍和有資質的出版單位做到心中有數。在此基礎上出臺《政府出版物出版管理規定》，嚴格規范政府出版物出版行為。原則上，政府出版物作為準公共產品，應由政府出資，授權有資質的出版單位生產制作發行，除極少部分作為公民個人的特殊需求需要自己購買外，作為公共服務的一項內容，絕大部分應該通過專門的發行渠道、公共圖書館和政府網站免費勻質地惠及公民和企事業單位。

3.設立政府出版物專門管理機構，加強宏觀調控，統一管理

應該說，近年來原新聞出版總署對于在意識形態領域分兵把口，引領和推動新聞出版產業發展，加強和改進行政管理方面都有很多有效舉措，而對促進公共服務方面還在起步階段，在農家書屋工程建設、全民閱讀活動開展等方面取得過一些成績。因此，對政府出版物的生產、出版、規范和管理可以作為新成立的國家新聞出版廣電總局加強和改進對人民群眾公共服務職能的一項新的重要內容。

在深化新聞出版改革過程中加強和改進對政府出版物的生產、規范和管理，其意義不僅是在改革過程中保障黨和政府的聲音暢通，堅持正確的輿論導向，而且是努力深化政治體制改革的重要舉措。一個及時、準確、規范、經濟，門類齊全、內容豐富的政府出版物出版體系的建立，可以從根本上有效杜絕部門攤派報刊發行現象的發生，維護社會的和諧穩定，同時讓廣大人民群眾的知情權、參與權、表達權、監督權得到有效滿足，進一步構建政府和廣大人民群眾的溝通橋梁；可以讓公眾及時了解黨和政府的路線方針政策和法律法令法規，使決策過程進一步公開透明，有助于法治政府、陽光政府的形成，同時有利于國際社會政府間經濟和文化信息的交流合作，有助于國際上負責任大國形象的樹立。

在新一屆政府的機構改革和職能轉變中，可以進一步增加對政府出版物的規劃管理職能。甚至也可參照國外政府出版物的管理體制，在國家新聞出版廣電總局內設立事業單位性質的全國政府出版物的生產管理機構，代理出版行政部門負責政府出版物投資、出版單位資質審核監管、為所有政府出版物的出版單位（包括政府部門、非政府部門、科研機構、名牌大學和大公司等）提供有償服務等。原則上，政府全額撥款授權少數出版單位生產和發行政府出版物（包括黨報黨刊）和牽涉國家利益的重大科技成果出版物，這些出版物中除少數滿足公民特殊需求需要個人購買外，其他絕大多數以公共服務的形式免費勻質地惠及廣大公民。該生產管理機構的運作資金不光是接受政府的撥款，其大部分資金來自對服務對象的有償服務以及極少量的公眾購買特殊政府出版物的費用。