關于設立氣候資源國家所有權的探討

李艷芳 穆治霖

（中國人民大學法學院，北京100872）

2012年6月14日，《黑龍江省氣候探測與保護條例》（以下簡稱《條例》）經黑龍江省人大常委會審議通過，并于2012年8月1日起實施。《條例》第7條和第10條規定，氣候資源歸國家所有。從事氣候資源探測活動，應當經省氣象主管機構批準。探測所得資料要匯交給氣象部門。此規定立刻引起廣泛關注。在網絡上，學界、產業界、網民展開激烈爭論。總體而言，反對聲一片，贊同者很少。有不少法學專家從立法依據、立法目的、立法權限、立法內容、立法程序等多方面明確指出了該條例存在的諸多問題，1有人甚至提出對《條例》進行違憲審查2。此后，有國家氣象部門領導接受采訪時表態支持黑龍江《條例》4，使得輿論再起波瀾。輿論所爭議的焦點“氣候資源是否屬于國家所有”，實質上包含了氣候資源是否屬于《憲法》第9條規定的“自然資源”所列內容、是否能夠通過設立國家所有權的方式確定氣候資源歸屬、如何才能更好地保護氣候資源并規范其開發利用秩序等一系列深層次問題。筆者認為，氣候資源并非屬于我國法律規定的自然資源范疇，也不具有成為所有權客體應有的屬性和特征，因此設定氣候資源國家所有權不具有科學性和正當性基礎。

一、氣候資源不屬于法定的自然資源范疇

（一）自然資源的概念有廣義與狹義之分

顧名思義，自然資源即是來自于自然界的資產的來源，其經濟學特色十分明顯。《辭海》一書中關于自然資源的定義是“一般天然存在的自然物(不包括人類加工制造的原材料)，如土地資源、礦藏資源、水利資源、生物資源、海洋資源等”。4大英百科全書將自然資源定義為“人類可以利用的自然生成物，以及形成這些成分的源泉的環境功能。前者如土地、水、大氣、巖石、礦物、生物及其群集的森林、草原、礦藏、陸地、海洋等；后者如太陽能、環境的地球物理機能(氣象、海洋現象、水文地理現象)，環境的生態學機能(植物的光合作用、生物的食物鏈、微生物的腐蝕分解作用等)，地球化學循環機能(地熱現象、化石燃料、非金屬礦物的生成作用等)”。5

在我國，對自然資源的定義雖大體相同，但也并非完全一致。如1987年國務院環境保護委員會發布的《中國自然保護綱要》中對自然資源的定義為：“在一定的技術經濟條件下，自然界中對人類有用的一切物質和能量都稱為自然資源，如土壤、水、草場、森林、野生動植物、礦物等。”也有人認為自然資源“是指自然界中存在的一切能夠為人們利用為生產資料和生活資料來源的自然要素，一般包括土地資源、水資源、生物資源、旅游資源等。”“或者說，自然資源是經自然界形成的可供人類利用的一切物質和能量的總稱”。6

通過以上定義列舉不難看出，雖然對自然資源的表述各有側重，但其內涵中有兩點共同之處：一是自然資源應當是自然過程中的天然生成物，人造材料或人為制品不應當屬于自然資源的范疇；二是自然物或自然現象能成為自然資源，必須有兩個前提，即人類的需要和人類有對其進行開發利用的能力。實踐中，土地、森林、草原、野生動植物等已成為人們熟知的自然資源類型。

然而如果我們對自然資源的內涵細細推敲，則會發現自然資源的定義中描述部分與列舉部分并不完全相匹配。具體而言，自然界中可供人類利用的物質和能量涵蓋面非常之廣，絕非土地、森林、草原、礦產、野生動植物等等有限的資源類型所能完整替代。譬如陽光、空氣，均是自然界中可供人類利用的物質和能量，但是兩者卻并未被人類視為單獨的自然資源類型；再如原子的裂變和聚變反應所產生的原子能，同樣是存在于自然界且為可供人類利用的能量，但目前為止原子能也并未被視為一種獨立的自然資源類型。

可見，自然資源的概念其實有廣義和狹義之分。廣義的自然資源應當指一切可以為人類所利用的自然界的能量和物質，按照大英百科全書的定義，甚至可能包括特定的自然現象和環境功能；狹義的自然資源則往往是指已能夠產生經濟價值、目前可以被人們利用為生產資料和生活資料來源的自然要素，更多地體現為各種特定的自然資源類型。

（二）我國法律設定自然資源國家所有權采用的是狹義的自然資源概念

需要特別指出的是，自然資源的廣義與狹義其實是相對的，自然資源類型并非一成不變，而是隨著人類科學技術的不斷進步，以及對自然條件和自然要素開發利用范圍的擴大和深入而不斷變化。這也是自然資源概念內涵的一個隱含的特色。實際上，人類社會的發展史也是自然資源類型不斷豐富的演進史。在人類早期的農業社會，農業生產以種植業為主，人們開發利用的自然資源主要是土地資源和水資源；工業革命后，人類技術水平不斷提高，規模化的采礦業、林業、畜牧養殖業等新興行業不斷出現，礦產資源、森林資源、草原資源、野生動物資源等成為新的自然資源類型，并得到法律的確認和規范。因此可以說，狹義的自然資源類型從長遠來看具有一種多樣化的趨勢；但又由于社會對法律的相對穩定性的要求，在特定的時期內，一國的法定的自然資源類型是相對確定的。

就我國而言，目前，我國憲法和有關法律中明確列舉的設定了國家所有權的自然資源類型包括土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、野生動植物等，其中，礦藏、水流、野生動植物資源均屬于國家所有，土地、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂資源則國家所有和集體所有兩種形式。7然而，如前所述，就我國現有的法律規定來看，其所列舉的自然資源類型具有特定化的特點，并沒有涵蓋所有的“可以為人類所利用的自然界的能量和物質”，因此是一種狹義的自然資源概念，加之涉及所有權的法律設定問題（后文將予以詳述），所以，從法規范的角度，不宜對自然資源的內涵和外延做不適當的擴大理解。

（三）氣候資源不屬于我國法定的自然資源范疇

從學術研究層面看，不同學科對氣候資源的定義不盡相同。比如生態學上認為，“氣候是自然環境的一個重要組成部分。在氣候環境中，一部分要素屬于自然條件，即氣候環境條件，包括各種非物質或能量的農業氣候要素，如濕度、氣壓等；另一部分要素屬于可以被人類利用的自然能源和物質，稱之為氣候資源，氣候資源包括光、熱、水與空氣”。8再如，氣象專家認為，“氣候資源就是可以在生產物質財富的過程中作為原材料或能源利用的那些氣候要素或現象的總體”。9也有學者認為，“氣候資源是一種重要的自然資源，它是指在一定的經濟技術條件下，能為人類生活和生產提供可資利用的光、熱、水、風、空氣等物質和能量”。10從前述定義可以看出，氣候資源是由光照、熱量、降水、風力和大氣成分等不同氣候要素所共同組成的自然物質和能量，可以為人類的技術條件所利用，符合廣義上的自然資源概念特征和內在邏輯，屬于廣義上的自然資源。

《條例》對氣候資源的定義為“能為人類活動所利用的風力風能、太陽能、降水和大氣成分等構成氣候環境的自然資源”。如前所述，從法律層面看，到目前為止，我國沒有一部法律對氣候資源的概念進行過具體表述，《氣象法》中雖然有關于氣候資源內容的規定，但也沒有對此概念進行界定，而《條例》所規定的氣候資源類型未明確出現在或可歸屬于現行法律已列舉的自然資源類型之中，因此筆者認為，狹義的自然資源概念無法當然涵蓋《條例》所規定的氣候資源的內容。

另外需要指出的是，《條例》關于氣候資源的定義中，將“風能、太陽能”取代“風力、光照”，并與“降水、大氣”并列使用，存在明顯的謬誤。因為光照不等同于太陽能，風力也不等同于風能，太陽能、風能是能源概念，是將光照、風力等氣候資源經過人類科技轉化后形成的能源資源，甚至都不屬于廣義的自然資源的范疇。《條例》該定義忽視了兩種不同層次概念的差異，在邏輯上存在問題，其科學性和準確性值得商榷。

二、氣候資源不具有可以設定國家所有權的自然資源應具有的特征

近年來，隨著人類技術水平的快速發展，對自然資源的利用已經大大突破了既有地緣資源的范圍，可謂上天入地下海，能夠為人類利用并帶來財富的自然條件和自然因素大大增加，新的自然資源類型層出不窮，傳統觀念中認為人力所不能及的自然界的風、光、熱、云等都已可以為人類所用，成為直接或間接獲得財富的來源。11上世紀70年代左右形成的氣候資源概念，已作為一種重要的自然資源被人們認識和利用。那么，就目前的情況而言，氣候資源究竟可不可以成為法定自然資源國家所有權的客體？其能不能列入《憲法》第9條“等自然資源”的范疇呢？

（一）可以作為所有權客體的自然資源所具有的特點

所有權是物權法中的概念，指對物的占有、使用、收益、處分之支配權利。必須明確的是，無論是依據法律的規范還是相關科學性的考慮，絕非世上所有的東西都能成為所有權的客體，即并非所有的物都是物權法所規范之“物”，尤其是對類似于氣候資源這種新興的自然資源類型，其能否成為所有權的客體必須從各方面綜合、科學地予以考察。

首先，從自然資源領域引入所有權制度的歷史來看，作為所有權客體的自然資源具有稀缺性的特點。以目前已被法律設定了所有權的自然資源中最典型的土地資源為例，在早期農業社會，盡管人類對土地資源的需求與可供人類利用的土地資源的供給之間尚未達到如現今這樣的不平衡狀態，但在當時較低的科技水平條件下，特定范圍內的可利用土地仍處于供不應求的狀態；又因為土地是農業生產中最重要的生產資料，所以現實對立法提出要求，應對有限土地的權利歸屬作出相應規范，以實現人與人關系的和諧與社會穩定的目的，所有權制度由此被引入。因此，供求不平衡、供給嚴重無法滿足需求的這種稀缺性特點即是作為所有權客體的自然資源的首要特性。

其次，從現有物權法律制度的相關規范和理論出發進行考察，作為所有權客體的自然資源具有可特定化的特征。我國《物權法》第2條第3款規定：“本法所稱物權，是指權利人依法對特定的物享有直接支配和排他的權利……”筆者以為，這里有兩個關鍵詞值得予以關注：“特定”以及“直接支配”。“特定”是“直接支配”的需要，“直接支配”是“特定”的結果。現代民法理論與實踐對于構成所有權客體之物應為能被特定化的特定之物已形成共識，其主要原因也即在于所有權的本質內容是“對物的直接支配并享有隨之而來的利益”。因此，可特定化是作為所有權客體的自然資源具有的第二個特點。

最后，從經濟學中的“外部性理論”來分析，作為所有權客體的自然資源應具有沒有外部性影響或影響很小的特點。外部性是指某個經濟主體對另一個經濟主體產生一種外部影響，而這種外部影響又不能通過市場價格進行買賣。12前已述及，所有權的本質內容是“對物的直接支配并享有隨之而來的利益”，也就是說，所有權的權利人的支配行為與其所取得的利益應當是一種對應關系，若出現行為與收益不一致的情況，即產生外部性影響，則實際超出了所有權的功能范圍。換言之，對于外部性問題，所有權制度是無能為力的，因此沒有外部性影響或影響很小應是作為所有權客體的自然資源具有的第三個特點。

綜上，可以作為所有權客體的自然資源應具有稀缺性、可特定化以及無外部性影響三個特點。13

（二）氣候資源不具有作為所有權客體的自然資源的特點

首先，氣候資源是可再生和可更新的資源，不具有稀缺性。氣候資源屬于恒定資源，無論是其中的風力、光照，還是降水和大氣成分，都是在自然界大量存在，取之不盡、用之不竭的。從可持續發展觀看，對氣候資源的開發利用不僅不應限制，還應提倡和鼓勵。

其次，氣候資源無法被準確地特定化。以土地資源為代表的傳統自然資源類型的特定化已在傳統民法理論研究中達成較多共識，其權利邊界相對清晰。而對包含大量氣候因子和要素的氣候資源，以目前人類所掌控的技術水平，尚不具備對其進行特定化的能力，同時也毫無必要將其特定化。作為地球上大氣圈層的重要組成部分，氣候資源始終處在不停地運動和變化之中，對其進行特定化根本不具有可操作性和實際意義。

最后，對氣候資源的開發利用過程存在大量的外部性影響，既有正外部性影響，也有負外部性影響。正外部性影響體現在對氣候資源中的風力、光照轉化為作為清潔能源的風能和太陽能利用上，負外部性影響則體現在風能和太陽能利用中可能產生的噪聲和重金屬污染等。14

綜上所述，氣候資源可以理解為廣義上的自然資源，但由于其與土地、森林、礦產等傳統自然資源類型存在明顯差異，不具有可以設定國家所有權的自然資源應具有的特性，因此不能被視為《憲法》第9條規定的國家所有的自然資源。

三、設立氣候資源國家所有權缺乏正當性

（一）“自然資源”設定所有權的保護方法

對自然資源設立所有權是基于人類對自然資源自然屬性和經濟價值的認識，伴隨著對自然資源開發利用力度的加大而產生和發展起來。從世界范圍看，對自然資源設立所有權大致可以分為19世紀以前的特別物權法時期、19世紀初期到20世紀50年代的單行法時期和20世紀60年代以后的體系化時期等三個階段。在人類社會早期，對自然資源立法的關注主要集中于土地資源，于是，以土地所有權、地上權、地役權、永佃權等為特色和代表的土地物權體系迅猛發展，成為傳統民法物權的主要內容。隨著產業革命的發生和發展，社會生產力快速提升，新的自然資源類型如礦產和森林的規模化開發利用活動日漸增多，于是，以規范自然資源開發利用關系和加強自然資源管理為主要內容的單行法律大量產生，由于國家行政職能的干預，原本純粹意義上的私法物權理論受到沖擊，私法公法化的傾向十分明顯。此后，伴隨著環境保護運動的興起和生態學、系統論等新興學科的發展，人們對自然資源社會屬性和生態屬性的認識逐漸深化，自然資源物權理論也相應地由各單行法獨立規定向相互聯系的體系化的自然資源權屬制度演變和發展。這種體系化的發展趨勢，一方面為自然資源物權理論的發展帶來了機遇，另一方面又由于研究角度的不同和自然資源類型之間本身存在的相互差異，出現了越來越多的理論爭議。這些爭議突出表現在環境法學者與傳統民法學者在自然資源物權研究領域的各自觀點和研究特點上。

環境法學者關于自然資源物權研究比較有代表性的理論大致有自然資源權益理論15、自然資源產權制度理論16、自然資源權屬理論17等，而民法學者有關自然資源物權的研究中較有代表性的學說有準物權理論18、特別法上的物權理論19等。

不難看出，環境法學者對自然資源物權研究的出發點是自然資源，在圍繞著自然資源的開發、利用、保護、恢復和管理等展開的一系列制度設計中，自然資源物權制度只是其中的一種，在借用傳統物權理論外觀的基礎上，從自然資源的實際情況出發對有關自然資源物權的問題進行理論解釋，并立足現實需要形成新的理論。而民法學者對自然資源研究的出發點則是物權，其研究的前提是有關自然資源權屬的問題在多大限度內可以納入物權理論之中，而不是在根本上打破物權既有的權利譜系和理論構成。20

由于研究視角的不同和各自學術傾向的差異，上述兩類觀點均各有其特色，也有各自不足。簡而言之，環境法學者的理論體系更多地體現為“公”的一面，而民法學者的理論體系則嚴格保留在“私”的領域。對于自然資源物權理論研究中“公”與“私”選擇和取舍的兩難境地，很難說是單純的“公”最好還是單純的“私”最佳。事實上，“沒有任何一種單獨的財產權體制在所有的情形下都能夠達到最佳的環境保護和自然資源保護水平。哪種財產權體制才是最佳的所有權形式，在很大程度上取決于千變萬化的條件，包括經濟、生態、文化和歷史情形等”。21同樣，在我國的自然資源物權理論研究和法律實踐中，必須兼顧“公”與“私”雙重因素，同時根據不同自然資源類型的差異，對具體情況作出具體分析。

（二）“氣候資源”設定所有權不具有科學性基礎

按照傳統民法理論，所謂所有權是指所有人對其所有物直接支配的權利，包括所有人對所有物占有、使用、收益和處分四項基本權能。對于氣候資源能否設定所有權的問題，首要的便是看氣候資源能否成為作為所有權客體的物。

所有權具有支配性和排他性，這也是物權的基本屬性。作為基本屬性的基礎，物權客體的特定化是民法物權理論的重要規則。如果物不能特定化，則理論上不能作為物權的客體。因為“如果物不能確定，則物權支配的對象亦不能確定，從而物權也難以存在”。22應當看到，隨著自然資源類型的逐漸增多和開發利用方式的越來越多樣化，對自然資源進行物化衡量的困難與傳統物權對客體物的特定化要求的差距越來越大，氣候資源則正是難以特定化的典型代表。如前所述，作為地球上大氣圈層的重要組成部分，包含著大氣、降水、光照、風力等大量復雜氣候因子內容的氣候資源始終處在不停地運動、變化、更新和再生之中，無論是從傳統的面積、體積、長度、重量等物理方法，還是人類已經掌握或者正在研究的最新科技成果，都“沒有辦法通過技術手段為一陣風或者一縷陽光明確權利的邊界”，23在這種情況下，對氣候資源進行特定化根本不具有可行性。

此外，從目前已設定物權制度的自然資源類型所普遍具備的稀缺性來看，氣候資源由于是可再生和可更新的恒定資源，完全不具備稀缺性。“如果沒有稀缺性的存在，那么大多經濟與法律制度的規范和約束都將因前提條件的不具備而喪失其存在的必要性。”24因此，對氣候資源設定所有權既不具有可行性，也不具備必要性，實為一種不科學的做法。

（三）“氣候資源”設立所有權有合法性危機

既然對氣候資源設定所有權毫無意義，那么，是否就沒有必要保護氣候資源了呢？答案是否定的。設定所有權只是保護氣候資源的一種方式而已，不代表是唯一的方式。事實上，《條例》之所以規定了氣候資源的國家所有權，其實質意義并不在氣候資源所有權本身，而是為后續的行政許可設定進行鋪墊，目標直指可能產生巨大經濟效益的太陽能資源、風能資源等可再生能源。如《條例》第7條在規定“氣候資源歸國家所有”后，緊接著明確“從事氣候資源探測活動，應當經省氣象主管機構批準”，并在第10條增加了“從事氣候資源探測活動的單位，應當按照國家規定向省氣象主管機構匯交氣候資源探測資料，氣候資源探測資料未經復核不得使用”的規定。然而對比相關法律可以發現，《條例》所設定的行政審批既不符合《氣象法》第34條、第41條的原則精神，也不符合《行政許可法》第12條、第19條的相關規定，不具有合法性。其一，國家對太陽能、風能等涉及氣候資源的開發項目已經建立了氣候可行性論證制度，除此之外，太陽能、風能等開發利用活動與氣象部門無關，氣象部門無權對太陽能、風能利用活動設定審批。其二，氣象探測實質上是一種科學觀察與測量活動，它本質上不能改變客觀環境，既不影響國家利益，也不影響社會和他人利益，不具有任何的負面影響，因此對氣象探測進行審批限制沒有任何法理上的正當性和合理性。其三，氣候資源是典型的可更新、可再生的無限自然資源，不同于傳統的土地、礦產等有限自然資源，對氣候資源的探測行為明顯不在《行政許可法》第12條規定的可設立行政許可的范圍之內。其四，《條例》從起草到審議通過整個過程中，并未召開有關聽證會、論證會等聽取公眾意見，立法的民主性和科學性嚴重缺失。因此，《條例》對氣候資源的探測活動設定行政審批，很難不讓人產生存在行政權力濫用甚至尋租的擔心與質疑。

四、結語：可行的替代性解決方案

太陽能資源、風能資源是可再生能源資源，取之不盡，用之不竭，因而各國都鼓勵對太陽能和風能等可再生能源資源的利用，以緩解各國能源供應的壓力，同時也有利于減輕因為化石燃料燃燒對環境的污染以及氣候的變暖。既然存在國家對氣候資源利用的鼓勵政策，就會涉及相關政策的制定依據和規范辦法等具體問題。然而，筆者在前文中已明確論證了為氣候資源設定國家所有權的做法既不具有科學性基礎也存在合法性危機，因此必須考慮的問題就是，如果不設立國家所有權，對于氣候資源特別是其中所蘊含的太陽能和風能資源，是否有其他更好的規范方式來替代呢？

不可否認，規模化的太陽能、風能開發利用可能會帶來一些影響，比如管理不善可能會產生低效、無序發展，也可能會對農業、環境等帶來負面影響，即前文中所說的負外部性影響。因而，國家需要加強對氣候資源開發利用的管理和引導。有些國家，如美國許多州的《太陽權法》規定了太陽能獲得權或者太陽能地役權，以解決公眾對太陽能的使用過程中產生的權益沖突。這些經驗值得我們認真學習借鑒。需要指出的是，雖然太陽能、風能本身不是稀缺資源，但開發利用風能、太陽能等可再生能源需要占用大量的土地或者土地附著物(如屋頂），所以，風能、太陽能資源區是具有稀缺性的。在實踐中，所謂的搶占風資源、圈風、圈太陽，不過是圈占風力資源豐富、太陽光照強的地域范圍內的土地而已。因此，筆者認為，目前國家通過強化和完善現有的國土規劃、土地審批、環境影響評價等行政管理手段，完全可以對風能、太陽能等可再生能源的開發利用活動實現有效管理。這既不存在合法性問題，也能實現國家對氣候資源開發利用實施有效管理和引導的目標，是可行的替代性解決方案。

注：

1《黑龍江回應風能太陽能劃為國有：依據憲法規定》，見ht tp://news.sina.com.cn/c/2012-06-21/025924629945.shtml，2012年10月17日訪問。

2參見董正偉：《建議對〈黑龍江省氣候資源探測與保護條例〉違憲審查》，http://wq.zfwlxt.com/blog/blogshow.aspx?user=10966&itemid=2bd90c9e-e987-499b-bc24-a08300e7b4b4，2012年10月17日訪問。

3《國家氣象局局長鄭國光支持黑龍江管理氣候資源》，http://www.lowcn.com/xinnengyuan/zhengce/201208/2158568.html，2012年10月17日訪問。

4《辭海》（縮印本），辭書出版社1979年版，第1897頁。

5萬年慶、羅煥枝、劉學功：《對自然資源概念的再認識》，《信陽師范學院學報（自然科學版）》，2008年第4期。

6黃霞、常紀文主編，馬驤聰主審：《環境法學》，機械工業出版社2003年版，第192頁。

7參見《憲法》第9條、第10條，《物權法》第五章以及《土地管理法》、《礦產資源法》、《水法》、《森林法》、《草原法》、《野生動物保護法》等。

8曹湊貴：《生態學概論》，高等教育出版社2002年版，第313頁。

9張家誠、朱瑞兆、孫安健：《中國自然資源叢書：氣候卷》，中國環境科學出版社1993年版，第4頁。

10鄧先瑞、湯大清、張永芳：《氣候資源概論》，華中師范大學出版社1995年版，第3頁。

11、13、14、23張璐：《氣候資源國家所有之辯》，《法學》2012年第7期。

12 ht tp://www.hudong.com/wiki/%E5%A4%96%E9%83%A8%E6%80%A7%E7%90%86%E8%AE%BA，2012年10月10日訪問。15肖乾剛主編：《自然資源法》，法律出版社1992年版，第34頁。

16肖國興、肖乾剛編著：《自然資源法》，法律出版社1999年版，第56頁。

17張梓太主編：《自然資源法學》，科學出版社2004年版，第80頁。

18、22崔建遠：《準物權研究》，法律出版社2003年版，第20頁，第26頁。

19王利明：《物權法研究》，中國人民大學出版社2002年版，第610頁；并參見張峰、葉榅平：《自然資源特權化的困境與出路》，《上海財經大學學報（哲學社會科學版）》2012年第2期。

20、24周珂編著：《我國民法典制定中的環境法律問題》，知識產權出版社2011年版，第119頁，第98頁。

21[美]丹尼爾.H.科爾：《污染與財產權》，嚴厚福、王社坤譯，北京大學出版社2009年版。