新型城鎮化視角下的資源型城市轉型

■ 張維宸

（中國國土資源經濟研究院，北京 101149）

城市是社會、經濟、文化發展到一定時期的產物，是人們棲息繁衍、生產生活的群落。資源型城市是城市體系中的特殊群體，屬于一種“專業工業性城市”，是在對礦產、森林等自然資源的規模化開發利用過程中形成和發展起來的，并以資源的開采、加工為主導產業的特殊類型城市。這里的“資源”內涵主要指可耗竭的礦物和能源，如多數的礦物、煤炭、石油等，也包括可再生但速度非常慢的林木等自然資源。資源特性、資源型產業的興衰在城市的發展中產生決定性的影響。

1 我國資源型城市的現狀

根據已經通過專家論證會的《全國資源型城市可持續發展規劃(2013-2020年)》最新統計，全國有246個資源城市，占城市總數的1/3，但具體劃分細節和名單尚未公布。本文采用的是2002年國家發改委《資源型城市經濟結構轉型》課題組的統計數據。我國資源型城市為118個，其中煤炭城市63座、有色金屬城市12座、黑色冶金城市8座、石油城市9座、森工城市21座、其他城市5座，占全國城市總數的18%；占地總面積96萬Km2,其中，資源型城市市區面積達到9.9萬Km2；涉及總人口1.54億,涉及職工1250萬人，登記失業人數90萬人，失業人數占職工比重為7.2%，比全部城市平均水平高2.3%；東北三省資源型城市合計30個，約占全國總數的四分之一。目前，這些資源型城市經歷了小鎮—縣城—小城市—中等城市的發展過程，有的甚至已經發展成為超過百萬人口的大城市。

資源型城市和資源型企業形成了共生關系。資源型城市城市化水平低，資源環境承載力低。改革開放以來資源的大規模、高強度開發，形成產業結構單一、所有制結構簡單、就業結構單一的特點，加之在一定的科學技術條件下，受資源開發能力等因素限制，資源型城市普遍面臨著資源枯竭、經濟發展緩慢、生態環境惡化、社會問題凸顯（失業率高于一般城市、勞動參與率較低、貧困率高于非資源型城市）等難題。同時，受到自然條件、資源分布和國家工業布局的調整等影響，大部分資源型城市處于老工業基地，都是“緣礦建廠、緣廠建鎮、連鎮成市”，隨著資源開發的地域擴展呈現出“點多、線長、面廣”的松散型特征。城市布局分散，缺乏聚集效應，難以形成城市中心區，市政基礎設施建設相對較為落后。加上資源型產業是勞動密集型產業，除少量專業經營管理人員和技術工人外，大部分從業人員多是外來民工、當地農牧民和部分職工家屬，人口流動性較大，導致城市化水平虛高和低層次的“怪象”。另外第二產業比重大，第一產業和第三產業相對落后，又顯現出了“高工業化”的假象。

資源型城市管理相對較為復雜。在管理體制上，地方政府和資源型大中型企業往往存在相互扯皮現象，表現在企業屬于中央或省級政府管制，地方政府在進行城市規劃時難以做出合理的決策，抑制了其他經濟要素的生長，喪失了城市經濟發展的動力和活力。地方政府與資源型企業的職能出現了錯位，地方政府公司化十分明顯。在市場經濟體制下，尤其是“GDP掛帥”考核機制指導下，企業生產經營行為的短期化與城市可持續發展目標之間存在矛盾在所難免。而城市的基礎設施分屬于資源型企業和資源型城市地方政府，不僅造成重復建設與資源浪費，而且形成了城市管理的二元化現象。地方政府管了一些不該管的事情，越權嫌疑非常明顯，資源型企業也管了許多本該由地方政府管的事情，增加了企業經營成本，降低了企業的市場競爭力。

2 我國資源型城市發展的法律體系障礙凸顯

我國資源型城市發展除了與非資源型城市具有共同的問題之外，還存在經濟結構嚴重失衡、失業與就業壓力巨大、生態環境明顯惡化等問題，出現這些問題不僅是體制機制不健全的結果，而且凸顯出法律體系不完善的障礙。

2.1 相關立法難以承載全面建成小康社會的重任

資源型城市與其他城市同樣要面臨2020年全面建成小康社會的目標。受“宜粗不宜細”的立法指導思想約束，《礦產資源法》、《森林法》、《煤炭法》等法律法規中更多地是對資源開發利用的規范，對資源的合理利用和生態環境保護也多是原則性的規定，可操作性較差，尚不能承載全面建設小康社會的重任。僅以對開發資源的環境保護規定為例，《礦產資源法》第三十二條規定“開采礦產資源，必須遵守有關環境保護的法律規定，防止污染環境”、“開采礦產資源，應當節約用地。耕地、草原、林地因采礦受到破壞的，礦山企業應當因地制宜地采取復墾利用、植樹種草或者其他利用措施”。《環境保護法》第十九條規定“開發利用自然資源，必須采取措施保護生態環境”。《煤炭法》第十一條規定“開發利用煤炭資源，應當遵守有關環境保護的法律、法規，防治污染和其他公害，保護生態環境”。《礦產資源法實施細則》第十三條對申請開辦集體所有制礦山企業或者私營礦山企業應具備的條件第五項規定 “礦長具有礦山生產、安全管理和環境保護的基本知識”，但沒有說清礦長應該對礦山生產、安全管理和環境保護的基本知識掌握到什么程度，也沒有規定由哪個部門采取什么方式進行審查，致使這些規定也多流于形式。

2.2 現有稅費制度需要公平，生態補償制度更待完善

資源型城市的一個重要的“根”就是“資源”。稅費收入的主要渠道也是資源的開發利用，受“有水快流”的思想影響，資源富饒與生態貧瘠不對稱地緊密聯系在了一起。我國為了吸引外資企業來華投資，有的資源型城市甚至將吸引外資的多少作為政府官員的重要考核指標，不僅對外資實行資源勘查開發“零稅收”政策，甚至對其進行補貼，免費為其修路，搭建資源勘查開發的最佳平臺。這些優惠只適用于外資，而對國企或者民企進入資源型城市投資的，雖然也有相當的優惠政策，但還遠不能與外資比肩。同時，本應將資源型企業所得稅作為資源型城市可持續發展基金的重要組成部分，卻大部分被中央和地方政府拿走，進而形成了資源型城市轉型資金籌措困難的尷尬局面。

另外，稅費并存，致使資源型企業納稅不少；立法層次低，對環境保護關注相對不足，生態補償難以落實。資源性收費體現的是政府保護、更新、培育、恢復和合理利用自然資源的目的，所以對環境目標都具有影響。資源稅并非為環境保護所設，資源稅實為地方稅，資源稅的調整加劇了資源型城市和地區鼓勵資源過度開發的作用，在生態補償制度沒有做出新的調整之時，也加劇了生態環境的惡化。在國民生產總值的價值核算中沒有補償資源耗竭的項目，各種資源費的征收，只考慮資源的經濟價值，而未考慮資源的生態價值，資源的價值未得到真實的反映。雖然《礦產資源法》、《土地管理法》、《水法》、《森林法》等相關法律法規中對生態補償制度也作了相應的規定，但是現行法律對生態補償主體、補償方式、受償主體、補償標準、補償程序等都沒有明確具體的規定，對喪失資源生態功能的資源型城市和地區也沒有明確的補償規定。

2.3 執法監督機制尚待加強

時至今日，自然資源開發與保護還主要是通過采用行政控制手段規制，國家行政管理從宏入微，無所不至，但因管理手段單一，主要采用直接管理，輔以罰款、吊銷許可證等強制手段，在一定程度上雖達到了震懾違法者和規范資源開發的目的，但過度地采用行政手段，削弱了市場在資源配置中的基礎性作用，加上《礦產資源法》的普及宣傳力度不夠，從而造成環境污染防治與治理恢復和礦山地質環境治理恢復、環境影響評價和地質環境影響評價難以定位、整合、監督，更談不上把二者結合起來進行集中審批了。管理部門分散，中央與地方職責交叉，有利則相互爭搶，有責則相互推諉，再加上執法隊伍良莠不齊，專業知識水平低，不熟悉相關法律法規，不能調節各種矛盾，更多的時候只會采取強制“壓人”的手段，執法中難以抵制各種誘惑，滋生腐敗和“有法不依”現象頻頻。

3 新型城鎮化下的資源型城市轉型的機遇與挑戰

自然資源的稀缺性和可耗竭性決定了資源型城市轉型是歷史的必然選擇。2007年，國務院制定出臺《國務院關于促進資源型城市可持續發展的若干意見》后，發改委于2008年、2009年和2011年先后三批確定了69個“資源型枯竭型城市”，對這些城市予以重點扶持，以助其成功轉型。新型城鎮化勢必將迎來新一輪人口“入市潮”，將為資源型城市轉型帶來更多的機遇與挑戰。

3.1 新型城鎮化的“新”為資源型城市轉型帶來的機遇

新型城鎮化“新”在何處？所謂“新型”，是指資源節約、環境友好、經濟高效、社會和諧、城鄉互促共進、大中小城市和小城鎮協調發展、個性鮮明的城鎮化，主要體現在以人為本的城鎮化，需要提高人口城鎮化水平，降低城鎮準入門檻。

資源型城市是以人為本的城鎮化。在資源型城市的人口統計中一般將常駐人口計算為城市人口，但是，這其中很大一部分是農民，他們在這里工作，為資源型城市建設做出了巨大貢獻，雖然他們干著城市建設最為艱苦的工作，充當資源開發的“前哨”，但是他們并不擁有城市戶口，也沒有與擁有戶口的城市居民同工同酬同權，大部分還沒有完全融入城市，是一種典型的“半城市市民”，其暫居性和流動性非常強，他們雖然懷揣“市民夢”，也不愿長期被稱作“農民工”，但真正融入城市又是何等之難，尋求與市民一同享受“陽光”的公共服務成為他們更大的“夢”，沒有更高的文化，沒有更多的技術本領，于是他們為了養家糊口“四海為家”。既要讓這些漂泊的“半城市市民”留下來，又要讓他們享受城市生活的幸福，不斷提高其生活的幸福指數。

新型城鎮化建設將拉動資源型城市的投資和消費需求。投資和消費作為經濟增長的兩個重要支柱將成為促進資源型城市轉型的重要保障。2012年9月25日，李克強在全國資源型城市與獨立工礦區可持續發展及棚戶區改造工作座談會上強調，要把資源型城市轉型和棚戶區改造作為推進新型城鎮化的重要任務。城鎮化不是簡單的城市人口比例增加和面積擴張，而是要在產業支撐、人居環境、社會保障、生活方式等方面實現由“鄉”到“城”的轉變。可以預計“十二五”以及“十三五”期間都將是我國城鎮化的黃金期，資源型城市要改變城市“二產獨大”的局面，需要加大力度引進資源產業精深加工人才，尤其是高端人才。單一的粗放型經濟增長方式，也就是說靠挖掘或者初加工資源來刺激經濟發展，只能造成低效率、高污染，高耗能的重復建設，更不能再抱有資源枯竭時國家會“買單”的希冀，“等、靠、要”只能導致城市的整個經濟結構遭受重創。鼓勵民營和私營經濟在資源型城市活躍起來，需要讓民營和私營經濟從業者不再到處“漂泊”，讓他們落戶城市。考慮到2020年全面建成小康社會的目標，當前這些在資源型城市“打工”的農民人均消費支出不及城市居民的40%，普遍存在“高積累、低消費”的現象，如果將其轉變為市民，按照城市居民平均消費水平來看，這將是未來拉動資源型城市的GDP增長率的主要動力。而從投資需求角度來看，農民市民化后，需要大量增加城市工商業和基礎設施建設，即使按年人均3萬元來計算，這對于資源型城市可持續發展也將是不小的貢獻。讓更多的農民市民化，可以推動服務業的發展，從而有助于解決資源型城市經濟結構調整問題，刺激內需的增加，還能解決中國貧富差距問題。也只有農民市民化后，他們才能像珍惜自己的未來一樣，更加珍惜城市的資源環境，將城市的生存和發展與自己緊密聯系在一起，“資源節約、環境友好、經濟高效、社會和諧”的新型城鎮化建設、資源型城市可持續發展和轉型的基石也才能更加牢固。

另外，2013年4月9日，《全國資源型城市可持續發展規劃（2013-2020年）》通過了由國家發展和改革委員會、國土資源部、財政部共同組織召開的專家論證會，進一步明確了促進資源型城市可持續發展的關鍵任務，并提出了建立多層次的政策保障體系等政策建議。在新型城鎮化“東風”下，《全國資源型城市可持續發展規劃（2013-2020年）》的實施將更有利于資源型城市轉型步伐的加快。

3.2 新型城鎮化的“新”為資源型城市轉型帶來的挑戰

受國際政治經濟形勢日益復雜和國內資源環境約束進一步趨緊的影響，加之自然資源的逐漸匱乏，資源與資本的“共生”效應日趨顯現，致使資源型城市的比較優勢正在漸漸失去，代之而來的是資源開發的負面影響不斷加劇。

資源型城市轉型是城市發展擺脫自然資源約束的長期過程，是經濟轉型、社會轉型、文化轉型、政治轉型等多領域系統變革與創新的復雜系統工程，轉型的目的是要實現支柱產業多元化，確保城市的可持續發展。轉型需要遵循市場規律，發揮政府引導或支持作用，因地制宜，分類分階段推進，不斷進行技術創新和組織與制度創新，在經濟和社會同步發展的基礎上，實現高位發展。而資源型城市轉型面臨的更多難題體現在“資金、產業支撐、制度障礙、行政區劃”等方面。受歷史和體制因素影響，資源型城市財政收入狀況最終呈現出遞減趨勢，面對脆弱的基礎設施和日益嚴重的環境污染，資源型城市本身缺乏環境保護和生態建設的財力和能力，對教育、文化、科技、衛生、社會保障和福利等社會事業發展的支持力度明顯不足。

西方發達國家在資源型城市轉型過程中，往往不惜從財政收入中斥巨資來對城市內部原有產業改造升級和新興產業發展壯大提供援助。也非常注重發揮新技術在產業轉型中的作用，制定盡可能多的優惠政策，鼓勵發展高新產業，加大對第三產業的扶植力度，積極促成科研單位與企業的聯合，加強對產業工人的技能知識培訓。成立專門的組織機構對資源型城市轉型進行管理和規劃，大膽進行體制和機制的改革，發展新興產業和替代產業。

我國資源型城市數量眾多，政府沒有能力采用大規模經濟援助的方式來幫助資源型城市實現轉型，只能發揮政策和法律的作用，積極引導資源型城市轉型，培養資源型城市的內生動力，使得城市的資源環境承載力不斷提高，使其真正實現經濟、社會和環境的協調、可持續發展。

新型城鎮化需要讓農民“進得來，住得好，用到位，留下來”，改善城市常住人口的生活質量成為關鍵性環節。這需要用法律措施保障資源型城市順利轉型，不僅要加快對涉及資源型城市發展的基本法修訂，加快制定資源型城市的資源性企業退出法律法規，構建更加合理的稅費制度和生態補償制度，改變全體城市居民以資源型產業為主導的思維習慣和行為方式。要在城市轉型運轉的相關規制下，在中央設立一個專門負責資源型城市轉型的工作綜合指導部門，從全局角度對各類資源型城市進行差別化指導。另外，通過明確責任，強化執法監督機制，讓法律真正得以貫徹，真正在陽光下運行。

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